Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Magdalena Durzyńska, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi F. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz F. z siedzibą w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ, organ II instancji, organ odwoławczy) z [...] czerwca 2015 r., znak: [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołań: 1) Sejmiku Województwa [...] oraz 2) F. [...] z siedzibą w W., (dalej: F., strona skarżąca, skarżąca) od decyzji nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: [...] WIOŚ, organ I instancji) z [...] listopada 2014 r. znak: [...] wymierzającej Sejmikowi Województwa [...] administracyjną karę pieniężną w kwocie 10000 zł (słownie: dziesięć tysięcy złotych) za niedotrzymanie terminu określenia, w drodze uchwały, "Programu ochrony powietrza dla terenu byłej strefy [...] województwa [...], gdzie stwierdzone zostały ponadnormatywne poziomy substancji w powietrzu, dla pyłu zawieszonego PM10 oraz poziomu dopuszczalnego powiększonego o margines tolerancji dla pyłu zawieszonego PM2,5".

W decyzji z [...] czerwca 2015 r. GIOŚ uchylił decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji.

Stan sprawy przestawiał się następująco:

[...] WIOŚ zaskarżoną decyzją wymierzył Sejmikowi Województwa [...] administracyjną karę pieniężną w kwocie 10 000 zł za niedotrzymanie terminu określenia, w drodze uchwały, programu ochrony powietrza dla byłej strefy [...] województwa [...]. Od decyzji tej odwołał się Sejmik Województwa [...] oraz F. Ponadto Stowarzyszenie na rzecz czystego powietrza w R., wystąpiło z wnioskiem o uznanie go za stronę postępowania. Wniosek ten GIOŚ uznał za zasadny i swoje stanowisko przedstawił w postanowieniu z [...] lutego 2015 r.

GIOŚ w toku postępowania odwoławczego nie miał wątpliwości co do stanu faktycznego w sprawie i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów. Po zawiadomieniu stron o zakończeniu zbierania materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami spray oraz przekazania dodatkowych dowodów w sprawie (pismo z 12 maja 2015 r.), Sejmik Województwa [...] wystąpił pismem z 20 maja 2015 r. o udostępnienie odwołania od decyzji organu I instancji złożonego przez F. oraz pism [...] WIOŚ przekazujących do GIOŚ odwołania od przedmiotowej decyzji. Pozostałe strony postępowania nie skorzystały z uprawnienia.

W decyzji z [...] czerwca 2015 r. GIOŚ uchylił decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji.

Uzasadniając swoje stanowisko GIOŚ wskazał, że w analizowanym przypadku byłej strefy [...] województwa [...] powinien mieć zastosowanie art. 7 ustawy z 13 kwietnia 2012 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 460, dalej: z.p.o.ś.), ponieważ dotyczył strefy ustalanej na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów - rozporządzenie Ministra Środowiska z 6 marca 2008 r. w sprawie stref, w których dokonuje się oceny jakości powietrza (Dz. U. Nr 52, poz. 310) i w dniu wejścia w życie z.p.o.ś. nie było dla tej strefy opracowanego programu ochrony powietrza. Zgodnie ust. 2 art. 7 z.p.o.ś. właściwe organy powinny opracować i przyjąć programy ochrony powietrza zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach z.p.o.ś. Stąd, zdaniem GIOŚ, wymagany termin przyjęcia przez Sejmik Województwa [...] uchwały dla byłej strefy [...] należało określić na 18 miesięcy od daty uwzględniającej termin wejścia w życie przepisów ustalających wymagania, formę sporządzenia i niezbędne części składowe programów ochrony powietrza oraz zakres zagadnień, które powinny zostać określone i ocenione w programach ochrony powietrza.

Rozporządzenie Ministra Środowiska z 11 września 2012 r. w sprawie programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 914) weszło w życie z dniem 3 października 2012 r. Ponieważ Sejmik Województwa [...] przyjął przedmiotowe uchwałę w dniu [...] grudnia 2013 r., to zdaniem organu odwoławczego termin jej uchwalenia nie przekroczył okresu 18-tu miesięcy od daty wejścia w życie ww. rozporządzenia.

Natomiast przedstawione przez Sejmik Województwa [...] w odwołaniu zarzuty, zdaniem GIOŚ, nie znajdują uzasadnienia.

