Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant sekretarz sądowy Monika Myślak - Kordjak po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 733/10 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Prokuratora Generalnego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie dostępu do informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Prokuratora Generalnego na rzecz K. M. kwotę 337,00 (trzysta trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 733/10 oddalił skargę K. M. na decyzję Prokuratora Generalnego z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie dostępu do informacji publicznej.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

Skarżący K. M. zwrócił się do Prokuratora Generalnego o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej liczby ekshumacji zwłok przeprowadzonych na terenie całego kraju w latach 1998-2008 w związku z prowadzonym postępowaniem przygotowawczym. Pismem Prokuratury Krajowej, doręczonym w dniu [...] stycznia 2010 r., K. M. został wezwany do wykazania w wyznaczonym terminie szczególnie istotnego interesu publicznego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.; zwanej dalej ustawą). Termin ten upłynął bezskutecznie w dniu [...] stycznia 2010 r., natomiast pismem datowanym na dzień [...] stycznia 2010 r., zatytułowanym "wniosek o udostępnienie informacji publicznej", K. M. zmodyfikował swój wcześniejszy wniosek, ograniczając uzyskanie informacji o liczbie ekshumacji zwłok do 2008 r. Także w tym piśmie wnioskodawca nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego, który uzasadniałby udzielenie tego typu informacji publicznej przetworzonej.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] Zastępca Prokuratora Generalnego umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie złożonego wniosku, argumentując, że przygotowanie i udostępnienie żądanej informacji wymaga zebrania i przeanalizowania danych ze wszystkich jednostek organizacyjnych prokuratury, co wiąże się ze znacznym nakładem dodatkowej pracy prokuratorów i pracowników sekretariatu. Wskazując na powyższe, stwierdził, że jest to informacja publiczna przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, której udostępnienie wymaga wykazania przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego uzyskanie takiej informacji. Niewskazanie tego rodzaju interesu powoduje, że postępowanie prowadzone w przedmiocie złożonego wniosku stało się bezprzedmiotowe, co skutkowało jego umorzeniem na podstawie art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy i art. 105 § 1 K.p.a.

Pismem z dnia [...] lutego 2010 r. K. M. zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku powtórzył wcześniejsze argumenty dotyczące bezpiecznego podpisu elektronicznego, kwestionując zarazem obowiązek wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, ponieważ żąda on tylko podania określonych liczb, a nie sporządzenia statystyki. Poza tym zakwestionował podpisanie decyzji przez Zastępcę Prokuratora Generalnego oraz zarzucił, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie niewłaściwych przepisów, w toku postępowania zaś popełniono wiele błędów proceduralnych.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prokurator Generalny decyzją z dnia [...] marca 2010 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r., stwierdzając, że w sprawie prawidłowo został rozstrzygnięty zasadniczy dla jej bytu prawnego problem dotyczący ustawowego obowiązku wykazania przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego, który uzasadniałby udzielenie mu żądanej informacji. Wbrew stanowisku wnioskodawcy, informacja o ekshumacji zwłok przeprowadzonych w związku z postępowaniem przygotowawczym nie może ograniczać się tylko do podania samej ich liczby. Obowiązujące przepisy nie zawierają bowiem katalogu przestępstw, przy których obligatoryjne byłoby przeprowadzenie ekshumacji zwłok, a rejestry spraw prowadzone w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury nie zawierają odrębnych danych dotyczących tych czynności. Celem uzyskania wnioskowanej informacji należałoby więc przeanalizować rejestry spraw prowadzonych w poszczególnych prokuraturach i wyodrębnić te spośród nich, w których ewentualnie mogłaby być przeprowadzona ekshumacja zwłok, a następnie sprawdzić ten fakt w aktach wyodrębnionych spraw. Opisany tok postępowania - nawet po ograniczeniu przez wnioskodawcę do okresu jednego roku, w jakim dokonano ekshumacji zwłok we wszystkich prokuraturach - wymagałby dokonania analizy rejestrów i przejrzenia akt. Zebrane dane musiałyby być przekazane do Prokuratury Krajowej, w której nastąpiłoby ich zsumowanie i poinformowanie wnioskodawcy. Ten tok postępowania wymaga znacznego zaangażowania prokuratorów i pracowników sekretariatów w przygotowanie wnioskowanej informacji publicznej, która jest informacją publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Do udostępnienia takiej informacji na wniosek osoby zainteresowanej powołany przepis wymaga wykazania przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego.

