Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 8 listopada 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia NSA Anna Stępień, Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2011 roku przy udziale - sprawy ze skargi M. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę.

Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku M.S. w sprawie wstrzymania prac prowadzonych przez J. i I. B. oraz doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wjazdu i dojazdu na teren nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że M.S. poinformował, że J. i I. B. rozpoczęli prace remontowe polegające na poszerzeniu drogi gruntowej oraz podniesieniu i uformowaniu spadku drogi w taki sposób, że woda spływa na jego działkę nr [...], a także na utwardzeniu zjazdu w pasie drogowym.

W wyniku przeprowadzonych w dniu 30 maja 2011 r. oględzin nieruchomości Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. ustalił, że od strony ul. A jest zjazd na teren posesji nr [...]. Szerokość zjazdu i dojazdu wynosi ok. 4 m i usytuowane są one w ten sposób, że 2 m znajdują się na nieruchomości przy ul. A (działka nr [...]) i 2 m na działce przy ul. A (działka nr [...]). Zjazd jest gruntowy, bez trwałego utwardzenia, jedynie miejscowo występują kamienie. Powierzchnia jest nieregularna, bez widocznego spadku w jednym kierunku. Obecny podczas oględzin M.S. oświadczył, że w tym roku sąsiedzi nawieźli ziemi i nasypali jej również na części jego nieruchomości. Ponadto po dojeździe jeździł ciężki sprzęt.

Na postanowienie organu I instancji zażalenie wniósł M.S., podnosząc, że organ błędnie uznał wykonane roboty za konserwację, a tymczasem były to roboty polegające na utwardzeniu drogi i zjazdu. Ponadto organ wadliwie za stronę uznał I. i J. B., podczas gdy właścicielem nieruchomości jest M.B.

Postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Organ odwoławczy przytoczył treść art. 61a § 1 k.p.a., w myśl którego gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Powyższy przepis wskazuje przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania: są to względy formalne lub wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną. Złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie obliguje organ do zbadania, czy zachodzą formalne przesłanki do wydania decyzji. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010, Nr 243, poz.1623 ze zm.) reguluje przebieg procesu budowlanego, prawa i obowiązki uczestników tego procesu, kwestie związane z użytkowaniem i utrzymaniem obiektów budowlanych, jak również określa zasady działania organów administracji publicznej w tych sprawach.

Odmawiając wszczęcia postępowania organ nadzoru budowlanego uznał, że wykonane roboty nie podlegają regulacji ustawy - Prawo budowlane. Tymczasem zdaniem M.S. doszło do podniesienia oraz poszerzenia terenu drogi dojazdowej i uformowania spadku w taki sposób, że woda spływa na jego nieruchomość, a następnie nawieziono gruz i złom.

Zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane przez budowlę należy rozumieć m.in. drogę. Pod pojęciem droga należy rozumieć nie tylko drogi publiczne, ale wszystkie inne stanowiące wytyczoną trasę wyposażoną w urządzenia techniczne, dostosowaną do ruchu środków transportu, ewentualnie poruszania się ludzi i zwierząt.

Pojęcie droga należy również odnieść do przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (Dz.U. z 2004, Nr 204, poz. 2086 ze zm.), klasyfikującej drogi publiczne według kategorii, a następnie klas. Drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, m.in. drogi dojazdowe, są drogami wewnętrznymi, które nie spełniają definicji drogi zawartej w ustawie - Prawo budowlane.

Jak wynika z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy - Prawo budowlane obiektem budowlanym jest także utwardzenie nawierzchni gruntu na działkach budowlanych, na które nie jest wymagane pozwolenie na budowę, ale wymagające zgłoszenia, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2.

W ocenie organu II instancji wykonane prace nie doprowadziły do powstania obiektu budowlanego. Nie doszło do budowy drogi, bowiem wysypanie terenu gruzem i złomem nie odpowiada technicznym parametrom drogi wskazanym w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawach warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, póz. 430).

Wysypanie gruzu i utwardzenie "ciągnikiem gąsienicowym" przedmiotowej drogi dojazdowej nie stanowi utwardzenia gruntu na działce, bowiem za takie można uznać połączenie z podłożem materiału utwardzającego w sposób na tyle trwały, że skutek utwardzenia nie podlega usunięciu w efekcie zwykłego korzystania z takiego podłoża. Tego rodzaju rozsypanie kamienia nie podlega też nadzorowi ze strony organów administracji na podstawie art. 66 ustawy - Prawo budowlane.

