Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie asesor WSA Agnieszka Wójcik, asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Marta Olszówka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi K. O. i K. O. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego - oddala skargę -

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] Prezes Rady Ministrów utrzymał w mocy swoją własną decyzję z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...], umarzającą postępowanie z wniosku K. O. i K. O. o wydanie przez Radę Ministrów rozporządzenia wykonawczego do ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 3 poz.17 z późn.zm.), względnie indywidualnej decyzji administracyjnej, skierowanej do wnioskodawców, odmawiającej wydania stosownego rozporządzenia.

Zaskarżona decyzja Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2004 r. zapadła po rozpatrzeniu wniosku K. O. i K. O. o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Przedstawiając motywy uzasadniające wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia Prezes Rady Ministrów podtrzymał swoje stanowisko, iż postępowanie wszczęte z wniosku K. O. i K. O. z dnia [...] października 2004 r. jest bezprzedmiotowe, w związku z czym należało je umorzyć na podstawie art.105§1 k.p.a.

O bezprzedmiotowości tej przesądza charakter żądania wnioskodawców, domagających się wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia zapewniającego prawidłowe wykonanie ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 3 poz.17 z późn.zm.), tj. rozporządzenia, o którym mowa w art.7 tej ustawy, względnie – w przypadku odmowy wydania rozporządzenia – wydania indywidualnej decyzji administracyjnej skierowanej do wnioskodawców, odmawiającej wydania rozporządzenia zapewniającego prawidłowe wykonanie powołanej ustawy. W ocenie Prezesa Rady Ministrów wskazanego wyżej wniosku nie można załatwić w trybie przewidzianym dla załatwienia sprawy administracyjnej.

Organ podniósł, iż kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej (art.1 pkt 1 k.p.a.). Z powyższego płynie wniosek, iż załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej podlegają zatem tylko te sprawy, które mają charakter sprawy indywidualnej, tj. takie, w których występuje zespół okoliczności faktycznych i prawnych, w których organ administracji publicznej stosuje normę prawa administracyjnego w celu ustanowienia po stronie określonego podmiotu sytuacji prawnej w postaci udzielenia (odmowy udzielenia) żądanego uprawnienia albo w postaci obciążenia określonym obowiązkiem. Chodzi zatem o fakty i zdarzenia tworzące tzw. stan faktyczny sprawy oraz prawa i obowiązki, które na podstawie obowiązujących przepisów prawa administracyjnego mogą lub powinny być przyznane lub nałożone na osobę – adresata decyzji administracyjnej, o ile są adekwatne do stanu faktycznego sprawy. Sprawy nie spełniające tych wymogów, nie podlegają rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Tego typu sprawą jest sprawą, pozostającą poza zakresem rozstrzygania na drodze administracyjnej jest sprawa będąca przedmiotem wniosku z dnia [...] listopada 2004 r., w którym wnioskodawcy domagają się wydania aktu normatywnego w postaci rozporządzenia Rady Ministrów. Akt normatywny nie spełnia bowiem kryteriów aktu o charakterze indywidualnym. Jest to akt abstrakcyjny i generalny, skierowany do nieokreślonej liczby adresatów.

W tej sytuacji doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, w której przedmiot postępowania administracyjnego – rozstrzyganie o indywidualnych prawach lub obowiązkach strony nie występuje. Postępowanie takie jest zatem bezprzedmiotowe, należało je zatem umorzyć stosownie do art.105§1 k.p.a.