Ustosunkowując się do zarzutu podpisania decyzji przez Zastępcę Prokuratora Generalnego, organ wyjaśnił, że czynność ta wynika z podziału kompetencji kierownictwa Ministerstwa Sprawiedliwości, z którym można zapoznać się w Biuletynie Informacji Publicznej.

Na decyzję z dnia [...] marca 2010 r. K. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i zarzucając naruszenie art. 14 ust. 2 i art. 16 ustawy oraz art. 64 § 2 K.p.a. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że organ nie wykazał, iż żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej. Wskazał, że Prokuratura Okręgowa w Łodzi pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. udostępniła podobną informację, o którą prosił we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, nie wykazując szczególnie istotnego interesu publicznego. Jednocześnie skarżący podał, że organ, wzywając go do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, nie określił rygoru, który znajdowałby zastosowanie w razie niedopełnienia czynności w wyznaczonym terminie. We wniosku o udostępnienie informacji publicznej wnioskodawca nie musi wykazywać istnienia szczególnego interesu publicznego. Nie jest to więc brak formalny, a zatem nie można wzywać do jego usunięcia na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Prokurator Generalny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę K. M. Powołując jako podstawę wyroku art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej P.p.s.a.), uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W pierwszej kolejności Sąd pierwszej instancji zaakcentował, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje przy uwzględnieniu regulacji zawartej w art. 14 ust. 1 ustawy, tj. w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, uniemożliwiają odpowiednie udostępnienie informacji. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób i w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach niemożliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim wypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji podlega umorzeniu (art. 14 ust. 2 ustawy).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdził, że bezspornym jest, iż K. M. w wyznaczonym 14-dniowym terminie w ogóle nie ustosunkował się do wezwania organu, ażeby wykazał szczególnie istotny interes publiczny uzasadniający żądanie udostępnienia informacji przetworzonej. Jedynie pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. skarżący zwrócił się do Biura Prokuratora Krajowego o podanie liczby dokonywanych – na terenie całego kraju - ekshumacji zwłok w 2008 r. w związku z prowadzonym postępowaniem przygotowawczym.

W ocenie Sądu, organ zasadnie przyjął, że żądana informacja, nawet po ograniczeniu jej zakresu wnioskiem z dnia [...] stycznia 2010 r., wymaga dla jej uzyskania – przetworzenia. Organ bowiem wskazał, że danymi dotyczącymi liczby ekshumacji zwłok w związku z prowadzonymi postępowaniami przygotowawczymi na terenie całego kraju nie dysponuje, ponieważ w rejestrach prowadzonych w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury nie wyodrębnia się spraw, w których były przeprowadzone ekshumacje w związku z danym postępowaniem przygotowawczym. Obowiązujące przepisy nie zawierają zaś katalogu przestępstw, przy których obligatoryjne byłoby przeprowadzenie takich czynności. Wobec powyższego, w celu uzyskania wnioskowanej informacji należałoby przeanalizować rejestry spraw prowadzonych w poszczególnych prokuraturach i wyodrębnić te spośród nich, w których ewentualnie mogłaby być przeprowadzona ekshumacja zwłok, a następnie sprawdzić to w aktach wyodrębnionych spraw. Organ podkreślił, że przedstawiony tryb postępowania, nawet po ograniczeniu przez wnioskodawcę do jednego roku okresu, w jakim dokonano ekshumacji zwłok, we wszystkich prokuraturach wymagałby dokonania analizy rejestrów i przeglądu akt. Zebrane dane musiałyby być przekazane do Prokuratury Krajowej, w której nastąpiłoby ich zsumowanie i poinformowanie wnioskodawcy. Ten tok postępowania wymaga znacznego zaangażowania prokuratorów i pracowników prokuratur w przygotowanie wnioskowanej informacji.