F. reprezentowana przez adwokata, M. A. nie zgadzając się z rozstrzygnięciem GIOŚ w piśmie z 13 lipca 2015 r. zaskarżyła decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania, a to:

1) art. 7 ust 2 z.p.o.ś. przez przyjęcie, że użyte w tym przepisie określenie w brzmieniu nadanym niniejsza ustawą w terminie 18 miesięcy od dnia jej wejścia w życie" oznacza w terminie 18 miesięcy od dnia wejścia w życie przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z 11 września 2012 r. w sprawie programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych, a nie - jak wynika z literalnego brzmienia tego przepisu - w terminie 18 miesięcy od dnia wejścia w życie z.p.o.ś;

2) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez uchylenie decyzji i umorzenie

postępowania organu I instancji, mimo że nie istniały przesłanki ku temu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, strona skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz skarżącej według norm przepisanych.

Zdaniem strony skarżącej, decyzja w sposób oczywisty narusza art. 7 ust. 2 z.p.o.ś., albowiem z jej uzasadnienia wyraźnie wynika, że GIOŚ przyjął datę wejścia w życie rozporządzenia Ministra Środowiska z 11 września 2012 r. w sprawie programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych za początkową datę biegu 18-miesięcznego terminu na uchwalenie programu ochrony powietrza dla terenu byłej strefy [...]. Tymczasem, art. 7 ust. 2 z.p.o.ś. wyraźnie stanowi, że data ta jest uzależniona od daty wejścia w życie ustawy z.p.o.ś., a nie przepisów innego aktu normatywnego - literalne brzmienie art. 7 ust. 2 z.p.o.ś., nie pozostawia w tym względzie żadnych wątpliwości.

Prawidłowo zatem organ I instancji wymierzył Sejmikowi Województwa [...] karę, wskazując właśnie na niedotrzymanie terminu wynikającego z art. 7 ust. 2 z.p.o.ś. Termin ten prawidłowo liczony - upłynął [...] listopada 2013 r. (tj. 18 miesięcy od [...] maja 2012 r.). W ocenie skarżącej, niewątpliwie Sejmik Województwa [...] przyjął uchwałę po upływie terminu, przez co zasadne było wymierzeniu mu kary na podstawie art. 315a ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm., dalej: p.o.ś., ustawa zmieniana). F. ma także zastrzeżenia co do wysokości kary wymierzonej przez organ I instancji, które zostały ujęte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, i do których GIOŚ ustosunkował się lakonicznie w uzasadnieniu decyzji. Niemniej jednak na obecnym etapie postępowania istotą wadliwości decyzji jest to, że uchyliła ona decyzję i umorzyła postępowanie, gdy nie zostały spełnione przesłanki by decyzję uchylić ani postępowanie umorzyć. Według F., w związku z powyższym decyzja jest dotknięta wadliwością, która miała istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem z jej powodu postępowanie zostało bezzasadnie umorzone.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie w pełni z przyczyn w niej podniesionych.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

W sprawie będącej przedmiotem niniejszego rozpoznania, skargę oparto na podstawie naruszenia prawa materialnego.

Kierując się ww. przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. Naruszenie prawa materialnego może polegać w szczególności na błędnej jego wykładni. W niniejszej sprawie stanowi ono podstawę uwzględnienia skargi na decyzję organu II, ponieważ miało wpływ na wynik sprawy. Zaistniał również związek przyczynowy między naruszeniem prawa a treścią rozstrzygnięcia, polegający na tym, że gdyby nie było stwierdzonego przez Sąd uchybienia, to treść rozstrzygnięcia administracyjnego byłaby inna (por. wyrok NSA z 26 marca 2010 r., sygn. akt I FSK 392/09, publ. CBOSA).

Naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej. Zarzucając organowi II instancji tę postać naruszenia prawa materialnego autor skargi wyjaśnił, na czym konkretnie polegał błąd organu odwoławczego w rekonstrukcji normy prawnej wynikającej z art. 7 ust. 2 z.p.o.ś. oraz podał, jaka powinna być wykładnia prawidłowa. Sąd w niniejszej sprawie podziela w tym zakresie stanowisko strony skarżącej.

Naruszenie prawa materialnego może nastąpić w dwojaki sposób: poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Pierwszy sposób naruszenia prawa materialnego polega na mylnym zrozumieniu treści zastosowanego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe jego zastosowanie, to kwestia prawidłowego odniesienia normy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego z hipotezą odnośnej normy prawnej i poddanie tego stanu ocenie prawnej na podstawie treści tej normy. (por. wyrok Sądu Najwyższego z 2 kwietnia 2003 r., sygn. akt I CKN 160/01; wyrok Sądu Najwyższego z 23 lutego 2006 r., sygn. akt II CSK 101/05). Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy należy uznać,

że doszło do naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię przepisu art. 7 ust. 2 z.p.o.ś.

