Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 9 września 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant Referendarz sądowy Agnieszka Grosińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2008 roku sprawy ze skargi M. N. i W. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] ([...]) w przedmiocie odmowy pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz M. i W. N. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W dniu 11 maja 2007 r. M. i W. N. wystąpili z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego, przydomowej oczyszczalni ścieków, przyłącza kanalizacji lokalnej, studni z przyłączem wodociągowym i przyłącza energetycznego na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A., działka nr [...].

Postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta Ł., działając na podstawie art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 123 kpa, nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości, polegających na braku projektu budowlanego zgodnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł., położonej w granicach ulic P., D., R. i terenów zespołu mieszkaniowego "X", zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Ł. dnia [...] Nr [...] oraz przedłożenia kompletnego projektu budowlanego wraz z wymaganymi opiniami, pozwoleniami i sprawdzeniami oraz informacją dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b ustawy Prawo budowlane, a także zaświadczeniami, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, zgodnego z art. 34 ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, w terminie do dnia 31 maja 2007 roku, pod rygorem odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.

W piśmie z dnia 22 maja 2007 r. inwestorzy oświadczyli, iż nie mogą spełnić nałożonych postanowieniem obowiązków i wnoszą o wydanie decyzji odmownej, od której będą mogli wnieść odwołanie.

Decyzją z dnia [...]. Prezydent Miasta Ł., działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz art. 104 kpa, odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] przy ul. A. W uzasadnieniu wskazano, iż z uwagi na nieuzupełnienie braków wniosku i projektu budowlanego zasadna stała się odmowa udzielenia pozwolenia na budowę. Organ uznał, iż niezgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu dotyczy:

1) założenia projektu dotyczącego usunięcia drzew, w sytuacji gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala bezwzględny obowiązek zachowania wartościowej zieleni zaznaczonej na rysunku planu;

2) niewykazania realizowania kanalizacji sanitarnej i deszczowej, która jest warunkiem realizacji zabudowy;

3) oparcia zaopatrzenia w wodę na przydomowej studni, w sytuacji gdy plan przewiduje zaopatrzenie z sieci wodociągowej;

4) odprowadzania ścieków do przydomowej oczyszczalni ścieków, w sytuacji gdy plan zakazuje budowy zbiorników bezodpływowych;

5) założenia projektu przewidującego kotłownię na ekogroszek, w sytuacji gdy plan przewiduje zaopatrzenie w ciepło w postaci lokalnych źródeł ciepła z zastosowaniem paliw ekologicznych (gaz, energia elektryczna).

Ponadto, zdaniem organu, projekt budowlany jest niekompletny z uwagi na brak oświadczenia właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia z drogą publiczną, nie wskazuje on także rozwiązań w zakresie odprowadzania wód opadowych, gromadzenia odpadów stałych, a rysunki projektu nie pokazują zmian ukształtowania terenu. Brak jest również uzgodnienia w Wydziałem Ochrony Środowiska i Rolnictwa w zakresie zmian ukształtowania terenu.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. i W. N. podnieśli, iż obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest wewnętrznie sprzeczny i niespójny. Działka, na której ma być wybudowany projektowany budynek znajduje się bowiem na terenach przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, tymczasem zapisy § 7 pkt 1, § 12 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 planu całkowicie uniemożliwiają wykorzystanie gruntu na cele budownictwa mieszkaniowego. Uchwała Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...]. uzależnia zabudowę od wybudowania kanalizacji sanitarnej i deszczowej, podczas gdy Gmina nie ma nawet w planach wykonania na terenie objętym planem powyższej infrastruktury. W związku z powyższym decyzja o odmowie pozwolenia na budowę ogranicza prawo własności, jest również sprzeczna z zasadami współżycia społecznego i ogranicza prawa obywatelskie. Zakaz budowy z uwagi na niewykonanie infrastruktury technicznej nie może pozbawić inwestorów prawa do korzystania z własności zgodnie z przeznaczeniem gruntu.

Decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, iż zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są dla organu udzielającego pozwolenie na budowę wiążące. Miejscowy plan zakłada realizację zabudowy, jednak jest ona uwarunkowana wybudowaniem sieci kanalizacyjnej i deszczowej oraz zaopatrzeniem w wodę z sieci wodociągowej. Tymczasem złożony przez inwestorów projekt budowlany przewiduje odprowadzanie ścieków za pomocą indywidualnej oczyszczalni ścieków, a zaopatrzenie w wodę ze studni. Oceniając zatem złożone dokumenty, niespełniające ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, odmowa udzielenia pozwolenia na budowę znajduje uzasadnienie w przepisach art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika w osobie adwokata, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, podnosząc zarzut naruszenia przepisów procedury administracyjnej w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Złożona przez inwestorów dokumentacja techniczna jest bowiem kompletna w zakresie określenia zaopatrzenia w wodę, jak i odprowadzania ścieków bytowo – gospodarczych. Organ administracji nie może nakładać na inwestora obowiązków z założenia niewykonalnych, zaś postanowienia miejscowego planu nie mogą być interpretowane w sposób uniemożliwiający realizowanie jakiejkolwiek inwestycji. Jeżeli miejski plan ustala odprowadzania ścieków do sieci kanalizacji, ustalenie to jest wiążące tylko wówczas, gdy taka sieć istnieje lub przynajmniej jest w trakcie realizacji, zaś do czasu realizacji infrastruktury inwestor jest uprawniony do przyjęcia w projekcie budowlanym rozwiązań alternatywnych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd administracyjny bada zatem, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami formalnymi, regulującymi zasady procedury administracyjnej. Oceniając w tym kontekście zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] i utrzymującą ją w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Sąd stwierdził, iż wydane one zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, które skutkować musiało ich uchyleniem.

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż zgodnie z art. 140 kc w granicach określonych przez ustawy oraz zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy; w tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Przyjmuje się powszechnie, iż do aktów prawnych, które w znaczący sposób oddziaływać mogą na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości należą w szczególności przepisy z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz prawa budowlanego.

I tak, zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) sposób wykonywania prawa własności kształtują wraz z innymi przepisami ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Każdy zaś ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego. Natomiast stosownie do art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.

Już tylko proste zestawienie treści cytowanych przepisów wskazuje, iż właściciel nieruchomości, przystępując do realizacji zamierzenia budowlanego, musi liczyć się z ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa, przy czym uwagę zwraca znaczenie, jakie w aspekcie korzystania z prawa własności i procesu inwestycyjnego ustawodawca przypisuje miejscowym planom zagospodarowania przestrzennego.

Przystępując do oceny legalności zaskarżonej decyzji, w pierwszej kolejności należy zatem zauważyć, iż zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 - 4 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji podejmuje czynności w zakresie sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi, kompletności projektu budowlanego i wykonania obowiązku sprawdzenia projektu.

W przypadku stwierdzenia naruszeń w powyższym zakresie, stosownie do art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

W rozpoznawanej sprawie organ administracji, badając złożony wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę projekt budowlany, uznał, iż założenia projektu pozostają w konflikcie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – konkretnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł., położonej w granicach ulic P., D,, R. i terenów zespołu mieszkaniowego "X", zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] Nr [...].

Stwierdzona w zaskarżonej decyzji niezgodność z postanowieniami uchwały sprowadza się do następujących rozwiązań zawartych w projekcie budowlanym:

1) zaopatrzenia w wodę ze studni - § 12 ust. 1 pkt 1 mpzp ustala zaopatrzenie w wodę z sieci wodociągowej;

2) odprowadzania ścieków bytowo – gospodarczych do zbiornika bezodpływowego - § 12 ust. 2 pkt 1 mpzp ustala odprowadzanie ścieków do miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej.

Ponadto, § 7 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawiera warunek realizacji zabudowy, jakim jest wybudowanie sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej, a projekt nie wskazuje na przedmiotowym terenie realizacji sieci. Inne niezgodności projektu budowlanego z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego nie były (w przeciwieństwie do treści decyzji pierwszoinstancyjnej) podstawa wydania decyzji odmownej przez organ II instancji.

