Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 15 października 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 15 października 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. R. i J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 308/17 w sprawie ze skargi [...] Klubu [...] z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnego składowania odpadów I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; II. zasądza od [...] Klubu [...] z siedzibą w G. solidarnie na rzecz R. R. i J. R. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 19 lipca 2017 r., sygn. II SA/Gd 308/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi [...] Klubu [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. (dalej: SKO w G.) z [...] marca 2017 r., nr [...], w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnego składowania odpadów, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od SKO w G. na rzecz strony skarżącej [...] Klubu [...] kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy.

W decyzji z [...] października 2015 r. Prezydent Miasta G. orzekł o umorzeniu jako bezprzedmiotowego, wszczętego z urzędu, postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnego składowania odpadów (piasku koloru ciemnożółtego) na terenie działki nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w G. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 105 k.p.a. oraz art. 26 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm., dalej: u.o.). W uzasadnieniu decyzji opisano przebieg postępowania wszczętego z urzędu oraz stwierdzono, że ze zgromadzonego w toku przedmiotowego postępowania materiału dowodowego wynika, że piasek nawieziony na działkę nr [...] obr. [...] został zakupiony przez właściciela terenu bezpośrednio ze żwirowni. Nawiezionego piasku nie można uznać za odpad w rozumieniu u.o. W uzasadnieniu ww. decyzji powołano się m.in. na art. 2 pkt 11 u.o.

W dniu [...] stycznia 2016 r. do SKO w G. wpłynęło żądanie [...] Klubu [...] z siedzibą w G. (dalej: [...] Klub [...]) o wszczęcie z urzędu przez ten organ postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Prezydenta Miasta G. W uzasadnieniu wniosku [...] Klub [...] podniósł, że bezspornym jest, że na działce o nr [...], obręb [...] przy ul. [...] w G., zdeponowany został piasek koloru ciemnożółtego.

W decyzji z [...] listopada 2016 r., sygn. [...], SKO w G. stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta G., znak: [...], z [...] października 2015 r. [o "umorzeniu jako bezprzedmiotowe postępowania wszczętego z urzędu w sprawie nielegalnego składowania odpadów (piasku koloru ciemnożółtego) na terenie działki nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w G.".], dalej: decyzja Prezydenta Miasta G. z [...] października 2015 r.

W piśmie z [...] grudnia 2016 r. R. R. i J. R., reprezentowani przez pełnomocnika, złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

SKO w G. w decyzji, sygn. [...], z [...] marca 2017 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości oraz odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] października 2015 r.

[...] Klub [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. skargę na powyższą decyzję.

Skarżący stoi na stanowisku, że SKO w G. przyjęło w swoim drugim rozstrzygnięciu z [...] marca 2017 r. całkowicie chybioną argumentację i ocenę stanu faktycznego odbiegającą od rzeczywistości. Zdaniem skarżącego, nawiezienie piasku zostało dokonane nielegalnie, a sam piasek niewątpliwie stanowi odpad składowany bezprawnie na terenie [...] Parku Krajobrazowego. Fakt legalnego zakupu piasku w żwirowni nie jest dowodem na to czy stanowi on odpad, czy nie. [...] Klub [...] w pełni zgodził się ze stanowiskiem SKO w G. zawartym w decyzji z [...] listopada 2017 r., gdzie stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] października 2015 r.

W odpowiedzi na skargę, SKO w G. podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że ocena dokonana przez SKO w G. jest co najmniej przedwczesna. Sąd I instancji przywołał definicję ustawową odpadu, cytując treść art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. oraz stwierdził, że posiadaczami wzmiankowanego piasku są D. i R. R., którzy nie pozbywają się, jak też nie zamierzają się go pozbyć. Jednakże aby dana substancja lub przedmiot nie został uznany za odpad w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. koniecznym dodatkowo jest ustalenie, czy posiadacz nie jest obowiązany do jego pozbycia się. W ocenie Sądu I instancji, w przedmiotowej sprawie zarówno Prezydent Miasta G., procedując w trybie art. 26 u.o., jak i SKO w G., badając sprawę pod względem wad kwalifikowanych decyzji wydanej w tym postępowaniu, powyższej kwestii należycie nie oceniły.

Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem prezentowanym w zaskarżonej decyzji, że piasek koloru ciemnożółtego, zakupiony w żwirowni i nawieziony przez D. i R. R. na działkę nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w G. nie podlega wyłączeniu ze stosowania ustawy na podstawie art. 2 pkt 11 u.o. albowiem nie jest on "gospodarowany" w związku z wydobywaniem kopalin ze złóż w obrębie wyrobiska górniczego w rozumieniu ustawy z 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze. Piasek ten został zakupiony w żwirowni i jest składowany na terenie o innym przeznaczeniu. W niniejszej sprawie nie ustalono też, czy przedmiot postępowania nie podlega innym włączeniom ze stosowania ustawy o odpadach na podstawie art. 2. Zdaniem Sądu I instancji wnioskować należy a contrario z powyższego przepisu, że przedmiot ten podlega ustawie o odpadach. W konsekwencji należało zbadać, czy mieści się on w definicji określonej w art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. Zdaniem Sądu I instancji, do tego niezbędne jest sklasyfikowanie "piasku koloru ciemnożółtego" w świetle rozporządzenia Ministra Środowiska z 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów. To, następnie, pozwoli ustalić, czy posiadacze nie są obowiązani do pozbycia się tego przedmiotu w świetle rozporządzenia Ministra Środowiska z 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2016 r., poz. 93).

W skardze kasacyjnej R. R. i J. R. (dalej: skarżący kasacyjnie) zaskarżyli w całości wyrok Sądu I instancji. Na podstawie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez uznanie, że niezaklasyfikowanie "piasku koloru ciemnożółtego" do odpowiedniej grupy, podgrupy i rodzaju odpadów, określonych w § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów powoduje, że SKO w G. przedwcześnie dokonało oceny, że decyzja Prezydenta Miasta G. z [...] października 2015 r. została wydana bez naruszenia art. 156 § 1 k.p.a., w tym bez rażącego naruszenia prawa;

2) naruszenie prawa materialnego – art. 2 pkt 11 u.o. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze przez dokonanie ich błędnej wykładni skutkującej przyjęciem, że brak gospodarowania przez skarżących piaskiem koloru żółtego w zakresie związanym z wydobywaniem kopalin ze złóż w obrębie wyrobiska górniczego w rozumieniu ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, pozwala na zakwalifikowanie piasku jako odpadu w rozumieniu ustawy o odpadach;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o., § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów, art. 6 ust 1 pkt 3 ustawy z 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze, a także art. 87 ust. 1 w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, że wyłącznie sklasyfikowanie "piasku koloru żółtego" i przyporządkowanie go do kategorii zawartej w § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów pozwoli ustalić, czy "piasek koloru żółtego" mieści się w definicji odpadu zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o., a w konsekwencji

4) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły naruszenia prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, oraz nie wystąpiły naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powinno skutkować oddaleniem w całości przez Sąd skargi wniesionej przez [...] Klub [...].

Na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz 203 pkt 2 p.p.s.a. wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez oddalenie skargi [...] Klubu [...] na decyzję SKO w G. z [...] marca 2017 r., ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania.

2. zasądzenie od [...] Klubu [...], na rzecz skarżących R. R. i J. R., zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

3. rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Prezydent Miasta G. w celu prawidłowego zakwalifikowania "piasku koloru ciemnożółtego", dokonał "analizy" zarówno przepisów u.o., jak i ustawy z 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze. Skarżący kasacyjnie wskazują, że piasek koloru ciemnożółtego nabyli od przedsiębiorcy posiadającego odpowiednie zezwolenia na wydobycie i sprzedaż kopalin. Prezydent Miasta G. prawidłowo ustalił, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z nielegalnym składowaniem odpadów, gdyż znajdujący się na terenie działki skarżących piasek nie stanowi odpadu, lecz towar (kopalinę podlegającą sprzedaży), który skarżący użyli zgodnie z jego przeznaczeniem, do niwelacji terenu. Jednocześnie dla oceny, czy piasek stanowi odpad, bez znaczenia pozostaje charakter działki skarżących. Istotne jest bowiem, że nawieziony na działkę skarżących piasek pochodził z obszaru wydobywania kopalin ze złóż, co skutkuje uznaniem takiego piasku – kopaliny – za towar handlowy i odrzuceniem możliwości uznania tego piasku za odpad. Piasek będący kopaliną nie może zatem zostać zakwalifikowany jako odpad, zaś odmienny wniosek w tym zakresie nie może zostać wysnuty z przepisu art. 2 pkt 11 u.o. Skarżący kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzucają również dokonanie wadliwej wykładni przepisów prawa odnoszących się do definicji "odpadu".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano dwie podstawy kasacyjne uregulowane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w punktach 1 i 4 skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia art. 77 § 1, art. 80, art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest powtórne rozstrzygnięcie sprawy załatwionej decyzją merytoryczną. W postępowaniu tym organ ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości zastosowania prawa. Obowiązkiem organu w postępowaniu nieważnościowym jest dokonanie oceny czy w świetle zaistniałego stanu faktycznego, w sposób prawidłowy znalazły zastosowanie obowiązujące normy prawne, czy też wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Oceny zgodności z prawem, czyli zaistnienia przesłanki nieważnościowej, należy dokonywać według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego i obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Wyjaśnić także należy, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji będącą skutkiem naruszenia norm prawnych, regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ona zatem w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej, oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części.