Z ustaleń kontroli przeprowadzonej przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w K. w dniach [...] czerwca - [...] lipca 2014 r. w Sejmiku Województwa [...], udokumentowanych protokołem kontroli nr [...] wynika, że Sejmik Województwa [...] - na podstawie dziewiątej rocznej oceny jakości powietrza w województwie [...], obejmującej 2010 r., przekazanej przez WIOŚ w K. Marszałkowi Województwa [...] w dniu [...] marca 201 Ir. - uchwalił "Program ochrony powietrza dla terenu byłej strefy [...] województwa [...], gdzie stwierdzone zostały ponadnormatywne poziomy substancji w powietrzu, dla pyłu zawieszonego PM10 oraz poziomu dopuszczalnego powiększonego o margines tolerancji dla pyłu zawieszonego PM2,5" w dniu [...] grudnia 2013 r. - uchwała Nr [...] - tj. po upływie wymaganego terminu 18 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z.p.o.ś.

Zgodnie z art. 7 ust. 2 z.p.o.ś. dla stref, o których mowa w art. 87 ustawy zmienianej w art. 1, w których przekraczane są poziomy dopuszczalne oraz poziomy docelowe, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nie opracowano programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych, o których mowa odpowiednio w art. 91 oraz art. 92 ustawy zmienianej w art. 1, właściwe organy opracują i przyjmą programy ochrony powietrza oraz plany działań krótkoterminowych w rozumieniu odpowiednio art. 91 oraz art. 92 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą w terminie 18 miesięcy od dnia jej wejścia w życie, tj. do [...] listopada 2013 r.

Zdaniem Sądu, błędna zatem jest wykładnia zastosowana przez GIOŚ, według której użyte w tym przepisie określenie "w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą w terminie 18 miesięcy od dnia jej wejścia w życie" oznacza w terminie 18 miesięcy od dnia wejścia w życie przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z 11 września 2012 r. w sprawie programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych, a nie jak wynika z literalnego brzmienia tego przepisu w terminie 18 miesięcy od dnia wejścia w życie z.p.o.ś.

Nie można zatem podzielić takiego rozumienia przepisu art. 7 ust. 2 z.p.o.ś., według którego wymagany termin przyjęcia przez Sejmik Województwa [...] uchwały dla byłej strefy [...] należało określić na 18 miesięcy od daty uwzględniającej termin wejścia w życie przepisów ustalających wymagania, formę sporządzenia i niezbędne części składowe programów ochrony powietrza oraz zakres zagadnień, które powinny zostać określone i ocenione w programach ochrony powietrza. W tym miejscu należy podkreślić, że rozporządzenie Ministra Środowiska z 11 września 2012 r. w sprawie programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych, było poprzedzone rozporządzeniem Ministra Środowiska z 8 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać programy ochrony powietrza (Dz. U. Nr 38, poz. 221), które utraciło moc z dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia. Nowe rozporządzenie weszło w życie 3 października 2012 r. Oznacza to, że Sejmik Województwa [...] powinien wywiązać się z obowiązku określonego w art. 7 ust. 2 z.p.o.ś., stosując przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z 8 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać programy ochrony powietrza. Rozporządzenie Ministra Środowiska z 8 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać programy ochrony powietrza, określało wymagania jakim powinny odpowiadać programy ochrony powietrza, których celem jest osiągniecie poziomów dopuszczalnych i docelowych substancji w powietrzu.

Nie istniały zatem żadne przeszkody formalno-prawne uniemożliwiające dotrzymaniu ustawowego terminu uchwalenia "Programu ochrony powietrza dla terenu byłej strefy [...] województwa [...], gdzie stwierdzone zostały ponadnormatywne poziomy substancji w powietrzu, dla pyłu zawieszonego PM10 oraz poziomu dopuszczalnego powiększonego o margines tolerancji dla pyłu zawieszonego PM2,5".

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że organem odpowiedzialnym za uchwalanie programu ochrony powietrza i planu działań krótkoterminowych jest Sejmik Województwa [...]. Jak wynika z art. 91 ust. 3 i art. 92 ust. 1 c ustawy zmienianej, zarówno program ochrony powietrza jak i plan działań krótkoterminowych, określa w drodze uchwały, Sejmik Województwa. Niedotrzymanie przez Sejmik Województwa [...] terminu uchwalenia programu ochrony powietrza dla terenu byłej strefy - "[...] województwa [...]", stanowi naruszenie obowiązku prawnego, za które zgodnie z art. 315a ust. 1 p.o.ś. ustawodawca przewidział sankcję finansową w postaci kary pieniężnej.