Roboty budowlane, których przeprowadzenie nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, a których rezultatem jest zakłócenie korzystania z nieruchomości sąsiedniej ponad przeciętną miarę, winny być traktowane jako spór sąsiedzki, rozstrzygany na podstawie prawa cywilnego.

Zatem w sytuacji, gdy właściciel przeprowadzi roboty budowlane, na rozpoczęcie których nie jest wymagane pozwolenie na budowę ani zgłoszenie, nie dopuszcza się samowoli budowlanej, do likwidacji której uprawniony jest organ nadzoru budowlanego. Ponieważ nie istnieje podstawa prawna do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy, organ administracji prawidłowo zastosował przepis art. 61a § 1 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu błędnego uznania za stronę I. i J. B., w sytuacji gdy właścicielem nieruchomości przy ul. A jest ich syn M.B., organ stwierdził, że w trakcie oględzin zostało przedłożone pełnomocnictwo udzielone przed notariuszem przez M.B. do reprezentowania go we wszystkich urzędach administracji rządowej i samorządowej przez ojca – J.B.

Na ostateczne postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył M.S., zarzucając mu naruszenie art. 61a k.p.a. oraz art. 3 pkt 3 i 7, art. 28 ust. 1, art. 30 ust. 1, art. 48 i art. 49b ustawy - Prawo budowlane. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał na błędne zastosowanie w sprawie art. 61a k.p.a.

W jego ocenie na mocy art. 61a k.p.a. można odmówić wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych (brak przymiotu strony) albo przedmiotowych (brak regulacji prawnej uzasadniającej działanie organu administracji), jeżeli już na podstawie wstępnej analizy wniosku można ustalić zaistnienie przyczyn negatywnych.

Jeżeli do ustalenia braku przesłanek do prowadzenia postępowania konieczne jest jednak przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, nadal zastosowanie mieć będą zasady ogólne dotyczące wszczęcia postępowania na wniosek (art. 61 k.p.a.) i umorzenia postępowania w razie jego bezprzedmiotowości (art. 105 k.p.a.).

W przedmiotowej sprawie w ramach czynności podejmowanych po złożeniu wniosku przez skarżącego nie wykluczono, że skarżącemu przysługuje przymiot strony. Na skutek złożonego wniosku podjęto postępowanie dowodowe i przeprowadzono oględziny, na podstawie których uznano, że brak jest przesłanek przedmiotowych do prowadzenia postępowania.

Powyższe oznacza, w ocenie autora skargi, że w sprawie doszło do wszczęcia postępowania i jego prowadzenia, a zatem nie mogło być wydane postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a., lecz - gdyby przyjąć stanowisko organów nadzoru budowlanego za prawidłowe – powinna zapaść decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego, przewidziana w art. 105 k.p.a.

Skarżący stwierdził ponadto, że nie jest zasadne stanowisko organów nadzoru budowlanego o braku podstaw do rozpoznawania sprawy na podstawie przepisów ustawy – Prawo budowlane. W jego ocenie w sprawie niewątpliwie doszło do wykonywania robót budowlanych, polegających na nawiezieniu gruzu i gruntu, zagęszczeniu ich i utwardzeniu przy użyciu sprzętu budowlanego w ściśle określonym celu - utworzenia utwardzonej drogi. Zarazem brak jest przepisów, które wyłączałyby tego typu roboty budowlane spod działania ustawy - Prawo budowlane i pozwalały przyjąć, że brak jest właściwości organów nadzoru budowlanego do kontroli ich zgodności z prawem oraz do wydawania decyzji przewidzianych przez ustawę - Prawo budowlane.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., przytaczając argumenty podniesione już w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy się odnieść do zakresu prac wykonanych na nieruchomości oznaczonej jako działka [...], której współwłaścicielami są m.in. M.S. (w udziale 1/6) i M.B. (w udziale 1/900). Działa ta stanowi drogę dojazdową do posesji przy ul. A w Ł.. W ocenie skarżącego zamieszkali przy posesji przy ul. A J. i I. B., rodzice M.B., wykonali w warunkach samowoli budowlanej roboty budowlane polegające na nawiezieniu na istniejącą drogę gruntową ziemi i gruzu, zagęszczeniu tych materiałów i utwardzeniu przy użyciu sprzętu budowlanego w celu utworzenia utwardzonej drogi.