Należy pamiętać, że postępowanie nadzorcze nie stanowi kontynuacji zwykłego postępowania administracyjnego, zakończonego ocenianą decyzją, lecz służy jedynie ustaleniu, czy decyzja ta, a nie całe postępowanie poprzedzające jej wydanie, dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie można zatem oczekiwać ponownego sprawdzenia w postępowaniu nadzorczym, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki do wydania ocenianej decyzji, w tym czy zachowane zostały wszystkie wymogi proceduralne, lecz czy decyzja ta nie pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa określającymi te przesłanki, bądź też, czy jest dotknięta innymi wadami prawnymi określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. W tym zakresie ustalenia faktyczne w niniejszej sprawie wykazały, że znajdujący się na działce skarżących kasacyjnie piasek koloru ciemnożółtego nie stanowi odpadu w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. SKO w G. prawidłowo stwierdziło, że ustalenie, że piasek znajdujący się na terenie działki nr [...] nie jest odpadem zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. Powyższe stwierdzenie nie pozostaje w rażącej sprzeczności z tym przepisem, skoro piasek stanowi kopalinę. Ustalenie, że piasek znajdujący się na terenie działki nr [...] nie jest odpadem uprawniał Prezydenta Miasta G. do umorzenia wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego, skoro postępowanie dotyczyło substancji, która nie stanowiła odpadu w myśl art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o.

Zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej postawiono zasługujące na uwzględnienie zarzuty dotyczące wadliwej oceny zgodności z przepisami prawa zaskarżonej decyzji SKO w G. z [...] marca 2017 r.

W drugiej kolejności wskazać należy, że zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt 2, 3 i 4 skargi kasacyjnej. Sąd I instancji wadliwie zakwestionował prawidłową wykładnię przepisów prawa materialnego dokonaną przez SKO w G. w decyzji z [...] marca 2017 r. Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. Bez znaczenia dla wykładni tego przepisu jest stwierdzenie przez Sąd I instancji na str. 22 uzasadnienia wyroku, że D. i R. R. nie pozbywają się, jak też nie zamierzają się pozbyć, piasku koloru ciemnożółtego. W orzecznictwie i piśmiennictwie ugruntowany jest pogląd, że kluczowym elementem definicji jest określenie "pozbycie się", gdyż przedmiot staje się odpadem właśnie z chwilą pozbycia się go przez dotychczasowego posiadacza. D. i R. R. nie byli dotychczasowymi posiadaczami "piasku koloru ciemnożółtego". Bez znaczenia w okolicznościach niniejszej sprawy byłoby zatem ustalanie, czy zamierzają się pozbyć ww. piasku oraz tego czy do pozbycia się piasku są zobowiązani. Możliwe jest pozbycie się przedmiotu także wówczas, gdy pozostaje on nadal we władaniu tego samego podmiotu (Szerzej na temat interpretacji definicji ustawowej pojecia "odpady" zob. M. Górski, Gospodarowanie odpadami w świetle wymagań prawa wspólnotowego i polskiego prawa wewnętrznego, Poznań 2005, s. 39 i n.). Brak było podstaw do klasyfikowania "piasku koloru ciemnożółtego" w świetle rozporządzenia Ministra Środowiska z 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. 2014 r. poz. 1923) skoro nie ustalono wcześniej, czy piasek ten stanowi odpad w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 6 u.o. Rozporządzenie określa katalog odpadów z podziałem na grupy, podgrupy i rodzaje ze wskazaniem odpadów niebezpiecznych i nie mogło być stosowane przed uznaniem, że "piasek koloru ciemnożółtego" wypełnia kryteria uregulowane w art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. O kwalifikowaniu określonych substancji, czy przedmiotów, na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów, można mówić tylko w sytuacji, w której te substancje, czy przedmioty, mają już status "odpadów".

Wobec stwierdzenia, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., rozpoznał skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnego składowania odpadów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżona decyzja czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, dlatego skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.