Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Alicja Palus po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 czerwca 2019 r. w sprawie ze skargi M. H. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. w przedmiocie zameldowania na pobyt stały I. stwierdza, że Prezydent W. dopuścił się bezczynności, która nie nosiła cech rażącego naruszenia prawa; II. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] r. o zameldowanie na pobyt stały w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżącego kwotę 100,00 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z dnia [...]r. M. H. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. w sprawie zameldowania na pobyt stały.

Skarżący wniósł:

- o zobowiązanie Prezydenta W. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi;

- o dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga;

- zobowiązanie Prezydenta W. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienie sprawy w terminie;

- na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. z 2011r. Nr 34, poz 173 ze zm.) w związku z art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

- wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

- zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w dniu [...] r. złożył za pośrednictwem ePUAP wnioski w przedmiocie zameldowania wraz z małoletnim dzieckiem A. H. na pobyt stały w lokalu przy ul. K.[...] we W.

Po zawiadomieniu o zakończeniu postępowania, które otrzymał w dniu [...] r. złożył wniosek o udostępnienie akt sprawy w postaci elektronicznej (skanów - odwzorowań elektronicznych fizycznych dokumentów i kopii dokumentów elektronicznych).

Postanowieniem z [...] r. Prezydent W. odmówił udostępnienia akt poza lokalem administracji publicznej, które to w drodze zażalenia zaskarżył skarżący.

Dalej strona podniosła, że w dniu [...] r. złożyła na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. do Wojewody D., ponaglenie na nie załatwienie sprawy w terminie, które to postanowieniem z dnia [...] r. nie zostało uznane za zasadne.

Skarżący wskazał, że od dnia złożenia wniosku (tj. 9.11.2018) i po wszczęciu w dniu [...] r. postępowania administracyjnego do dnia wniesienia skargi (70 dni) organ nie wydał stosownego aktu administracyjnego. Tym samym naruszył art. 35 § 3 k.p.a., który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą art. 8 k.p.a. oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 k.p.a.

Zdaniem skarżącego organ celowo niewłaściwie zinterpretował jego prośbę o elektroniczne kopie akt, na którą mógł odpowiedzieć odmownie zwykłym pismem. Przez to doszło do prowadzenia postępowania w sposób formalistyczny i przedłużający się. O planowanym na [...] r. terminie załatwienia sprawy Prezydent W. poinformował dopiero w piśmie wysłanym [...] r. (tj. w 61 dniu po złożeniu wniosków oraz po ponagleniu do organu II instancji) naruszając zasadę zapisaną w art. 36 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że w dniu [...] r. Dział Ewidencji Ludności przekazał do Działu Decyzji Administracyjnych sprawę M.H. w przedmiocie zameldowania go wraz z małoletnim synem A. na pobyt stały w lokalu przy ul. K. [...] we W. z powodu wątpliwości organu co do stałego charakteru pobytu ww. pod deklarowanym adresem - w celu rozstrzygnięcia sprawy w drodze postępowania administracyjnego. W dniu [...] r. wystosowano do stron zawiadomienie o wszczęciu postępowania.

Kolejno organ otrzymał wyjaśnienia M.H. w sprawie (dokument elektroniczny) w dniu [...] r. i pełnomocnikowi właścicielki mieszkania – w dniu [...] r. Następnie w dniu [...] r. wystosowano pisma do stron informujące o zebranym materiale dowodowym dającym podstawę do wydania decyzji i możliwości zapoznania się z nim przed jej wydaniem. W odpowiedzi organ w dniu [...] r. otrzymał wniosek M. H. o udostępnienie akt przedmiotowej sprawy w formie elektronicznej, aby móc aktywnie uczestniczyć w postępowaniu i ewentualnie zająć stanowisko w sprawie zebranego materiału dowodowego.

Postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent W. odmówił skarżącemu udostępnienia akt sprawy poza organem administracji publicznej w żądanej przez niego formie (doręczone w dniu [...] r.), które to zostało następnie uchylone postanowieniem Wojewody D. z dnia [...] r.