Prezydent Miasta Ł. postanowieniem z dnia [...] nałożył na inwestorów, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, obowiązek usunięcia niezgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu, powyższe postanowienie miało charakter niewykonalny, nakładało bowiem na stronę obowiązek, któremu adresat nie był w stanie sprostać, nawet przy dołożeniu maksymalnej staranności. Skoro bowiem postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzależniały prawo do zabudowy nieruchomości od podłączenia projektowanego budynku mieszkalnego do infrastruktury technicznej – sieci wodociągowej, sanitarnej, kanalizacyjnej i deszczowej, która w rzeczywistości nie istniała i nie znajdowała się nawet w fazie zamierzeń, nie sposób stwierdzić, iż brak w projekcie założenia podłączenia do tych sieci przybiera postać "niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego". Niedopuszczalne jest zatem przyjęcie, iż niewywiązanie się z takich obowiązków może wywołać negatywne dla inwestora skutki w oparciu o art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Należy zwrócić uwagę, iż jak to wynika z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn.zm.) sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz należą do zadań własnych gminy. Usunięcie stwierdzonych "niezgodności", sprowadzających się do kwestii braku infrastruktury gminnej, winno leżeć zatem w gestii gminy, nie zaś inwestora.

Niezależnie od powyższego, organ administracji w fazie oceny projektu budowlanego, poprzestał na sprawdzeniu zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i zaniechał dokonania sprawdzenia przedłożonego projektu z innymi, poza miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przepisami prawa, w tym przepisami techniczno – budowlanymi, który to obowiązek wynika wprost z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Skutkiem powyższego zaniechania organ administracji naraził się na zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem podstawowej zasady obowiązującej na gruncie prawa budowlanego, wyrażonej w cytowanym już przepisie art. 4 ustawy Prawo budowlane – prawa do realizacji zamierzenia budowlanego pod warunkiem jego zgodności z przepisami.

Organ administracji dokonując oceny zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami prawa w sposób nieuprawniony ograniczył się jedynie do bezpośredniego porównania rozwiązań zawartych w projekcie budowlanym z założeniami przyjętymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem, w ocenie tut. Sądu, na gruncie rozpoznawanej sprawy należy uznać, że istnienie wskazywanej przez organ "niezgodności" z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie musi przesądzać o braku zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami prawa, co dopiero mogłoby stanowić podstawę do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. "Niezgodności" tej należy bowiem przypisać charakter pozorny, wynikający w znacznej mierze z błędnego sposobu interpretowania postanowień planu, tj. w zupełnym oderwaniu od treści innych powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

Należy zauważyć, iż jak to wynika z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, władztwo planistyczne, pod pojęciem którego rozumie się kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na terenie gminy należy do gminy. Przyznanie gminie władztwa planistycznego nie oznacza jednak, iż sposób i tryb kształtowania ładu przestrzennego pozostawiony został wyłącznemu uznaniu gminy. Przeciwnie, nie można zapominać, iż uchwała rady gminy o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowi akt prawa miejscowego, który jak to wynika z treści art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, jest źródłem prawa. Jego obowiązywanie jest ograniczone pod względem terytorialnym – do obszaru gminy. Co godne podkreślenia, uchwała taka, jako akt podjęty w ramach upoważnienia ustawowego, udzielonego gminie do tworzenia aktów prawa miejscowego, musi respektować postanowienia aktów prawnych powszechnie obowiązujących wyższego rzędu, czyli ustaw oraz wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2003 r. o sygn. akt I SA/Lu 882/02). Poszanowanie to oznacza, iż interpretacja przepisów prawa miejscowego nie może dokonywać się w oderwaniu od zapisów innych aktów prawa powszechnie obowiązującego. Co więcej, tworzenie i stosowanie prawa miejscowego powinno odbywać się w sposób, który sprzyja uzyskaniu efektu spójności i braku wewnętrznej sprzeczności systemu prawa oraz komplementarności regulacji prawnych w danym zakresie.

Powracając na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, iż dopełnienie przez organy administracji obowiązku wynikającego z treści art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane ma tym większe znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, że przepisy zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) zawierają szereg norm dotyczących infrastruktury technicznej i odprowadzania wód powierzchniowych, które mogą stanowić uzupełnienie rozwiązań funkcjonujących na gruncie analizowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Otóż, podstawową zasadą wyrażoną w § 26 ust. 1 rozporządzenia jest, aby działka budowlana, przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, miała zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej. Brak stosownej infrastruktury nie stoi jednak na przeszkodzie realizacji zabudowy działki, gdyż w treści rozporządzenia znaleźć można szereg rozwiązań o charakterze zamiennym. Mianowicie, zgodnie z § 26 ust. 3 oraz § 28 ust. 2 rozporządzenia, w razie braku warunków przyłączenia działki przewidzianej pod zabudowę mieszkalną do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, dopuszcza się korzystanie z rozwiązań przewidujących indywidualne ujęcia wody, zastosowanie zbiorników bezodpływowych lub przydomowych oczyszczalni ścieków, a w razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej - odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych.