W ocenie Sądu w składzie niniejszym brak jest przesłanek by przyjąć zaproponowaną przez skarżącego argumentację, a tym samym stanowisko organów nadzoru budowlanego zaprezentowane w zaskarżonych postanowieniach jest zasadne.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że działka nr [...], stanowiąca dojazd do posesji znajdujących się po obu jej stronach, niewątpliwie jest drogą, będącą budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 2010, poz. 1623). Po pojęciem drogi nie należy bowiem rozumieć wyłącznie dróg publicznych, ale wszystkie inne stanowiące wytyczoną trasę wyposażoną w urządzenia techniczne, dostosowaną do środków transportu, ewentualnie poruszania się ludzi i zwierząt (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2005 r., OSK 1400/04). Owa droga dojazdowa nie jest oczywiście zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Trzeba ją zatem zakwalifikować jako drogę wewnętrzną, w myśl art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, której budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie i której zarządzanie należy do właściciela terenu (art. 8 ust. 2).

Kwalifikacja prac wykonanych na wskazanej nieruchomości determinuje niewątpliwie sposób postępowania organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie. Różne rodzaje robót budowlanych wiążą się bowiem z różnymi rygorami prawnymi w zakresie możliwości ich wykonania bez, bądź w oparciu o zgodę właściwego organu administracji. W przypadku przebudowy wymagane jest zatem uzyskanie pozwolenia na budowę, w przypadku remontu - co do zasady wystarczające jest dokonanie zgłoszenia, natomiast bieżąca konserwacja wyłączona jest spod reżimu ustawy - Prawo budowlane, a zamiar jej wykonania nie wymaga dokonywania żadnych czynności przed organem administracji architektonicznej.

W ocenie Sądu nie można w niniejszej sprawie przyjąć, by przeprowadzone na działce nr [...] prace stanowiły budowę drogi, a co za tym idzie – by na wykonywanie tych prac należało uzyskać stosowne pozwolenie. Zgodnie z dowodami złożonymi przez skarżącego (zdjęcia i oświadczenia) droga dojazdowa do działek nr [...] i [...] (obecnie nr [...],[...] i [...]) istnieje co najmniej od lat 60-tych ubiegłego wieku. Skoro zatem istnieje od kilkudziesięciu lat nie może być obecnie mowy o jej budowie.

Przeprowadzonych na działce nr [...] prac nie można także zakwalifikować jako robót budowlanych polegających na przebudowie bądź remoncie.

Przebudowa to w myśl art. 3 pkt 7a ustawy –Prawo budowlane wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 maja 2008 r., II OISK 563/07, przebudowa oznacza zmianę układu funkcjonalnego istniejącego obiektu budowlanego, jak i zmianę sposobu użytkowania danego obiektu. W niniejszej sprawie niewątpliwe zakres wykonywanych na drodze dojazdowej prac nie spowodował zmian parametrów użytkowych i technicznych, nie doszło również do zmiany sposobu użytkowania drogi.

Robót wykonanych na działce nr [...] nie można także zakwalifikować jako remont, przez który, stosownie do art. 3 pkt 8 ustawy – Prawo budowlane, należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.

Z zebranego przez organu materiału dowodowego wynika, że droga dojazdowa, będąca przedmiotem niniejszej sprawy, jest drogą gruntową. Nie ulega wątpliwości, że droga o nawierzchni gruntowej ulega uszkodzeniu na skutek eksploatacji, jak i czynników atmosferycznych i może wielokrotnie wymagać naprawy na poszczególnych jej odcinkach. Z niezawestionowanego w skardze i ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że przeprowadzone roboty polegały między innymi na nawiezieniu na teren działki nowej warstwy gruntu, gruzu i innych elementów (np. stalowych), zagęszczeniu ich, a następnie utwardzeniu nawierzchni drogi przy pomocy sprzętu budowlanego. Tak więc żadnych z powyżej wymienionych prac nie można określić jako odtworzenie stanu pierwotnego, nie był to więc remont w rozumieniu ustawy – Prawo budowlane.

W ocenie Sądu organu nadzoru budowlanego niewadliwie przyjęły, że zakres tych czynności pozwala je zakwalifikować jako prace związane z bieżącą konserwacją.