Mając na względzie taki stan rzeczy, Sąd nie podzielił w konsekwencji zarzutu skarżącego, że organ nie wykazał, iż żądana informacja ma charakter przetworzony. Sąd zwrócił też uwagę, że zarówno w literaturze, jak i w orzecznictwie, najczęściej przyjmuje się, iż informacją prostą jest informacja zawarta w dokumencie znajdującym się w posiadaniu organu, natomiast informacją przetworzoną jest taka informacja, która dopiero powstanie w wyniku podjęcia dodatkowych czynności, polegających na sięgnięciu do dokumentacji źródłowej lub dokonaniu analiz, obliczeń, zestawień statystycznych połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych.

Wobec niewykazania przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego, uzasadniającego otrzymanie informacji przetworzonej, Sąd uznał, że zachodziły podstawy do umorzenia postępowania na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Sądu, poza wskazanym art. 14 ust. 2 i art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, organ zbędnie powołał art. 105 K.p.a. Powyższe uchybienie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Nie miało też wpływu na wynik sprawy niezamieszczenie w piśmie wzywającym wnioskodawcę do wykazania szczególnego interesu publicznego rygoru jego niewykonania.

Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że we wniosku o udostępnienie informacji publicznej wnioskodawca nie musi wykazywać istnienia szczególnego interesu publicznego. Jak jednak zauważył Sąd, wezwanie do usunięcia braków formalnych dotyczyło złożonego w formie elektronicznej wniosku z dnia [...] grudnia 2009 r., złożone zaś przez wnioskodawcę pismo z dnia [...] grudnia 2009 r., zawierające niezbędne dane osobowe oraz opatrzone własnoręcznym podpisem, uznano za uzupełnienie tych braków, o czym organ powiadomił skarżącego pismem z dnia [...] stycznia 2010 r.

W odniesieniu natomiast do zarzutu dotyczącego umocowania Zastępcy Prokuratora Generalnego – A. P. do podpisania decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r., Sąd podkreślił, że w myśl zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 lipca 2009 r., nr 127/09/BM w sprawie ustalenia zakresu czynności członków kierownictwa Ministerstwa Sprawiedliwości, Zastępca Prokuratora Generalnego A. P. był upoważniony m. in. do wykonywania czynności zastrzeżonych dla Prokuratora Generalnego w postępowaniu administracyjnym.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł K. M., zaskarżając go w całości i wskazując na obie podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 P.p.s.a.

W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, a to:

1) art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wykazanie przez wnioskodawcę, iż udostępnienie mu informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, stanowi obligatoryjny, wymagany przez przepisy prawa element wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a brak ten może być usunięty w trybie określonym w art. 64 § 2 K.p.a.;

2) art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że jest to – obok art. 64 § 2 K.p.a. – podstawa do wezwania wnioskodawcy do wykazania, iż udostępnienie mu informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, a niewskazanie istnienia tej okoliczności jest podstawą do umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej;

