Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Zgromadzenie związku międzygminnego posiada z mocy art. 3 ust. 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 z późn. zm.) kompetencję do uchwalania aktów prawa miejscowego ze skutkiem ex nunc. Ma też prawo - w celu prawidłowego wykonania przejętego obowiązku - do uchylania z takim samym skutkiem aktów regulujących tożsamą materię, które zostały wcześniej podjęte przez organy gmin wchodzących w skład związku międzygminnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Maciej Jaśniewicz (sprawozdawca), Sędzia NSA Zbigniew Kmieciak, Sędzia WSA del. Grażyna Nasierowska, Protokolant Anna Dziewiż-Przychodzeń, po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Związku [...] "E." z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 stycznia 2014 r. sygn. akt III SA/Po 1674/13 w sprawie ze skargi Związku [...] "E." z siedzibą w K. na rozstrzygnięcia nadzorcze Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu: - z dnia 19 czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały dotyczącej terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, - z dnia 17 lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały dotyczącej terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, - z dnia 17 lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały dotyczącej wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, - dnia 31 lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały dotyczącej metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenie stawki tej opłaty oraz opłaty za pojemnik o określonej pojemności 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2) zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu na rzecz Związku [...] "E." z siedzibą w K. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1.1. Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 1674/13, oddalił skargi Związku Międzygminnego E. z siedzibą w K. na rozstrzygnięcia nadzorcze Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. z dnia 19 czerwca 2013 r., z dnia 17 lipca 2013 r. oraz z dnia 31 lipca 2013 r.

1.2. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1113) oraz art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.; dalej zwana : "u.s.g."), stwierdziło nieważność m.in. § 2 uchwały nr III/9/2013 z dnia 6 maja 2013 r. Zgromadzenia Związku w sprawie terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz § 1 ust. 2 uchwały nr IV/19/2013 z dnia 11 czerwca 2013 r. Zgromadzenia Związku dotyczącego zmiany § 2 pkt. 2 uchwały nr III/9/2013 w sprawie terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, iż powołanymi uchwałami Zgromadzenie Związku postanowiło, że z dniem ogłoszenia tych uchwał traciły moc uchwały poszczególnych Rad Gmin - które to gminy wchodziły w skład Związku Międzygminnego. W ocenie organu nadzoru, Zgromadzenie Związku nie może decydować o zmianie uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Wynika to z konstytucyjnej zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto, według organu nadzoru, postanowienie § 2 uchwały Zgromadzenia Związku z dnia 6 maja 2013 r. narusza § 129 ust. 1 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908; zwane dalej: "rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej). Skoro organy stanowiące wskazanych jednostek samorządu terytorialnego podjęły uchwały w powyższej materii, to zdaniem organu nadzoru tylko te organy jednostek mogą zmienić postanowienia w nich zawarte bądź podjąć decyzje o utracie ich mocy. Takiej kompetencji nie posiada Zgromadzenie Związku Międzygminnego.

2.1. W skargach do WSA w Poznaniu, Zgromadzenie Związku Międzygminnego wniosło o uchylenie uchwał organu nadzorczego z dnia 19 czerwca 2013 r., z dnia 17 lipca 2013 r. oraz z dnia 31 lipca 2013 r. Zarzuty strony skarżącej dotyczyły naruszenia przez organ nadzorczy przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 w zw. z art. 69 ust. 3 u.s.g. oraz art. 3 ust. 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.; dalej zwana: "u.c.p.g.") - polegające na błędnym uznaniu, że zakwestionowane przepisy uchwał są sprzeczne z prawem.

2.2. W uzasadnieniach skarg strona wskazała, że organy samorządu terytorialnego rzeczywiście mają swobodę działania, jednak w zakresie określonym prawem. Samodzielność nie jest zatem nieograniczona. W myśl art. 64 ust. 3 oraz art. 65 u.s.g., gminy mogą dobrowolnie przekazać związkowi międzygminnemu swoje prawa i obowiązki. Od chwili przekazania wszelkie prawa i obowiązki wykonuje związek we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Równocześnie gmina traci uprawnienie do wykonywania zadań publicznych w tym zakresie, w jakim wykonuje je związek. W związku z powyższym – w ocenie strony skarżącej – na podstawie art. 3 ust. 2a u.c.p.g. zgromadzenie przejmuje kompetencje do stwierdzania utraty mocy obowiązującej uchwał, na zasadach wskazanych dla organów gmin. Ponadto, według strony skarżącej, Zgromadzenie Związku jest organem, który przejął właściwość organu, który wydał rozporządzenie zmieniane – w rozumieniu § 129 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej.

