Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Nawet szczytne powody zaskarżenia uchwały organu samorządu terytorialnego, w tym troska o zgodność z przepisami prawa podejmowanych uchwał, nie mogą być uznane jako spełnienie przesłanki z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 595 z późn. zm.) w zakresie legitymacji procesowej. Skargi wnoszone z takich powodów noszą bowiem cechy actio popularis.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi J. H. na uchwałę Rady Powiatu S. z dnia [...] stycznia 2015 r. Nr [...] w przedmiocie wyboru Przewodniczącego Rady Powiatu S. p o s t a n a w i a 1.odrzucić skargę; 2.zwrócić skarżącemu J. H. kwotę 300 (trzysta) złotych z tytułu wpisu uiszczonego od skargi. ,

II SA/Bk 344/15

UZASADNIENIE

Skarżący J. S. H. po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa złożył skargę na uchwałę nr [...] Rady Powiatu S. z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Powiatu S. Zarzucił, iż sporną uchwałę przyjęto z naruszeniem art. 21 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym, albowiem radny F. B. wybrany na Przewodniczącego Rady brał udział w głosowaniu w swojej sprawie, przy tym liczba głosów była taka, że jego głos zadecydował o wyniku głosowania.

Nadto w skardze zarzucano brak uzasadnienia uchwały i jej projektu.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie. Odpowiedź na skargę dotyczyła przedmiotowej skargi jak i skarg J. S. H. na inne uchwały Rady Powiatu S. z dnia [...] stycznia 2015 r. (sprawy II SA/Bk 343/15, II SA/Bk 345/15 oraz II SA/Bk 346/15, przy czym w ostatnio wyszczególnionej sprawie skarga została odrzucona z powodu nieopłacenia wpisu sądowego). Zaprezentowano stanowisko, że skarżący nie posiada legitymacji procesowej do zaskarżenia spornych uchwał.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotowa skarga została wniesiona na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 595 z późn. zm.), dalej u.s.p., zgodnie z którym warunkami skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany przepis są: wydanie przez organ powiatu uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej, którą naruszono interes prawny lub uprawnienie skarżącego, uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (wezwanie może być złożone w każdym czasie), zachowanie terminu do wniesienia skargi przewidzianego przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a.

Niespornie zaskarżona uchwała w przedmiocie wyboru przewodniczącego rady powiatu stanowi uchwałę w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Spełniona została także przesłanka w postaci bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, bowiem takowe wezwanie do właściwego organu (Rada Powiatu S.) skarżący złożył w dniu [...] lutego 2015 r. Wezwanie okazało się bezskuteczne, bowiem Rada Powiatu nie uwzględniła żądania. Uchwałą z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] odmówiono uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Także termin do złożenia skargi w trybie przepisu art. 87 ust. 1 u.s.p. został zachowany. W kwestii terminu wypowiedział się NSA w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r. w sprawie sygn. akt II OPS 2/07 i wskazał, iż do terminu wniesienia skargi opartej na art. 101 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie termin z art. 53 § 2 p.p.s.a. Wynosi on trzydzieści dni od dnia doręczenia skarżącym odpowiedzi organu na wezwanie lub też sześćdziesiąt dni od dnia wniesienia wezwania, jeśli organ takiej odpowiedzi nie udzielił. Ze względu na fakt, że art. 87 ust. 1 u.s.p. ma identyczną treść jak przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (z tą tylko różnicą, że odnosi się do organu samorządu powiatowego) zasadnym jest odwołanie się w powyższym zakresie (w przedmiocie terminu do wniesienia skargi) do treści tej uchwały. Skarżący wniósł skargę w dniu 22 kwietnia 2015 r. zachowując termin przewidziany prawem.

W następstwie pozytywnego ustalenia formalnych wymogów wniesienia przedmiotowej skargi sąd miał w dalszej kolejności obowiązek zbadania legitymacji procesowej skarżącego.