3) art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu tego przepisu jako podstawy prawnej do wydania decyzji umarzającej jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej ze względu na niewskazanie, że udostępnienie tej informacji wnioskodawcy jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W ramach drugiej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 141 § 4 P.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu sprawy, a tym samym dokonanie wadliwej oceny zebranego materiału dowodowego oraz przez pominięcie w uzasadnieniu wyroku jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. przez jego faktyczne zastosowanie mimo niepowołania go w wyroku, przy jednoczesnym nieistnieniu przesłanek uzasadniających zastosowanie tego przepisu.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Generalny wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie przede wszystkim zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Przepis art. 3 ust. 1 ustawy reguluje zakres przedmiotowy prawa do informacji publicznej. Wprowadza on również ograniczenie w realizacji ogólnej zasady prawa dostępu każdego do informacji publicznej. Jeżeli bowiem wnioskodawca domaga się informacji przetworzonej, to może ją uzyskać jedynie w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W razie nieistnienia wskazanego interesu publicznego organ może odmówić dostępu do takiej informacji. Odmowa udzielenia informacji przetworzonej następuje po stwierdzeniu przez organ, że nie zachodzą przesłanki do jej udzielenia, między innymi, gdy brak jest szczególnego interesu publicznego po stronie wnioskodawcy. Do odmowy dochodzi w drodze decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy.

Wskazany art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy nie może być interpretowany w ten sposób, że dla uzyskania informacji publicznej przetworzonej wyłącznie na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania, że żądana informacja ma istotne znaczenie z punktu widzenia interesu publicznego i powinien to już uczynić we wniosku. Z powołanych przepisów wynika, że to na adresacie wniosku spoczywa obowiązek ustalenia i oceny oraz wykazania, że udzielenie żądanej informacji przetworzonej nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Brak przesłanek do udzielenia informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej, skutkuje zawsze wydaniem decyzji merytorycznej, nie zaś o charakterze formalnym, w postaci np. umorzenia postępowania stosownie do art. 14 ust. 2 ustawy. Przepis ten stanowi ochronę dla podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, które jedynie z przyczyn technicznych nie mogą jej udzielić w sposób lub formie wskazanej we wniosku.

Zatem zasadnie skarżący zarzucił w skardze kasacyjnej, że w zaskarżonym wyroku błędnie przyjęto, iż istniały przewidziane w art. 14 ust. 2 ustawy podstawy do umorzenia postępowania w sprawie, skoro organ w pisemnym powiadomieniu wnioskodawcy - w trybie przewidzianym w tym przepisie - nie zawarł informacji o braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie podał, w jaki sposób lub w jakiej formie może być ona udostępniona. Tryb ten został wadliwie wykorzystany do ustalenia istnienia przesłanki merytorycznej, gdyż wnioskodawcę zobowiązano do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, który by uzasadniał udzielenie mu żądanej informacji przetworzonej.

Z tych więc względów skargę kasacyjną należało uwzględnić.

Natomiast odnosząc się do pozostałych zarzutów kasacyjnych, to nie można ich podzielić. Wezwanie pisemne wnioskodawcy w trybie art. 64 § 2 K.p.a. do usunięcia braków formalnych podania (wniosku), wynikających ze ściśle określonych przepisów, nie zmierzało samo przez się do merytorycznej oceny wniosku. Podniesiony w tym zakresie zarzut jest chybiony, co trafnie w zaskarżonym wyroku stwierdził Sąd pierwszej instancji, dokonując oceny wezwania skarżącego do usunięcia braków wniosku. Nietrafny jest też zarzut naruszenia przepisów o postępowaniu w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji prawidłowo sporządził uzasadnienie zaskarżonego wyroku, gdyż - zgodnie z art. 141 § 1 pkt 4 P.p.s.a - zawarł w nim zarówno ocenę stanu faktycznego ustalonego przez organ administracji publicznej, jak i ocenę prawną, pozwalającą na dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. W wyroku nie zawarto wskazań co do dalszego postępowania, bowiem skarga nie została uwzględniona, lecz oddalona.

Chybiony okazał się też zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., skoro podstawę rozstrzygnięcia, jak to prawidłowo wskazał Sąd pierwszej instancji, stanowił art. 151 P.p.s.a., nie zaś wskazany w zarzucie przepis.

Wychodząc z powyższych założeń, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach wydano na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.