Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 22 marca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2018 roku sprawy ze skargi D. B.-S. na uchwałę Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 27 listopada 2008 roku nr XXIV/465/08 w sprawie "Podziału województwa Warmińsko-Mazurskiego na obwody łowieckie" 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym obwodu łowieckiego nr 92 w Gryzach gmina Świętajno, obejmującego nieruchomości stanowiące własność skarżącej, dla których w Sądzie Rejonowym w Olecku prowadzone są księgi wieczyste o nr "[...]" 2. zasądza od Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego na rzecz skarżącej D. B.-S. kwotę 300 złotych (trzysta) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W dniu 27 listopada 2008r. Sejmik Województwa Warmińsko – Mazurskiego, na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm. – tekst jednolity obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały- dalej jako: u.s.w.) oraz art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1995r. Prawo łowieckie (t. j. Dz. U. z 2005r. Nr 127, poz. 1066 ze zm. - tekst jednolity obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały - dalej jako: Pr.ł.), podjął uchwałę nr XXIV/465/08 w sprawie "Podziału województwa Warmińsko - Mazurskiego na obwody łowieckie".

Na powyższą uchwałę skargę wniosła D. B.-S., domagając się o stwierdzenia jej nieważności. Zarzuciła sprzeczność zaskarżonej uchwały w związku z wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014r. (sygn. akt P 19/13). W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że na podstawie kwestionowanej uchwały utworzono m.in. obwód nr "[...]", administrowany przez Koło Łowieckie "[...]", na terenie którego w miejscowości G., gmina Ś., znajdują się działki leśne i rolne o nr ksiąg wieczystych "[...]", "[...]" i "[...]", których właścicielem jest skarżąca. Podniosła, że art. 27 ust. 1 Pr.ł., który był podstawą podjęcia przedmiotowej uchwały, utracił moc obowiązującą w związku z wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014r. Tym samym, przedmiotowa uchwała Sejmiku została podjęta w sposób naruszający konstytucyjne prawa i wolności skarżącej, której nie została zapewniona prawnie skuteczna możliwość sprzeciwienia się włączeniu posiadanej nieruchomości do obwodu łowieckiego, jak wymaga tego art. 64 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Powołała się na orzeczenia sądowoadministracyjne zapadłe w analogicznych sprawach.

W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa Warmińsko-Mazurskiego, reprezentowany przez r.pr. K. W., wniósł o jej oddalenie skargi. Podniesiono, że art. 27 ust. 1 Pr.ł., będący podstawą prawną podjęcia zaskarżonej uchwały, utracił moc na skutek wyroku TK z dnia 10 lipca 2014r. dopiero z dniem 22 stycznia 2016r., co oznacza, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały regulacja ta była normą obowiązującą. W ocenie organu przedmiotowa uchwała nie stała się nieważna z powodu późniejszej zmiany stanu prawnego spowodowanego wydaniem opisanego powyżej wyroku TK. Ponadto organ wyjaśnił, że w aktualnie obowiązującym stanie prawnym brak jest podstawy prawnej do podejmowania uchwał w sprawie podziału na obwody łowieckie oraz zmiany ich granic przez Sejmik Województwa. Tym samym, utrata kompetencji do wyznaczania w drodze aktu prawa miejscowego danego obszaru oznacza, że organ ten utracił również kompetencję do uchylenia bądź zmiany uchwały wyznaczającej taki obszar, co z kolei wykluczało zadośćuczynienie przez organ wezwaniu skarżącej do usunięcia naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie zaś z art. 82 ust. 1 u.s.w. uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru, a po tym terminie sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. W świetle art. 90 ust. 1 u.s.w. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Na wstępie należy wyjaśnić, że w związku z tym, że zaskarżona uchwała została podjęta przed dniem 1 czerwca 2017r., zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935, dalej jako: k.p.a.), wniesienie skargi na tą uchwałę należało poprzedzić wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, a skargę skierować z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.). Jak wynika z akt sprawy skarżąca wystąpiła do organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 9 listopada 2017r., które wpłynęło do organu w dniu 12 grudnia 2017r., odpowiedź na to wezwanie zostało doręczone skarżącej w dniu 9 stycznia 2018r., a skarga został wniesiona w dniu 30 stycznia 2018r. (data nadania przesyłki na poczcie). Zatem strona skarżąca zachowała wymogi skutecznego wniesienia skargi, co umożliwia dokonania przez Sąd kontroli legalności zaskarżonej uchwały.