Zasadą jest w postępowaniu sądowoadministracyjnym, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeśli brała udział w postępowaniu administracyjnym (art. 50 § 1 p.p.s.a.), a także inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 p.p.s.a.). Z powyższego wynika, że prawo zaskarżenia do sądu administracyjnego działalności lub bezczynności organów administracji publicznej jest oparte zasadniczo na kryterium interesu prawnego, którego brak uniemożliwia sądowi rozstrzygnięcie sporu o zgodność (legalność) działań lub bezczynności administracji i zastosowanie środków przewidzianych w p.p.s.a.

Inaczej natomiast została skonstruowana skarga na uchwałę lub zarządzenie organu powiatu uregulowana w art. 87 ust. 1 u.s.p., na podstawie którego skargę można wnieść w sytuacji naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego kwestionowaną uchwałą organu powiatu. Przepis ten jako przepis szczególny ma pierwszeństwo w stosowaniu zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali. Przepis powyższy wprowadza istotne ograniczenie legitymacji skargowej w stosunku do regulacji art. 50 p.p.s.a. W skardze wniesionej na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. legitymacja skargowa została oparta na subiektywnym przekonaniu danej osoby, iż został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie i to naruszenie konkretnego interesu prawnego opartego na konkretnie naruszonym przepisie prawa powinna ona wykazać. Również sąd rozpoznający taką skargę zobowiązany jest do zbadania, czy będąca przedmiotem skargi uchwała lub zarządzenie narusza chroniony interes prawny lub uprawnienie skarżącego, a nie interesy innych osób. Skarga uregulowana w art. 87 ust. 1 u.s.p. nie jest zatem skargą powszechną (nie ma charakteru actio popularis). W przeciwieństwie do postępowania sądowoadministracyjnego, toczącego się w następstwie skargi na rozstrzygnięcie podejmowane w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego, w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. wnoszący skargę musi wykazać się nie tylko własnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale i jednoczesnym jego naruszeniem. Dopiero to naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania. Powtórzyć można za jednolitą i ugruntowaną linią orzeczniczą, że skarga wnoszona na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. nie może być wnoszona w interesie publicznym. Ochrona interesu publicznego realizowana jest w trybie postępowania nadzorczego przez organ nadzoru (vide wyroki z dnia 13 lutego 2014 r., II SA/Sz 1380/13, z dnia 13 września 2012 r., II SA/Go 54/12, z dnia 17 listopada 2011 r., II SA/Lu 410/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Także legitymacji skargowej w oparciu o powołany wyżej przepis nie można wywodzić z samego faktu bycia radnym (vide wyroki z dnia 6 marca 2014 r. w sprawach III SA/Lu 691/13 i III SA/Lu 690/13, CBOSA).

Gdy chodzi o pojęcie "interesu prawnego" jako przesłanki dopuszczalności skargi z art. 87 ust. 1 u.s.p., to odwołać się należy do orzecznictwa sądów administracyjnych. Wskazać należy na następujące wyznaczniki prawne tego pojęcia:

- legitymację do wniesienia skargi daje naruszenie interesu prawnego, a nie faktycznego (vide wyroki z dnia 6 marca 2014 r., III SA/Lu 690/13, z dnia 22 stycznia 2011 r., II SA/Bk 629/10, CBOSA);

- interes prawny skarżącego musi wynikać z naruszenia konkretnej normy prawa kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Jak wyłożył NSA w wyroku z dnia 11 września 2012 r., II OSK 1446/12, interes prawny może mieć podstawy zarówno w przepisach prawa materialnego, przepisach prawa procesowego oraz przepisach prawa ustrojowego. Podkreślenia wymaga, że należy wykazać istniejące (nie przyszłe) naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej, które to wykazanie wiąże się ze wskazaniem przepisu, którego naruszenie doprowadziło do naruszenia interesu prawnego skarżącego (vide wyroki z dnia 12 maja 2015 r., II OSK 2439/13, z dnia 12 stycznia 2010 r., II OSK 1736/09, CBOSA);

- legitymację do wniesienia skargi stanowi naruszenie własnego interesu prawnego skarżącego, co wyżej wyjaśniono. Stroną w postępowaniu toczącym się ze skargi na uchwałę samorządową może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone już obecnie, a nie w przyszłości, co spowodowało następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków.