W obszernej skardze na powyższą decyzję K. i K. O. podnieśli, iż na Prezesie Rady Ministrów spoczywał obowiązek spełnienia ich żądania odnośnie wydania aktu wykonawczego do ustawy nacjonalizacyjnej ewentualnie odmówienia wydania tego aktu - w formie decyzji administracyjnej. Obowiązek ten wywodzą skarżący z faktu, iż - wbrew stanowisku organu - wydanie przez Prezesa Rady Ministrów żądanego rozporządzenia spełnia kryteria sprawy indywidualnej w rozumieniu art.1 pkt 1 k.p.a. Przedmiotowe rozporządzenie, mające regulować kwestie techniczne związane z wypłatą odszkodowań należnych właścicielom przedsiębiorstw przejętych przez Państwo na podstawie ustawy nacjonalizacyjnej, umożliwi bowiem zaspokojenie indywidualnych roszczeń skarżących wiążących się ze znacjonalizowaniem przez Państwo przedsiębiorstwa "Zakłady W.". Uprawnienie do uzyskania tego odszkodowania wynika wprost z przepisów prawa, a mianowicie obowiązującego nadal art.3 ust.1 lit.B oraz art.7 ustawy nacjonalizacyjnej a nie może być skonsumowane wyłącznie z uwagi na zaniechanie Prezesa Rady Ministrów. Okoliczności te prowadzą zdaniem skarżących do wniosku, iż pomimo tego, iż ich żądanie dotyczy wydania aktu powszechnie obowiązującego, to jednak wydanie tego aktu w bezpośredni sposób wpływa na prawa jednostki. Wydanie rozporządzenia mieści się zatem w zakresie, o którym mowa art.1 pkt 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracji zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Słusznie uznał organ orzekający w sprawie, iż postępowanie wszczęte z wniosku skarżących z dnia [...] listopada 2004 r. należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.

Z art.1 pkt 1 k.p.a. wynika, iż przedmiotem postępowania administracyjnego regulowanego przepisami k.p.a. może być (poza przypadkami określonymi w pkt 2-4 oraz w art.2, nie mającymi zastosowania w niniejszej sprawie) wyłącznie sprawa indywidualna, rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej.

Indywidualny charakter sprawy oznacza, iż dotyczy ona imiennie określonego podmiotu oraz konkretnych jego praw lub obowiązków (B.Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. - 6 wydanie, str. 13.). Sprawę tę rozstrzyga się w drodze decyzji administracyjnej – aktu o charakterze władczym, kształtującym prawa i obowiązki jednostki w konkretnej sytuacji na podstawie obowiązujących przepisów prawnych.

Wychodząc z powyższych założeń należy stwierdzić, iż przedmiotem postępowania, o którym mowa w art.1 pkt 1 k.p.a., nie może być wydanie rozporządzenia wykonawczego do ustawy.

Należy podkreślić, iż rozporządzenie takie jako akt normatywny (generalny akt administracyjny) należy niewątpliwe zakwalifikować do form działania administracji publicznej obok aktów administracyjnych, działań faktycznych i umów (Jan Boć Prawo administracyjne – wydanie szóste, str.300). Szeroki zakres pojęcia aktu normatywnego administracji obejmuje wszelkie akty prawne nie mające rangi ustawy, wydawane przez organy administracji publicznej upoważnione do tego na podstawie przepisów prawa rangi ustawowej.

Akt normatywny nie spełnia jednakże podstawowego kryterium a aktem administracyjnym zaznacza się jednak sposobem określenia ich adresata. Akty normatywne mają charakter ogólny, co oznacza, iż w taki właśnie – ogólny – a nie indywidualny sposób określani są jego adresaci. Adresat aktu musi być określony rodzajowo, tj. poprzez wskazanie cech, jakim ma odpowiadać. Jednocześnie okoliczności, w jakich adresat aktu ma prawo lub obowiązek działać winny być sformułowane w taki sposób aby istniała choćby potencjalna możliwość jego wielokrotnego zastosowania.

Cecha indywidualności sprawy rozstrzyganej przez organ administracji publicznej pozwala zatem na odróżnienie od siebie przypadków podejmowania aktu administracyjnego generalnego oraz indywidualnego.

W tej sytuacji nie można uznać aby wydanie aktu normatywnego spełniało kryteria sprawy indywidualnej z art.1 pkt 1 k.p.a. Akt normatywny nie rozstrzyga bowiem bezpośrednio o prawach lub obowiązkach zindywidualizowanych adresatów. Materia ta zastrzeżona jest wyłącznie dla aktów administracyjnych indywidualnych, czyli decyzji administracyjnych.

Prawa do żądania od organu administracji w trybie k.p.a. wydania aktu normatywnego (ewentualnie odmówienia wydania tego aktu w formie orzeczenia administracyjnego) nie przewiduje także żaden szczególny przepis prawa materialnego.

Wobec powyższego należy uznać, iż wniosek skarżących nie dotyczył sprawy, w odniesieniu do której organ administracji byłby umocowany do wydawania władczych rozstrzygnięć.

Wszczęte z tego wniosku postępowanie należało zatem umorzyć zgodnie art.105§1 k.p.a. z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270).