W ocenie Sądu, wynikająca z treści cyt. rozporządzenia prawna dopuszczalność przyjęcia w projekcie budowlanym rozwiązań zamiennych, będąca skutkiem komplementarności regulacji, pozwalała organom na zastosowanie takiej wykładni postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, aby nie zostało ograniczone prawo właściciela do zabudowy nieruchomości w sytuacji, gdy brak jest odpowiedniej infrastruktury technicznej, która winna być zrealizowana przez gminę.

Należy przy tym podzielić pogląd wyrażony w wyroku tut. Sądu z dnia 8 kwietnia 2008 r. o sygn. akt II SA/Łd 1079/07, iż analiza przepisów rozporządzenia i przyjętych na jego gruncie rozwiązań zamiennych winna stanowić dla organów administracji systemowe kryterium interpretacyjne zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem zaprezentowany przez organy orzekające sposób działania polega na akcentowaniu odrębności zapisów prawa miejscowego i jego wyłączności w stanowieniu rozwiązań technicznych na terenie objętym planem, z zupełnym oderwaniem od przepisów techniczno – budowlanych, nie może zasługiwać na aprobatę. Prowadzi bowiem do poważnego i nieznajdującego uzasadnienia ograniczenia prawa własności poprzez wykluczenie możliwości zabudowy nieruchomości i w efekcie akceptację sytuacji, w której uzależnia się prawo do zabudowy od zdarzeń, na które inwestor nie może mieć wpływu. Dokonywana wykładnia przepisów wywołuje skutek zbliżony do wprowadzenia zakazu zabudowy, podczas gdy organ administracji może skutecznie zabronić zabudowy gruntu jedynie w przypadku wprowadzenia do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyraźnego zakazu zabudowy czy zakazu innego zagospodarowania określonego terenu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2003 r. o sygn. akt II SA/Łd 527/01). Omawiany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego takiego zakazu nie formułuje, wskazując bezspornie w § 4, iż tereny objęte planem przeznaczone są na cele budownictwa mieszkaniowego.

Niemniej ważną przyczyną, dla której zaskarżona decyzja nie może się ostać jest naruszenie przy jej wydawaniu zasady równości wobec prawa, wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Otóż, jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, na terenie objętym obowiązywaniem analizowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miały miejsce przypadki udzielania pozwolenia na budowę.

Jako przykład wskazać można załączoną do akt sądowych decyzję Wojewody [...] z dnia [...]. o nr [...], którą udzielone zostało pozwolenie na rozbudowę i nadbudowę budynku jednorodzinnego, położonego w Ł. przy ul. A. Powyższa decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa i uwzględniała odwołanie inwestorów od decyzji odmownej. Na uwagę zasługuje fakt, iż organ II instancji wskazał w motywach rozstrzygnięcia, iż faktycznie zgodnie z § 7 ust. 1 planu realizacja zabudowy uwarunkowana jest wybudowaniem kanalizacji sanitarnej i deszczowej, a zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 1 w zakresie kanalizacji deszczowej ustala się odprowadzanie wód opadowych i odwodnienie terenu do miejskiej sieci kanalizacji deszczowej, jednak zapisy te dotyczą jedynie "przyszłej zabudowy". W ocenie organu odwoławczego, stwierdzenie, iż brak sieci kanalizacji deszczowej w ulicy, przy której znajduje się budynek objęty wnioskiem, przesądza o niezgodności złożonego projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi nadinterpretację obowiązującego planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, analizując zaistniałą sytuację uznał, iż nie znajduje uzasadnienia uprzywilejowane traktowanie właścicieli nieruchomości występujących o wydanie pozwolenia na rozbudowę czy nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego. Przy braku spełnienia tych samych warunków – tutaj: braku przewidywanego w projekcie podłączenia do sieci kanalizacji deszczowej – organ w sposób nieuprawniony różnicuje sytuację podmiotów, które występują z wnioskiem o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego i tych, którzy wnoszą o pozwolenie na rozbudowę czy też nadbudowę budynku.

