Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Sylwester Marciniak po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej zażalenia Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 223/08 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Z. na decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia 5 maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie podatku od towarów i usług za poszczególne miesiące 2005 r. postanawia: oddalić zażalenie

I FZ 405/08

UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 223/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Z. na decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia 5 maja 2008 r. w przedmiocie uchylenia decyzji określającej zobowiązanie w podatku od towarów i usług i nadwyżkę podatku za 2005 rok. Sąd I instancji wskazał, iż warunkiem wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) jest jej niewykonanie do czasu rozpatrzenia wniosku, a w przedmiotowej sprawie decyzja została już wykonana. Wstrzymanie wykonania decyzji lub aktu nie powoduje odwrócenia już zaistniałych następstw wykonania decyzji, a skutki, jakie miały z wykonania decyzji wyniknąć, już wystąpiły. Stąd też wniosek strony nie może być uwzględniony, a rozważanie, czy wystąpiły dalsze przesłanki jego uwzględnienia jest zbędne.

W zażaleniu na powyższe postanowienie strona zarzuciła mu naruszenie art. 61 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, że instytucja wstrzymania wykonania decyzji lub aktu nie ma zastosowania w sytuacji, gdy decyzji objęta skargą została już wykonana, a w konsekwencji naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez uniemożliwienie rozpoznania merytorycznego wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji i sankcjonowanie naruszeń dokonanych przez Dyrektora Izby Skarbowej przy rozpatrywaniu skierowanego do niego wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. W ocenie strony w jej przypadku zachodziło oraz nadal zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, zarówno jeśli chodzi o stronę, jak i całe środowisko kultury.

W uzasadnieniu zażalenia strona wskazała, iż 12 maja 2008 r., trzy dni po otrzymaniu decyzji, wniosła o wstrzymanie jej wykonania. Wniosek nie został przez organ rozpoznany, a jedynie – pismem z 30 czerwca 2008 r. – przekazany WSA, wraz z wskazaniem, że na podstawie wystawionych tytułów egzekucyjnych wszczęta została egzekucja administracyjna, w wyniku której w dniu 17 czerwca 2008 r. została zaspokojona całość dochodzonego zobowiązania wraz z odsetkami za zwłokę i kosztami egzekucyjnymi.

Zdaniem strony gramatyczna wykładnia art. 61 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie uzasadnia twierdzenia, że warunkiem wstrzymania wykonania aktu jest niewykonanie go. Gdyby ustawodawca zamierzał uzależnić możliwość wstrzymania wykonania bądź niewykonania aktu administracyjnego do czasu rozpatrzenia wniosku o wstrzymanie, uczyniłby to wprost. Nie pozwala na taki wniosek również wykładnia systemowa oraz funkcjonalna art. 61 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Strona wskazała, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji na obecnym etapie odwróciłoby zaistniałe następstwa wykonania decyzji, bowiem spełnienie zobowiązania pieniężnego, które nastąpiło przez egzekucję środków z rachunku bankowego jest czynnością w pełni odwracalną, choćby przez zwrot zajętych kwot na rachunek bankowy, z którego dokonano egzekucji. Podniesiono, iż wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji uchroni stronę przed nieodwracalną szkodą, bowiem w dłuższym przedziale czasowym wykonana obecnie decyzja może prowadzić do powstania nieodwracalnych skutków majątkowych i niemajątkowych. Podkreślono, iż zajęte przez organ kwoty nie stanowią własności strony, a są środkami autorsko-uprawnionych i powinny być wydane uprawnionym twórcom. Pozbawienie strony tych środków stwarza sytuację ciągłą, narażając stronę na odpowiedzialność, i tu należy dopatrywać się przesłanek niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wskazano też, że samo wykonanie decyzji, bez uprzedniego rozstrzygnięcia merytorycznego w przedmiocie wstrzymania wykonalności decyzji doprowadziło do powstania szkody w wysokości 4 milionów złotych stanowiących koszty egzekucji. Był to wydatek zupełnie zbędny, bowiem gdyby wniosek strony został rozpatrzony w sposób negatywny, starałaby się ona dokonać dobrowolnie wpłaty kwot wynikających z decyzji. Organ nie był w stanie w okresie od 12 maja 2008 r. do 17 czerwca 2008 r. rozpoznać wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, a w międzyczasie zdążono wydać tytuły egzekucyjne oraz dokonać zajęcia kont, zaś poinformowanie o tym fakcie strony oraz przekazanie akt do WSA organ przeciągnął aż do lipca 2008 r. Zaskarżone postanowienie sankcjonowało takie postępowanie, co jest naruszeniem nie tylko art. 61 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ale i art. 2 Konstytucji RP. Przy kryteriach, które wynikają z zaskarżonego postanowienia, strona nie byłaby w stanie nigdy skorzystać z instytucji wstrzymania wykonania decyzji, tymczasem ustawodawca nie tworzy instytucji pustych lub iluzorycznych. W przekonaniu strony konstytucyjna zasada państwa prawa powinna przemawiać za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji. Z całokształtu czynności organu wynika, że jego celem było takie prowadzenie postępowania, by uniemożliwić stronie skorzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny na to przyzwolił.