W dniu 9 stycznia 2019 r. wystosowano do stron zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w wyznaczonym terminie z przyczyn niezależnych od organu - w związku z zażaleniem M. H. na postanowienie Prezydenta W. o odmowie udostępnienia mu akt przedmiotowej sprawy poza lokalem administracji publicznej w żądanej przez niego formie - wskazując przewidywany termin załatwienia sprawy – [...] r.,

W dniu [...] r. wpłynęło do organu postanowienie Wojewody D. z dnia [...] r. stwierdzające, że Prezydent W. nie dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie, a w dniu [...] r. M. H. złożył osobiście w kancelarii ogólnej Urzędu Miejskiego W. skargę na bezczynność Prezydenta W. w niniejszej sprawie.

Następnie w dniu [...]r. wystosowano pismo do D. Urzędu Wojewódzkiego o pilny zwrot całości akt przedmiotowej sprawy w związku z ww. skargą (doręczone w dniu [...] r.), a w dniu [...] r. wpłynęły do organu akta sprawy nadesłane przez D.Urząd Wojewódzki.

W dniu 8 lutego 2019 r. wystosowano pisma do stron informujące o zebranym materiale dowodowym dającym podstawę do wydania decyzji i możliwości zapoznania się z nim przed jej wydaniem.

Zdaniem organu przedstawiony wyżej wykaz podejmowanych przez organ czynności wskazuje, że są one dokonywane niezwłocznie i wynikają z treści przepisów k.p.a., na postawie którego prowadzone jest postępowanie administracyjne. Niezałatwienie sprawy w wyznaczonym terminie nie było wynikiem bezczynności organu, a wynikało z konieczności rozpatrzenia przez Wojewodę D. wniesionego przez skarżącego zażalenia na postanowienie Prezydenta W. odmawiające udostępnienia akt sprawy w żądanej przez niego formie. Wydanie bowiem decyzji administracyjnej przed rozpatrzeniem zażalenia skarżącego przez organ II instancji byłoby naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażonej w art. 10 k.p.a., a w konsekwencji mogłoby doprowadzić do uchylenia decyzji Prezydenta W.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002, Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 przywołanego aktu).

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.

Zgodnie z art. 149 § 1 Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Z kolei z zgodnie z brzmieniem § 1b art. 149 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, został upoważniony w kompetencję o charakterze merytorycznym, uprawniającą go do rozstrzygnięcia we własnym zakresie o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.

Wreszcie na podstawie § 2 art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W przypadku zaś nieuwzględnienia skargi – Sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. w sprawie zameldowania M. H. wraz z małoletnim dzieckiem A. na pobyt stały w lokalu przy ul. K. [...] we W. W ocenie Sądu stwierdzić należy bezczynność Prezydenta W. w tym zakresie wskazując, iż do dnia wydania wyroku nie załatwił on wniosku skarżącego z dnia [...]r. Okoliczność ta wyeksponowana przez skarżącego znajduje swoje potwierdzenie także w nadesłanych aktach administracyjnych. Ponadto również sam organ w udzielonej odpowiedzi na skargę nie kwestionował faktu zaniechania załatwienia wniosku skarżącego. Tym samym w ocenie Sądu zasadnym było zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W tym kontekście wskazać trzeba, iż zasadniczym celem skargi na bezczynność organu jest dyscyplinowanie organu administracji poprzez zwalczanie niepożądanego stanu polegającego na braku należytej aktywności organu. Stąd zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a., uwzględnienie takiej skargi polega na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, co też Sąd orzekł w pkt. II wyroku.

Sąd nie podzielił już jednak twierdzeń skarżącego co do przewlekłości prowadzonego postępowania. W tym kontekście wskazać przede wszystkim trzeba, iż samo pojęcie przewlekłości postępowania nie zostało zdefiniowane w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, jak również w postanowieniach p.p.s.a., stąd dokonując jego interpretacji należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w przepisie art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc należy, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a).

W orzecznictwie przyjmuje się, iż przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy wydał finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16).

Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wszak wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16).