2.3. W odpowiedziach na skargi Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. wniosło o ich oddalenie.

2.4. Sąd I instancji uznał, że skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. W ocenie Sądu nie można zgodzić się z tym, że na podstawie art. 3 ust. 2a u.c.p.g. Zgromadzenie Związku przejęło kompetencje do stwierdzenia utraty mocy obowiązującej uchwał, na zasadach wskazanych dla organów gmin. Upoważnienie Skarżącego do wykonywania zadań, o których mowa w § 6 ust. 1 statutu Związku, w tym dopuszczalność uchwalania aktów prawa miejscowego przez Związek – uprawnia wyłącznie do kreowania nowych sytuacji prawnych, nie zaś do uchylania aktów normatywnych uprzednio obowiązujących na terenach gmin należących do Związku. Ustawodawca wprowadzając w art. 3 ust. 2a u.c.p.g. – szczególne względem unormowania z art. 64 ust. 3 u.s.g. – uprawnienie związków międzygminnych do stanowienia aktów prawa miejscowego, zmierzał do umożliwienia wdrożenia w gminach, przy pomocy związków międzygminnych, nowego modelu gospodarowania komunalnymi. Stanowienie aktów prawa miejscowego przez związki międzygminne powinno polegać na wdrażaniu nowych reguł gospodarowania odpadami, w zakresie określonym w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W związku z tym organ nadzorczy zasadnie uznał, że z dniem wejścia w życie statutu Związku jego orany stały się właściwe do podejmowania czynności związanych z realizacją statutowych zadań – lecz wyłącznie na przyszłość. Prawidłowo też organ nadzoru przyjął, iż o bycie prawnym uchwał organów stanowiących gmin, podjętych przed wejściem w życie statutu Związku powinny zadecydować te organy, a nie Zgromadzenie Związku Międzygminnego. Postanowienia w tym względzie zawierają z reguły przepisy nowych uchwał (aktów prawa miejscowego), zastępujących uchwały dotychczasowe, dotyczących tego samego przedmiotu regulacji. W razie niezawarcia w nowej uchwale postanowienia w tym zakresie, wątpliwości co do obowiązywania aktu prawnego należy rozstrzygać za pomocą reguły kolizyjnej, według której lex posterior derogat legi priori. Wskazując na powyższe Sąd I instancji podkreślił, że treść aktów prawa miejscowego podejmowanych przez Zgromadzenie Związku powinna dotyczyć realizacji zadań przekazanych Związkowi przez gminy. Jednocześnie taka uchwała Związku musi odpowiadać zasadom techniki prawodawczej. W ocenie Sądu I instancji w analizowanym przypadku nie wystąpił żaden z przypadków określonych w § 126 ust. 1 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, w których Związek byłby uprawniony do zamieszczenia w zakwestionowanych przez akt nadzoru uchwałach. Zgromadzenie Związku nie jest "organem przejmującym właściwość organu, który wydał akt wcześniejszy" – w rozumieniu § 126 ust. 1 pkt 1 lit. b) rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. Świadczy o tym okoliczność, że przekazanie przez gminy określonych zadań do wykonania Związkowi nie oznacza prawnego zakazu wykonywania tego samego zadania przez gminy tworzące Związek.