Przez pojęcie "bieżącej konserwacji", o jakiej mowa w art. 3 pkt 8 ustawy - Prawo budowlane, należy rozumieć wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót niepolegających na odtworzeniu stanu pierwotnego (które są remontem), ale mających na celu utrzymanie obiektu budowlanego w dobrym stanie, w celu jego zabezpieczenia przed szybkim zużyciem się, czy też zniszczeniem i dla utrzymania go w celu użytkowania w stanie zgodnym z przeznaczeniem tegoż obiektu. Zakwalifikowanie określonych robót do prac konserwacyjnych jest kwestią ocenną, wynikającą z konkretnych warunków, a przede wszystkim odniesienia zakresu prowadzonych robót do konkretnego obiektu, jego wielkości, przeznaczenia (wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2006 r., II OSK 704/05). W wyniku wykonanych na działce nr 42/4 robót nie zmieniło się przeznaczenie drogi, jej układ funkcjonalny i parametry techniczne. Były to niewątpliwie prace mające na celu utrzymanie drogi dojazdowej w dobrym stanie, a także zmierzające do jej zabezpieczenia przed zużyciem bądź zniszczeniem. Roboty te zmierzały również do utrzymania drogi w stanie zgodnym z jej dotychczasowym przeznaczeniem. Należy również podkreślić, że bieżąca konserwacja jest dokonywana również poprzez wykonywanie robót budowlanych, na które jednak nie jest wymagane pozwolenie na budowę ani zgłoszenie, co wprost wynika z treści art. 3 pkt 8 ustawy.

Skoro zatem wykonane na nieruchomości prace nie były budową drogi, czy choćby jej przebudową (co wymagałoby uzyskania pozwolenia na budowę), ani remontem (wymajającym dokonania zgłoszenia), to zasadnie organ nadzoru budowlanego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie legalności wykonywanych prac.

Nie ma przy tym racji skarżący twierdząc, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. była błędna, bowiem postępowanie zostało już wszczęte, organ przeprowadził postępowanie dowodowe i dokonując oceny zgromadzonych dowodów powinien co najwyżej umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Należy bowiem przypomnieć, że po piśmie skarżącego zatytułowanym "Prośba o interwencję", które wpłynęło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z Ł. w dniu [...], organ podjął czynności kontrolne, zmierzające do wyjaśnienia charakteru prac wykonanych na działce nr [...].

Przepis art. 81 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane wskazuje, że organ nadzoru budowlanego może dokonywać czynności kontrolnych przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego.

Oznacza to, że wynik dokonanych czynności kontrolnych może stanowić dowód we wszczętym następnie przez organ postępowaniu administracyjnym zmierzającym do wydania decyzji.

Nie zasługuje zatem na aprobatę pogląd, że owe czynności kontrolne, o których stanowi art. 81 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, muszą być prowadzone w toku postępowania jurysdykcyjnego, wszczętego przez organ nadzoru budowlanego. Jak wynika bowiem ze zdania drugiego tego przepisu kontrola poprzedza postępowanie administracyjne, a jej wynik (dokonane ustalenia) stanowią dowód w sprawie i podstawę do wydania decyzji bez konieczności jego ponawiania. Taka regulacja stanowi niewątpliwie pewne odstępstwo od przepisów k.p.a., ale nie jest to jedyny przypadek, kiedy przepisy szczególne wprowadzają rozwiązania odmienne od kodeksowych, które mają charakter ogólny, uniwersalny i nie mogą być stosowane automatycznie i wprost w każdym przypadku. Innym przykładem takiej regulacji jest np. art. 115a ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 9 ust. 1 i art. 29 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2007 r. Nr 44, poz. 287 ze zm.).

Tak więc postępowanie kontrolne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego (por. Komentarz do ustawy - Prawo budowlane pod redakcją prof. Z.Niewiadomskiego, wyd. C.H.Beck, Warszawa 2006, str. 701).

W niniejszej sprawie nie doszło zatem do wszczęcia postępowania administracyjnego, a organ jedynie podjął czynności kontrolne na skutek pisma skarżącego. W sytuacji uznania, że przeprowadzone na nieruchomości prace nie wymagały żadnej władczej ingerencji właściwego organu słusznie uznał, że bezzasadne byłoby wszczęcie postępowania administracyjnego i wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., w myśl którego gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

W niniejszej sprawie zaistniały właśnie te inne uzasadnione przyczyny, o których mowa była w przedstawionych powyżej rozważaniach, sprowadzających się do uznania, że przeprowadzone prace nie wymagały ani uzyskania pozwolenia budowlanego, ani dokonania zgłoszenia. Bezzasadne byłoby zatem wszczynanie postępowania administracyjnego w tym zakresie i wydanie następnie decyzji o umorzeniu postępowania.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.

lf