W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd uznał, iż Prezydent W. nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o zameldowanie skarżącego wraz z małoletnim dzieckiem na pobyt stały. Analiza akt sprawy pozwala na stwierdzenie, iż dołożył on należytej i oczekiwanej od niego jako organu administracji publicznej staranności polegającej na pozyskaniu materiału dowodowego pozwalającego ustalić istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności bez zbędnej zwłoki, w tym w dniu [...] r. wystosował do stron zawiadomienie o wszczęciu postępowania (skarżącemu drogą elektroniczną zostało doręczone w dniu [...] r., zaś pełnomocnikowi właścicielki mieszkania - tradycyjną drogą pocztową - w dniu [...] r.), a po otrzymanych od nich wyjaśnieniach, w dniu [...]r. poinformował o stanie gotowości decyzyjnej oraz możliwości zapoznania się z aktami sprawy.

Oczywiście kluczowy wpływ na tok i dynamikę prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania miało wystąpienie przez skarżącego z wnioskiem o udostępnienie akt sprawy, aby móc aktywnie uczestniczyć w postępowaniu i ewentualnie zająć stanowisko w sprawie zebranego materiału dowodowego. Skutkowało to wydaniem postanowienia przez Prezydenta W. z dnia [...] r. oraz uchylającego je postanowienia Wojewody D. z dnia [...] r. Niniejsze niewątpliwie wydłużyło postępowanie jednakże było konieczne z punktu widzenia poszanowania zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i tym samym nie może przemawiać za koniecznością stwierdzenia przewlekłości organu. W tym zakresie skarga podlegała więc oddaleniu.

Przywołane wyżej okoliczności przemawiały także za tym, iż Sąd nie uznał za

uzasadnione orzeczenie, iż stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa przez, które należy rozumieć oczywiste, wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjne i drastyczne naruszenie treści obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Znaczna bowiem, aczkolwiek w pełni dozwolona i akceptowalna z punktu widzenia konieczności obrony swych praw aktywność strony siłą rzeczy miała wpływ na podejmowany przez organ tok czynności procesowych i terminowość rozpoznania niniejszej sprawy. Zauważalnym i bezspornym pozostaje zaś fakt systematycznego udzielania przez organ stronie informacji o przebiegu postępowania, w tym wystosowanie w dniu [...] r. do stron zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w wyznaczonym terminie z przyczyn niezależnych od organu - w związku z zażaleniem M.H. na postanowienie Prezydenta W. o odmowie udostępnienia mu akt przedmiotowej sprawy poza lokalem administracji publicznej w żądanej przez niego formie - wskazując przewidywany termin załatwienia sprawy – [...] r. Można jeszcze tu przywołać argumentację Wojewody D., który nie uznając ponaglenia skarżącego za zasadne stwierdził, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa w zakresie terminowości.

Oddalając z kolei wniosek o wymierzenie organowi grzywny lub zasądzenie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd miał na względzie to, iż w sprawie nie stwierdził podstaw do orzekania rażącej bezczynności oraz to, iż instytucja przyznania żądanej przez skarżącego sumy pieniężnej ma rekompensować stronie negatywne skutki związane z bezczynnością i tym samym poza odnoszącą się do organów funkcją represyjną i prewencyjną - mieć też znaczenie kompensacyjne. Inaczej mówiąc, ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką poniosła strona wskutek nieterminowego załatwienia sprawy. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że omawiana instytucja jest wzorowaną na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz.U. Nr 179, poz. 1843 ze zm.). W takiej sytuacji omawiana suma pieniężna powinna stanowić zadośćuczynienie za szkody o charakterze niematerialnym, czyli stres, frustracja strony wywołana nierozpoznaniem sprawy lub rozpoznaniem jej w terminie którego nie można określić mianem "rozsądny" (por. A. Piaseczny. Komentarz do ar. 12 ww. ustawy, LEX). Zdaniem Sądu bezczynność organu w niniejszej sprawie nie mogła spowodować negatywnych przeżyć po stronie skarżącego - psychicznych czy moralnych. Nadto Sąd miał na względzie, że niniejsza kompensacja nie może być traktowana jako bezpośrednia konsekwencja bezczynności.

Z powyższych względów, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, § 1a i § 2 oraz art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punktach I – III sentencji wyroku. O kosztach zaś orzekł na mocy art. 200 powołanej ustawy.