Tymczasem istotą zasady równości jest to, że wszystkie podmioty prawa – adresaci norm prawnych – charakteryzujący się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jak podkreśla w swych orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny, chcąc badać, czy nie doszło do naruszenia zasady równości należy w pierwszej kolejności ustalić, że zachodzi podobieństwo sytuacji, czyli że zachodzi wspólność cechy relewantnej pomiędzy porównywanymi sytuacjami. Wystąpienie podobieństwa stanowi przesłankę dla zastosowania zasady równości, a stwierdzenie, że sytuacje podobne zostały potraktowane odmiennie rodzi podejrzenie, iż zasada równości została naruszona (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2001 r. o sygn. akt SK 22/01). Trybunał zwracał uwagę, iż nie zawsze odmienność potraktowania sytuacji podobnych jest konstytucyjnie niedopuszczalna, gdyż może ona znaleźć usprawiedliwienie. W orzeczeniu z dnia 3 września 1996 r. o sygn. akt K 10/96 Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować uzasadnienie w odpowiednio przekonywujących argumentach. Argumenty te muszą mieć charakter relewantny, tj. wprowadzenie zróżnicowania musi mieć charakter racjonalnie uzasadniony oraz proporcjonalny, co oznacza, że waga interesu, któremu ma służyć naruszenie musi pozostawać w odpowiedniej proporcji z wagą interesów, które zostaną naruszone. Ponadto argumenty te muszą pozostawać w związku z innymi wartościami uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. Dopiero brak owych przekonujących argumentów powoduje, że można mówić o naruszeniu zasady równości.

Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sytuacji nie można znaleźć przekonywających argumentów dla różnicowania sytuacji inwestorów, w sposób, w jaki czyni to organ administracji. Jeśli bowiem próbuje się mówić, w kontekście równości skarżących i adresatów decyzji Wojewody [...] z dnia [...] o nr [...], o cesze, pozwalającej różnicować ich uprawnienia, to nie jest nią z pewnością różnica pomiędzy pozwoleniem na budowę a pozwoleniem na rozbudowę budynku mieszkalnego, jako że stosownie do art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane pod pojęciem budowy rozumie się nie tylko wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, ale również odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Skoro zatem na gruncie ustawy Prawo budowlane wystąpienie o pozwolenie na rozbudowę poddane jest takim samym rygorom, jak pozwolenie na budowę, brak jest podstaw do twierdzenia, iż w procesie stosowania prawa dopuszczalne jest odstąpienie od tych rygorów wyłącznie w stosunku do jednego z podmiotów.

W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Ł. nie mogą pozostać w obrocie prawnym. Przy ich wydawaniu organy dopuściły się bowiem naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, które nastąpiło na skutek zaniechania sprawdzenia złożonego projektu zagospodarowania działki z przepisami innymi niż obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w szczególności z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Uzasadniony przy tym jest zarzut naruszenia art. 6, art. 7 i art. 8 kpa. Dokonanie bowiem analizy zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, któremu ustawodawca przypisuje ogromną rolę dla realizacji prawa do zabudowy, w sposób, który abstrahuje od innych powszechnie obowiązujących przepisów prawa, czyli bez zachowania zasad wykładni systemowej i funkcjonalnej i skutkuje ograniczeniem uprawnień podmiotu związanych z wykonywaniem prawa własności, godzi w zasadę praworządności, nie uwzględnia słusznego interesu wnioskodawców i podważa zaufanie do organów publicznych. Ponadto, jak wykazano, w toku postępowania administracyjnego w sposób niebudzący wątpliwości została naruszona konstytucyjna zasady równości wobec prawa, określona w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Rozpoznając sprawę ponownie, organy będą miały na uwadze ocenę prawną wyrażoną w niniejszych motywach, a w szczególności zaprezentowany przez Sąd pogląd dotyczący sposobu wykładni zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który umożliwi realizację przewidzianej w nim funkcji mieszkaniowej obszarów nim objętych oraz poszanowania zasady równości wobec prawa.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

AG