Podnieść należy, że zaskarżona uchwała ta wydana została na podstawie art. 27 ust. 1 i 2 Pr.ł. W dacie podejmowania tej uchwały przepisy te stanowiły, że podziału na obwody łowieckie oraz zmiany granic tych obwodów dokonuje w obrębie województwa właściwy sejmik województwa, w drodze uchwały, po zasięgnięciu opinii właściwego dyrektora regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i Polskiego Związku Łowieckiego, a także właściwej izby rolniczej (ust. 1). Jeżeli obwód łowiecki ma się znajdować w obszarze więcej niż jednego województwa, uchwałę, o której mowa w ust. 1, podejmuje sejmik województwa właściwy dla przeważającego obszaru gruntów w uzgodnieniu z sejmikiem województwa właściwym dla pozostałego gruntu (ust. 2). Wskazane przepisy niewątpliwie upoważniały sejmik województwa do podjęcia uchwały w przyjętym kształcie. Okoliczność ta nie może jednak skutkować oddaleniem skargi, jak wnioskuje o to organ w odpowiedzi na skargę, gdyż późniejsza utrata mocy obowiązującej tych przepisów na skutek wyroku TK z dnia 10 lipca 2014r., (sygn. akt P 19/13), w którym stwierdzono ich niezgodność z ustawą zasadniczą, ma istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej uchwały. Skoro TK pozbawił te przepisy domniemania konstytucyjności, to skutek ten należy rozważać od początku ich obowiązywania.

Wskazać należy, że w wyroku z dnia 3 grudnia 2014r. (sygn. akt II OSK 2311/14) Naczelny Sąd Administracyjny, uznając wsteczną moc powołanego wyroku TK z dnia 10 lipca 2014r. (sygn. akt P 19/13) wskazał, że za niestosowaniem przepisu, który utracił domniemanie konstytucyjności przemawia ochrona praw jednostki oraz ekonomia procesowa. W ocenie NSA pominięcie wzruszenia domniemania konstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną działania organu administracji publicznej byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych, tutaj prawa własności. NSA, we wskazanym wyroku, przekonywująco argumentował, że realizacja także przez sądy gwarancji konstytucyjnych - na gruncie istniejącego stanu normatywnego zakładającego przez określony czas obowiązywanie niekonstytucyjnego przepisu (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP) - stawia zarazem wyzwania i możliwości wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją (por. wyrok TK z dnia 27 października 2004r. sygn. akt SK 1/04, OTK-A z 2004r., nr 9, poz. 96). Z tych też przyczyn sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania konstytucyjnego przepisu (por. wyroki NSA z dnia 23 lutego 2006r. sygn. akt II OSK 1403/05; z dnia 17 listopada 2010r. sygn. akt I OSK 483/10; z dnia 29 kwietnia 2011r. sygn. akt I OSK 1070/10; z dnia 9 czerwca 2011r. sygn. akt I OSK 231/11; z dnia 25 czerwca 2012r. sygn. akt I FPS 4/12- CBOSA).

W związku z tym na uwagę zasługują argumenty TK, które legły u podstaw wydania wyroku z dnia 10 lipca 2014r. (sygn. akt P 19/13). Trybunał podkreślił, że właścicielom nieruchomości objętych granicami obwodu łowieckiego nie przysługują żadne szczególne środki prawne pozwalające na wyłączenie nieruchomości stanowiących przedmiot ich własności spod reżimu obwodu łowieckiego. Właściciel nieruchomości nie może złożyć sprzeciwu wobec włączenia przedmiotu jego własności do obwodu łowieckiego zarówno na etapie stanowienia uchwały przez sejmik województwa, jak i po jej wejściu w życie. Poza tym właścicielowi nie przysługują żadne instrumenty prawne umożliwiające wyłączenie jedynie niektórych ograniczeń, wprowadzonych w związku z objęciem jego nieruchomości granicami obwodu łowieckiego, w szczególności nie może on stanowczo sprzeciwić się wykonywaniu na swoim gruncie polowania przez uprawnione do tego osoby trzecie.

Ponadto Trybunał stwierdził, że mechanizm tworzenia obwodów łowieckich, biorąc pod uwagę całokształt ograniczeń, będących skutkiem objęcia nieruchomości granicami obwodu łowieckiego, jest ukształtowany w sposób niespełniający przesłanki sensu stricto proporcjonalności. Trybunał także zauważył, że na wszystkie te ograniczenia nakłada się dodatkowo niedostatecznie uregulowany obowiązek informacyjny wobec właścicieli, których nieruchomość należy do obwodu łowieckiego. Brak jakichkolwiek prawnych form udziału właścicieli nieruchomości w procesie tworzenia obwodów łowieckich, obejmujących te nieruchomości oraz brak instrumentów prawnych umożliwiających właścicielom wyłączenie ich nieruchomości spod reżimu obwodu łowieckiego lub wyłączenie poszczególnych ograniczeń, jakie przewiduje prawo łowieckie, niezależnie od powodu, jakim uzasadniają to żądanie (ekonomiczny, światopoglądowy itp.), nie jest konieczne dla zapewnienia należytego poziomu ochrony środowiska, w szczególności zaś ochrony zwierzyny. Swoistego automatyzmu przyjętego unormowania nie uzasadnia również to, że prawidłowe prowadzenie gospodarki łowieckiej wymaga zapewnienia ciągłości powierzchni obwodów łowieckich. Ochrona środowiska stanowi jedną z wartości uzasadniających ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Ograniczenia wprowadzane ze względu na ochronę środowiska powinny mieć jednak charakter proporcjonalny do innych wartości konstytucyjnie chronionych. Taką wartością jest zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP ochrona prawa własności.