Z treści art. 7 ust. 2 z.p.o.ś. wynika jednoznacznie brzmiący obowiązek, skierowany do Sejmiku Województwa, którego przedmiotem jest terminowe uchwalanie programów ochrony powietrza i planów działań krótkoterminowych. Obowiązek terminowego uchwalenia programu ochrony powietrza oznacza konieczność zrealizowania tego w terminie określonym przez ustawę tj. w terminie 18 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z 13 kwietnia 2012 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska.

Norma wynikająca z art. 7 ust. 2 z.p.o.ś. ustanawiając dla Sejmiku Województwa obowiązek prawny, przewiduje dla tego organu jeden tylko sposób zachowania w okolicznościach tam określonych. Polega on na uchwaleniu programu ochrony powietrza w terminie 18 miesięcy od dnia wejścia w życie z.p.o.ś.

Obowiązek prawny wynikający z art. 7 ust. 2 z.p.o.ś. ustanowiony dla Sejmiku Województwa sprowadza się do nakazu określonego zachowania się (w tym przypadku działania polegającego na terminowym uchwaleniu programu ochrony powietrza). Niezastosowanie się do tego nakazu w niniejszej sprawie wytworzyło stan niewypełnienia obowiązku przez Sejmik Województwa, uregulowanego przez prawo. Zachowanie będące przedmiotem obowiązku wynikające z art. 7 ust. 2 z.p.o.ś. jest nakazane dla Sejmiku Województwa.

W niniejszej sprawie obowiązek prawny stanowi zatem uwarunkowane przez zawarte w cytowanej wyżej normie prawa żądanie i zagwarantowaną przez przymus państwowy konieczność określonego zachowania się przez Sejmik Województwa stanowiącego przedmiot obowiązku. Według Z. Ziembińskiego, możemy spotkać się z sytuacją, w której "czyn może polegać na jakimś działaniu lub zaniechaniu, a w przypadku, gdy norma nie określa czynu formalnie, lecz wskazuje, jaki stan rzeczy ma być przez adresata normy zrealizowany, czyn może składać się ze złożonego zespołu działań i zaniechań" (Z. Ziembiński, Logiczne podstawy prawoznawstwa, Warszawa 1966, s. 99).

W literaturze wyodrębniając części składowe obowiązku wskazuje się na następujące zależności: "1) zachodzi tu brak możności wyboru określonego postępowania ze strony adresata obowiązku, przeciwnie, istnieje nakaz lub zakaz określonego postępowania; 2) obowiązek zawsze wynika z prawa w znaczeniu przedmiotowym, inaczej mówiąc, nie ma obowiązku bez normy; 3) w przypadku sporu, konieczność wskazania podstawy prawnej, z której wynika obowiązek określonego postępowania obywatela, ciąży na organie państwowym żądającym wykonania tego obowiązku przez obywatela; 4) na państwie ciąży powinność podjęcia starań w celu zapewnienia realizacji obowiązków przez obywatela przy czym idzie tu o zabezpieczenie interesu ogólnospołecznego, jak i innych obywateli (zob. F. Siemieński, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1976, s. 124 - 125).

Naruszenie obowiązku prawnego powinno lub może pociągać za sobą przewidziane przez prawo ujemne skutki dla adresata lub adresatów obowiązku. Niewypełnienie obowiązku może wywołać ujemne skutki, gdy określony przepis prawa od decyzji wskazanego podmiotu uzależnia to, czy ten, kto nie zastosował się do odpowiedniego nakazu lub zakazu, ma ponieść owe ujemne skutki prawne, czy też nie ma ich ponosić. W niniejszej sprawie skutki te określa wprost art. 315a ust. 1 p.o.ś.

W skardze podniesiono także zastrzeżenia co do wysokości kary wymierzonej przez organ I instancji, które zostały ujęte w odwołaniu od decyzji organu I instancji i do których GIOŚ ustosunkował się lakonicznie w uzasadnieniu decyzji.

Odnosząc się do tych zastrzeżeń, należy wskazać, że Sąd ich nie podziela. Wysokość wymierzonej kary pieniężnej jest adekwatna do stopnia naruszenia prawa przez Sejmik Województwa [...]. Wymierzona kara uwzględnia wagę naruszonego obowiązku zgodnie z art. 315a ust. 2 p.o.ś.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ weźmie pod uwagę przedstawioną powyżej wykładnię przepisów prawa wskazanych w uzasadnieniu.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.