Uzasadniając swoje stanowisko odnośnie spełnienia przesłanek z art. 61 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi strona powołała się m. in. na konieczność ograniczenia lub zaprzestania wykonywania niektórych obowiązków statutowych i wynikających z wytycznych oraz zezwoleń wydanych przez organ nadzoru (Ministerstwo Kultury) – przedłużający się stan w tym zakresie może w konsekwencji doprowadzić do licznych sankcji administracyjnych przeciwko stronie oraz likwidacji jej działalności, a więc bez wątpienia skutków nieodwracalnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 61 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub powodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Nie sposób zgodzić się z argumentacją przedstawioną w zażaleniu odnoszącą się do braku uzależnienia wstrzymania wykonania decyzji od niewykonania tejże decyzji. Wbrew twierdzeniom strony konkluzja Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tym zakresie, którą należy w pełni podzielić, wynika wprost z treści art. 61 § 3 ustawy. Nie ulega wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż "wstrzymać" można jedynie coś co jest "w toku", ewentualnie coś, co będzie się toczyć. Niezgodne z potocznym rozumieniem słowa "wstrzymać" jest twierdzenie, że można wstrzymać czynność, która już się zakończyła. Podkreślić też trzeba, iż przepis mówi o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności, a nie wstrzymaniu skutków wykonania aktu lub czynności, do czego zdaje się zmierzać strona. Wbrew poglądowi autorki zażalenia nawet uwzględnienie wniosku przez sąd administracyjny nie mogłoby wywołać skutków, na które liczy strona – błędne jest mniemanie, iż orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji doprowadziłoby do zniwelowania skutków jej wykonania. Nie można utożsamiać "wstrzymania wykonania" z przywróceniem stanu sprzed wykonania decyzji. Taka interpretacja art. 61 § 3 ustawy stanowi rozszerzającą interpretację tego przepisu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wstrzymanie wykonania wykonanej już decyzji nie wywołałoby żadnych skutków prawnych, bowiem brak byłoby czynności nadających się do wykonania, a zatem takich, które można byłoby wstrzymać (por. postanowienie NSA z 16 kwietnia 2004, OZ 26/04). Chybione jest również mniemanie strony, iż wykładnia art. 61 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonana przez Sąd I instancji prowadzi do wniosku, że instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest instytucją iluzoryczną. To, że nie znajduje ona zastosowania w przypadku strony nie oznacza, iż jest to instytucja pozbawiona znaczenia w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Praktyka orzecznicza wskazuje, iż jest to instytucja szeroko stosowana w ramach postępowania sądowego i ocenianie jej przydatności przez pryzmat pojedynczej sprawy nie jest zasadne.

Odnosząc się do argumentacji strony dotyczącej sankcjonowania naruszającego prawo działania organu, który nie rozpoznał, przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, skierowanego do niego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, wskazać należy, iż pozostaje ona bez wpływu na wynik sprawy. Jak już podkreślono wyżej, nawet uznanie argumentów strony nie mogłoby prowadzić do wstrzymania wykonania decyzji już wykonanej. Z akt sprawy nie wynika, dlaczego organ zaniechał rozpoznania wniosku, jednakże wskazać trzeba, iż w doktrynie podkreśla się, że: po pierwsze – postanowienie organu podjęte na podstawie art. 61 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wymaga uzasadnienia, po drugie – nie podlega ono zaskarżeniu, a po trzecie – brak jest sankcji dla organu za nierozpoznanie skierowanego do niego wniosku opartego o art. 61 § 2 ustawy (por. J. P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz", wyd. II, Warszawa 2006, s. 187; B. Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz", wyd. II, Zakamycze 2006, s. 159; B. Dauter "Zarys metodyki pracy sędziego sądu administracyjnego", wyd. I, Warszawa 2008, s. 154). Z powyższego wynika, iż argumentacja związana z nieprawidłowościami w postępowaniu organu w związku z brakiem rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie wniosku w tym zakresie przez sąd administracyjny. Skoro w momencie orzekania przez sąd w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji decyzja ta była już wykonana, to wniosek był niemożliwy do uwzględnienia, nawet jeśli możliwość taka istniała w postępowaniu przed organem. Podkreślić też należy, iż rozstrzygając w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji sąd administracyjny nie jest uprawniony do oceniania prawidłowości postępowania egzekucyjnego, nie ma również kompetencji do rozważania kwestii powstania szkody spowodowanej wykonaniem decyzji przed rozpoznaniem wniosku o wstrzymanie tegoż wykonania, okoliczności te nie mają więc wpływu na możliwość uwzględnienia przedmiotowego wniosku.

W związku z tym zgodzić się należy z Sądem I instancji, iż bez znaczenia dla sprawy pozostawały podniesione przez stronę przesłanki zmierzające do wykazania, iż spełnione w jej przypadku są przesłanki z art. 61 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Okoliczność, iż zaskarżona decyzja została już wykonana sama w sobie uniemożliwia bowiem uwzględnienie wniosku strony. Orzeczenie Sądu I instancji nie narusza zatem powołanych przez stronę przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i Konstytucji RP.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 w związku z art. 197 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.