Trybunał podkreślił, że analiza rozwiązań przyjętych w prawie łowieckim oraz w innych aktach przewidujących objęcie nieruchomości specjalnym reżimem administracyjnoprawnym dowodzi, że wykonywanie przez uprawnione podmioty zadań publicznych, a także prowadzenie gospodarki łowieckiej, jest możliwe przy zapewnieniu właścicielom nieruchomości bardziej skutecznych środków ochrony. Trybunał zaznaczył, że zapewnienie takich środków nie wyklucza także realizacji przewidzianego w prawie łowieckim celu społecznego w zakresie uprawiania myślistwa, kultywowania tradycji oraz krzewienia etyki i kultury łowieckiej (art. 3 pkt 4 Pr. ł.).

Naczelny Sąd Administracyjny, w cytowanym powyżej wyroku z dnia 3 grudnia 2014r. (sygn. akt II OSK 2311/14) zwrócił również uwagę, że ograniczenia prawa własności związane z prowadzeniem gospodarki łowieckiej, w szczególności z wykonywaniem polowania, były też przedmiotem licznych rozważań Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (dalej: ETPC). Podniesiono, iż w wyroku z dnia 29 kwietnia 1999r. w sprawie Chassagnou i inni przeciwko Francji (nr skarg 25088/94, 28331/95 i 28443/95, Lex nr 76997) ETPC wskazał, że wprowadzenie obowiązku tolerowania polowań na terenie prywatnej nieruchomości stanowi ingerencję w prawo własności. Jednocześnie zmuszanie właścicieli do tolerowania na ich gruncie aktywności, która jest sprzeczna z ich przekonaniami stanowi nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności chronionego art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995r. Nr 36, poz. 175/1, ze zm.; dalej: Protokół nr 1). Z kolei w wyroku z dnia 10 lipca 2007r. w sprawie Schneider przeciwko Luksemburgowi (nr skargi 2113/04, Lex nr 292569) ETPC doszedł do wniosku, że dopuszczenie możliwości wykonywania polowań na prywatnym gruncie bez zgody jego właściciela przez włączenie tego gruntu do obwodu łowieckiego, jakkolwiek nie pozbawia go prawa do używania, wydzierżawienia czy sprzedaży gruntu, jednak uniemożliwia wykonywanie praw wyłącznych przez właściciela zgodnie z jego wolą, zaś w wyroku z dnia 26 czerwca 2012r. w sprawie Hermann przeciwko Niemcom (nr skargi 9300/07, Lex nr 1169117) EPTC podzielił argumentację skarżącego i orzekł, że obowiązek znoszenia polowań na własnym gruncie nakłada nieproporcjonalny obowiązek na tych właścicieli ziemskich, którzy sprzeciwiają się polowaniom ze względów etycznych. ETPC podkreślił, że okoliczność, iż niemieckie prawo federalne nie przewiduje możliwości uwzględnienia etycznych przekonań właścicieli ziemskich, uzasadnia wniosek o naruszeniu przez pozwane państwo art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji.

Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą skargę całkowicie podziela prezentowany we wskazanych wyrokach pogląd, że brak jakichkolwiek mechanizmów prawnych umożliwiających właścicielom nieruchomości wyrażenie woli w przedmiocie włączenia ich gruntów do obwodów łowieckich i w konsekwencji nałożenia na nich określonych obowiązków stanowi nieproporcjonalne naruszenie gwarantowanego konstytucyjnie i konwencyjnie prawa własności.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca jest właścicielką działek stanowiących nieruchomości, dla których w Sądzie Rejonowym w O. prowadzone są księgi wieczyste o nr "[...]", "[...]" i "[...]", a które są objęte reżimem obwodu łowieckiego nr "[...]". W związku z tym Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w pkt 1 wyroku. Sąd nie mógł stwierdzić nieważności przedmiotowej uchwały w całości, gdyż uprawniony był do orzekania jedynie w granicach naruszonego przedmiotową uchwałą interesu prawnego skarżącej. Zaskarżona uchwała narusza ten interes, ale tylko w takim zakresie, w jakim ingeruje bezpośrednio w przysługujące jej prawo własności do przedmiotowych działek, a w związku z tym przedmiotem rozstrzygnięcia mogły być tylko te postanowienia zaskarżonej uchwały, które dotyczą obwodu łowieckiego nr "[...]" i tylko w tej części, która obejmuje nieruchomości należące do skarżącej.

Z podanych przyczyn orzeczono, jak w pkt 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz strony skarżącej uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 300 zł, orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.