3.1. W skardze kasacyjnej Związek Międzygminny zaskarżył powyższy wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo postępowania przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; zwana dalej: "p.p.s.a.") zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj. : art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 w związku z art. 69 ust. 3 u.s.g., art. 3 ust. 2a u.c.p.g., art. 163, art. 164 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., Nr. 78, poz. 483 z późn. zm., dalej zwana : "Konstytucja RP"), § 39, § 126 ust. 1, § 129 w zw. z §143 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej polegającą na uznaniu, że Zgromadzenie Związku Międzygminnego nie przejęło kompetencji rad gmin uczestników Związku w zakresie stwierdzenia utraty mocy obowiązującej uchwał rad gmin, wcześniej obowiązujących na terenach gmin uczestników Związku podjętych w zakresie zadań tych gmin przekazanych skutecznie Związkowi.

3.2. W uzasadnieniu pełnomocnik przedstawił argumentację zgodnie z którą w przypadku zawiązania związku międzygminnego utworzonego na podstawie art. 3 ust. 2a u.c.p.g. z mocy prawa przechodzą na niego prawo do wydawania aktów prawa miejscowego, w tym również do określenia mocy obowiązywania wcześniej podjętych uchwał przez gminy w zakresie przekazanych przez nie na rzecz Związku kompetencji.

3.3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Regionalna Izba Obrachunkowa w Poznaniu wniosła o oddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważa co następuję :

4.1 Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

4.2. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Analiza akt sprawy wskazuje, że nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Podkreślić należy, że z uwagi na treść art.183 § 1 p.p.s.a. precyzyjne i jasne sformułowanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie przez stronę składającą środek odwoławczy jest kwestią niezwykle istotną, przesądzającą o zakresie kontroli instancyjnej, dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który nie może uzupełniać czy precyzować zarzutów kasacyjnych. Należy zauważyć, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Niezależnie od wymogu sporządzenia jej przez fachowego pełnomocnika, musi ona odpowiadać wymogom określonym w przepisach p.p.s.a., jednym z elementów skargi kasacyjnej jest wskazanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, co wynika z art. 176 p.p.s.a. Wniesiona skarga kasacyjna nie czyni zadość temu wymogowi w stosunku do wszystkich podniesionych w jej petitum zarzutów. O ile w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uzupełniono i wskazano pełną podstawę zaskarżenia co do niektórych przepisów, jak art. 164 ust. 1 Konstytucji RP oraz § 39 ust. 1, § 126 ust. 1 pkt 1 lit. b i § 129 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, co w efekcie pozwala na merytoryczną ocenę tych zarzutów, o tyle nie uzasadniono w ogóle zarzutów naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g., co z uwagi na wskazany na wstępie zakres kontroli kasacyjnej wyznaczony przez art. 183 § 1 p.p.s.a. uniemożliwia rozpatrzenie tych ostatnich zarzutów, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji autora skargi kasacyjnej.

4.3. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma prawidłowa wykładnia art. 3 ust. 2a u.c.p.g. w kontekście wskazanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 64 ust. 3 u.s.g. oraz art. 163 i art. 164 ust. 1 Konstytucji RP, a także znaczenia i rangi przepisów rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. Zgodnie z art. 64 ust. 3 u.s.g. prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku. Co do zasady związek międzygminny nie ma uprawnień do stanowienia prawa miejscowego. Wyłączona jest tym samym generalna kompetencja do podejmowania uchwał w sprawach podatków i opłat, gdyż do zgromadzenia związku nie znajdują zastosowania m.in. przepisy art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. (por. t. 5 w Z. Pławecki, Komentarz do art. 69 ustawy o samorządzie gminnym, publ. LEX/el). Wyjątek od tej regulacji przewidziano w art. 3 ust. 2a u.c.p.g., zgodnie z którym w razie wykonywania przez związek międzygminny zadań, o których mowa w ust. 2, określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy, w tym uchwalanie aktów prawa miejscowego, wykonują właściwe organy tego związku. Tym samym związki międzygminne uzyskały na obszarze ich działania kompetencję do stanowienia prawa miejscowego, w zakresie zapewnienia czystości i porządku. Oznacza to, że zrównano je w kompetencjach w zakresie uchwalania prawa miejscowego z organami gmin je tworzących. W konsekwencji związki międzygminne uzyskały na mocy upoważnienia ustawowego prawo do stanowienia przepisów, które należy zaliczyć do źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, o których stanowi art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. Aby zaś dany akt został uznany za akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP musi dotyczyć spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, musi być aktem prawnym o charakterze generalnym i abstrakcyjnym - musi zawierać przepisy powszechnie obowiązujące na danym terenie, na co trafnie wskazano w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2011 r., w sprawie I OZ 834/11 (publ. LEX nr 1069750). Należy w tym miejscu zauważyć, że Konstytucja RP w powołanym przepisie nie ogranicza uprawnień prawodawczych do stanowienia aktów prawa miejscowego wyłącznie do jednostek samorządu terytorialnego takich jak gminy, powiaty i województwa. Nie zakreśla także ram czasowych dla stanowienia przepisów prawa miejscowego, a wskazuje jedynie na obszar działania organów wyposażonych w kompetencję do ich uchwalania. Ograniczenia do ustanawiania przepisów prawa miejscowego dla organów stanowiących wynikają z ram wyznaczonych w delegacji ustawowej oraz poprzez obszar oddziaływania przepisów prawa miejscowego.