Podsumowując można przytoczyć stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 28 marca 2012 r. w sprawie II SA/Go 54/12: "Ze sformułowania przepisu art. 87 ust. 1 u.s.p. wynika, że nie jest to skarga powszechna (actio popularis), służąca każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Skarżący, skarżąc uchwałę organu powiatu na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p., musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację" (CBOSA).

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona w trybie art. 87 ust. 1 u.s.p. uchwała organu powiatu powinna mieć bezpośredni wpływ na sytuację prawną skarżącego. Zbudowanie systemu zaskarżalności uchwał powiatu na ochronie interesu publicznego i na ochronie naruszonego interesu prawnego powoduje, że nie można wykładni art. 87 ust. 1 u.s.p. interpretować rozszerzająco, wyprowadzając naruszenie interesu prawnego z ogólnych wartości, a nie naruszenia przepisów prawa, które przyznają konkretny, indywidualny, aktualny, obiektywny interes prawny (vide wyrok z dnia 24 listopada 2006 r., II OSK 1274/06, CBOSA).

Dodać należy, że w sytuacji, gdy uprawnienie wynikające z art. 87 ust. 1 u.s.p. nie ma charakteru actio popularis, to nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie dawałaby legitymacji do wniesienia skargi – jeżeli uchwała nie narusza prawem chronionego interesu lub uprawnienia skarżącego. To na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania, że zaskarżona uchwała naruszyła jego interes prawny lub uprawnienie (vide wyroki z dnia 2 kwietnia 2014 r., II SA/Gd 98/14, z dnia 22 lutego 2011 r., II SA/Bk 629/10, z dnia 28 czerwca 2007 r, II OSK 1596/06, CBOSA).

W sprawie niniejszej skarżący nie wykazał, by uchwała w przedmiocie wyboru nowego Przewodniczącego Rady Powiatu naruszyła w jakikolwiek sposób jego prawny interes lub uprawnienie. Nie stanowi takowego poczucie, że gdyby nie został wybrany nowy Przewodniczący to skarżący nadal pełniłby tę funkcję. Nie stanowi uzasadnienia naruszenia swego interesu prawnego także postawa obywatelska - podana na rozprawie przed sądem administracyjnym jako uzasadnienie interesu prawnego. Nawet szczytne powody zaskarżenia uchwały organu samorządu terytorialnego, w tym troska o zgodność z przepisami prawa podejmowanych uchwał, nie mogą być uznane jako spełnienie przesłanki z art. 87 ust. 1 u.s.p. w zakresie legitymacji procesowej. Skargi wnoszone z takich powodów noszą bowiem cechy actio popularis.

Mając na uwadze przedstawiony powyżej sposób rozumienia interesu prawnego, który, jak wyjaśniono, w postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. powinien mieć swoje źródło w przepisach prawa administracyjnego, stwierdzić trzeba, że zaskarżona uchwała nie wywiera żadnych materialnoprawnych skutków w zakresie praw i obowiązków skarżącego. Zaskarżona uchwała nie reguluje nie tylko wprost, ale nawet pośrednio indywidualnych uprawnień lub obowiązków skarżącego, jego sytuacji prawnej. Skarżący nie posiada legitymacji procesowej do zaskarżania przedmiotowej uchwały.

W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z treścią obowiązującego od dnia 15 sierpnia 2015 r. przepisu art. 58 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego, to sąd skargę odrzuca.

Na podstawie wyżej wskazanego przepisu orzeczono jak w punkcie 1 postanowienia. W przedmiocie zwrotu wpisu sądowego (pkt 2 postanowienia) orzeczono na podstawie art. 232 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.