4.4. Istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy związki międzygminne stanowiąc przepisy prawa miejscowego posiadają także uprawnienie do uchylania (derogacji) wcześniejszych przepisów prawa miejscowego dotyczących materii uregulowanej w art. 3 ust. 2a u.c.p.g., a uchwalonych wcześniej przez organy gmin wchodzących w ich skład. Pod pojęciem derogacji rozumie się w doktrynie pozbawienie normy prawnej jej mocy obowiązującej przez inną normę w sposób wyraźny za pomocą tzw. klauzuli derogacyjnej, stwierdzającej uchylenie określonych przepisów, bądź też w sposób dorozumiany przez wejście w życie nowych przepisów, odmiennie regulujących dane stosunki społeczne (por. I. Bogucka, S. Bogucki, O derogacji i pojęciach pokrewnych, publ. Państwo i Prawo z 1992, z. 6, s. 80). Tak samo pojęcie to jest postrzegane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, w którym dodatkowo wskazuje na pożądaną technikę legislacyjną polegającą na wyraźnym uchylaniu norm ustanowionych wcześniej poprzez zamieszczenie właśnie klauzuli derogacyjnej (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 8 listopada 1994 r., o sygn. akt P 1/94, publ. OTK 1994/2/37 oraz z dnia 12 stycznia 1995 r., o sygn. akt K 12/94, publ. OTK 1995/1/2). Już te okoliczności wskazują na możliwość, w ramach przyznanych w art. 3 ust. 2a u.c.p.g. kompetencji, również na derogowania przepisów, które obowiązują w tym samym przedmiocie na określonym terenie, nawet jeśli zostały uchwalone przez inny organ. Potwierdza to prawidłowa wykładnia norm wynikających z art. 163 i art. 164 ust. 1 Konstytucji RP. Przepisy te stanowią, że samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych (art. 163) oraz, że podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina (art. 164). Jedną z instytucji samorządu terytorialnego są właśnie związki międzygminne, których zadania i kompetencje określono w Rozdziale 7 u.s.g. (art.64 do art. 74). Związek międzygminny to ustawowo określona forma prawna, w jakiej odbywa się współdziałanie pomiędzy gminami wykonującymi wspólnie zadania publiczne (por. Z. Pławecki, t.1 w Komentarz do art.64 ustawy o samorządzie gminnym, publ. LEX/el). Istnieje zatem podstawa ustawowa do ich funkcjonowania, a ich powoływanie uzasadnione jest potrzebą realizacji podstawowych zadań jednostek samorządu terytorialnego, czyli gmin wynikające czy to z rachunku ekonomicznego, czy skali przedsięwzięć, bądź zdolności organizacyjnych pojedynczych gmin. Również kompetencje uchwałodawcze w zakresie prawa miejscowego wynikają ściśle z delegacji ustawowej (art. 3 ust. 2a u.c.p.g.). Należy zatem przyjąć, że do prawidłowego wykonywania tych ostatnich kompetencji niezbędne będzie takie stanowienie prawa miejscowego, które na danym terenie pozwoli im także na uchylanie przepisów, które w tym samym przedmiocie obowiązywały z mocy kompetencji uchwałodawczych gmin, które dany związek powołały. W przeciwnym wypadku zostałyby one de facto pozbawione części swoich kompetencji jako międzygminny organ uchwałodawczy. W żadnym przypadku nie może to przesądzać o wkraczaniu w konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, gdyż po pierwsze związki międzygminne, jak wskazuje już sama nazwa, mogą być tworzone wyłącznie przez gminy na podstawie uchwał o utworzeniu związku podejmowanych przez rady zainteresowanych gmin (art. 64 ust. 2 u.s.g.). Po drugie ich celem jest wykonywanie zadań publicznych, które również z woli ustawodawcy mogą być realizowane w drodze współdziałania między jednostkami samorządu terytorialnego (art. 10 ust. 1 u.s.g.). Po trzecie to ustawodawca na mocy wyraźnej delegacji wynikającej z art. 3 ust. 2a u.c.p.g. wyposażył je w uprawnienia do uchwalania aktów prawa miejscowego. Wynika stąd zatem, że o istnieniu danej normy wynikającej z przepisów prawa miejscowego obowiązujących przed wejściem w życie nowych przepisów uchwalanych przez związek międzygminny ze skutkiem ex nunc powinien stanowić wyłącznie związek międzygminny. Derogacja ta nie oznacza więc eliminacji z obrotu prawnego przepisów uchwalonych przez rady gmin (miast) ze skutkiem od ich ustanowienia. Nadal do stanów faktycznych i prawnych, które zaistniały przed wejściem w życie przepisów ustanowionych przez związek międzygminny, będą miały zastosowanie dotychczasowe przepisy prawa miejscowego. W świetle art. 64 ust. 3 u.s.g. nie można zatem podzielić poglądu wyrażonego przez Sąd I instancji, że pomimo faktu przekazania przez gminy określonych zadań Związkowi, gminy tworzące ten Związek w dalszym ciągu utrzymują uprawnienie do wykonywania tego samego zadania. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem wszelkie prawa i obowiązki gmin uczestniczących w określonym związku międzygminnym, a związane zarówno z wykonywaniem przekazanych mu zadań, jak i z kompetencjami do uchwalania prawa miejscowego, przechodzą z mocy prawa na dany związek, z dniem ogłoszenia statutu związku. To zaś powoduje, że związek staje się podmiotem uprawnionym i zobowiązanym do realizacji przekazanych mu zadań, a równocześnie gmina traci uprawnienie do wykonywania zadań publicznych w takim zakresie, w jakim wykonuje je związek (zob. Z. Pławecki, t.7 w Komentarz do art.64 ustawy o samorządzie gminnym oraz powołana tam literatura i orzecznictwo, publ. LEX/el). Nie oznacza to oczywiście, że wygasają zadania gminy, które jednak z jej woli realizowane są (expressis verbis : wykonywane) w jej imieniu przez związek międzygminny.

4.5. Ponadto należy wskazać, że akty prawa miejscowego, stanowione zarówno przez gminy, jak i przez związki międzygminne na podstawie art. 3 ust. 2a u.c.p.g. wydawane są na podstawie delegacji ustawowej, a więc zajmują analogiczną pozycję w hierarchii źródeł prawa. Nie ulega wątpliwości, że przepisy rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej per se nie stanowią podstawy do przyznania kompetencji w zakresie uchwalania prawa, w tym przepisów prawa miejscowego. Inkorporują one jednak zasady stanowienia prawa wynikające z porządku konstytucyjnego, w tym także przepisów prawa miejscowego na co wskazuje § 143 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, na mocy którego nie wyłączono stosowania § 126 ust. 1 pkt 1 lit.b tego aktu prawnego. Zgodnie zaś z nim w przepisach aktów prawa miejscowego zamieszcza się przepis uchylający inne przepisy tylko w przypadku, gdy ma on uchylić akt wcześniejszy, który został wydane na podstawie tego samego, nadal obowiązującego przepisu upoważniającego, przez organ, którego właściwość przejął organ wydający rozporządzenie uchylające. Jak wskazano zaś powyżej z mocy art. 64 ust. 3 u.s.g. w zw. z art. 3 ust. 2a u.p.c.g. to właśnie właściwy organ związku międzygminnego przejął kompetencje przysługujące radzie gminy także w zakresie uchwalanie aktów prawa miejscowego. W literaturze podnosi się, że podstawową zasadą tworzenia prawa jest to, że dany akt może uchylić ten organ, który jest upoważniony do jego wydania, a zasadę tą wyraża łacińska paremia cuius est condere, eius est abrogare (por. t. 6 w G. Wierczyński, Komentarz do §126 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", publ. LEX/el). Tymczasem ani w u.s.g., a ni też w u.p.c.g. nie ograniczono kompetencji związku międzygminnego do stanowienia prawa miejscowego w ograniczonym zakresie, bez możliwości uchylania przepisów, które zastępowane są przez nowy akt prawny. Przyjąć zatem należy, że w takim przypadku organem upoważnionym zarówno do zmiany oraz do uchylenia aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie zmienionego przepisu upoważniającego jest organ wskazany w zmienionym upoważnieniu. Tak zaś zdecydował właśnie ustawodawca w art. 3 ust. 2a u.p.c.g. Ponadto zarówno przepisy Konstytucji RP jak i u.s.g. oraz u.p.c.g. nie wymagają, aby w upoważnieniach takich, jak np. do wydawania rozporządzeń, zawarty był zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Takie rozwiązanie świadczy o woli konstytucyjnego ustawodawcy do zapewnienia zarówno organom władzy lokalnej, jak i im równoważnym z mocy art. 69 ust. 2 u.s.g. organom związków międzygminnych szerokich i pełnych uprawnień do kształtowania, za pomocą przepisów prawa miejscowego, stosunków społecznych w sposób adekwatny do warunków i specyfiki danego terenu. Tym samym należy podzielić wyrażony w orzecznictwie i doktrynie pogląd, że do elementarnych zasad techniki prawodawczej należy zaliczyć regułę zakazu stosowania derogacji milczącej i nakazu stosowania derogacji wyraźnej, które wynikają z przepisów § 82 i § 86 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, zamieszczonych w dziale II, a mających z mocy § 143 tego aktu prawnego zastosowanie do aktów prawa miejscowego, stanowiących, że zmiana (nowelizacja) ustawy polega na uchyleniu niektórych jej przepisów, zastąpieniu niektórych jej przepisów przepisami o innej treści lub brzmieniu albo na dodaniu do niej nowych przepisów, nie może natomiast polegać na tym, że dawny przepis zastępuje się nowym, nie wskazując jednocześnie dokonywania tej zmiany (nowelizacja dorozumiana). Argumentem przemawiającym za niedopuszczalnością poprzestania na domyślnym uchyleniu przepisów lub przepisu przez samo odmienne uregulowanie danej sprawy jest realizacja zasady jedności prawa, a także czytelności systemu prawa poprzez pozbawienie wątpliwości które akty obowiązują, a które już nie. Derogacja wyraźna polega na precyzyjnym wskazaniu uchylanych przepisów, przy czym z uwagi na pewność i jasność porządku prawnego informacja o utracie mocy prawnej aktu normatywnego winna następować w takim samym trybie, jak ogłoszenie o jego wejściu w życie (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 17 marca 2009 r., w sprawie II SA/Op 33/09, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl; L. Morawski: Wstęp do prawoznawstwa, Wyd. Dom Organizatora, Toruń 2002, s. 141-142 oraz D. Dąbek: Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz-Kraków 2004, s. 391).

4.6. Reasumując należy stwierdzić, że zgromadzenie związku międzygminnego posiada z mocy art. 3 ust. 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 z późn. zm.) kompetencję do uchwalania aktów prawa miejscowego ze skutkiem ex nunc. Ma też prawo - w celu prawidłowego wykonania przejętego obowiązku - do uchylania z takim samym skutkiem aktów regulujących tożsamą materię, które zostały wcześniej podjęte przez organy gmin wchodzących w skład związku międzygminnego.

4.7. W tym stanie rzeczy należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).