Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga Sędziowie WSA Halina Jakubiec (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 października 2013r. nr [ ] w przedmiocie skierowania na egzamin teoretyczny i praktyczny w zakresie prawa jazdy I. skargę oddala, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz radcy prawnego M. W. - Kancelaria Radcy Prawnego, ul. [ ] tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) podwyższoną o podatek od towarów i usług przewidziany dla tego rodzaju czynności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 17 października 2013 r. sygn. [...] uchyliło decyzję Starosty z dnia [...] 2013 r. znak [...] o skierowaniu skarżącego M. N. na egzamin teoretyczny i praktyczny w zakresie prawa jazdy kat. BCDE w części dotyczącej terminu do zgłoszenia się na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, w pozostałej części utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję.

Jako podstawę prawną decyzji wskazano przepis art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r,. poz. 1137 ze zm.) i art. 139 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2011 r., Nr 30, poz. 131 ze zm.).

Decyzja zapadła w następujących okolicznościach stanu faktycznego:

Komendant Wojewódzki Policji wniósł pismem z dnia 27 czerwca 2013 r. do Starosty o sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami przez M. N., uzasadniając wniosek okolicznością, że skarżący otrzymał łącznie 25 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, co miało miejsce w okresie od dnia 12 grudnia 2012 r. do 17 czerwca 2013 r.

Starosta wydał w dniu [...] 2013 r. decyzję znak [...], na podstawie której skierował skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy kat. BCDE, informując, że na egzamin należy się zgłosić do 12 listopada 2013 r. oraz, że niepoddanie się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji spowoduje wydanie decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami.

M. N. odwołał się od ww. decyzji, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 10, 11 i 107 Kpa oraz naruszenie przepisów prawa materialnego art. 130 ust. 3 Prawo o ruchu drogowym poprzez jego niezastosowanie, jednocześnie wnosząc o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania, względnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Uzasadniając odwołanie wskazał, że przed wydaniem decyzji, w dniu 20 czerwca 2013 r. odbył na własny koszt szkolenie, które spowodowało zgodnie z przepisami zmniejszenie ilości posiadanych punktów o 6 punktów, co winno mieć wpływ na decyzję o skierowaniu go kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, gdyż faktycznie nie przekroczył liczby punktów, która uzasadnia wydanie takiego skierowania. Podniósł również szereg zarzutów wobec uzasadnienia decyzji i liczne uchybienia formalne postępowania. Jednocześnie zwrócił uwagę na § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz.U. z 2012 r., poz. 488), który stanowi o niezmniejszeniu liczby punktów poprzez odbycie szkolenia wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24. Jego zdaniem przepis ten wykracza poza zakres ustawowy określony w art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Ponadto wskazał na okoliczność, iż został błędnie poinformowany przez funkcjonariusza Policji o rzeczywistym stanie punktów karnych, przez co nie zdecydował się wcześniej na szkolenie zmniejszające ich liczbę, co w jego ocenie narusza zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu zawartą w art. 10 Kpa oraz zasadę należytego informowania strony z art. 11 Kpa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania wydało opisaną na wstępie decyzję, wskazując na bezwarunkowy wynikający z przepisu art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym obowiązek nałożony na starostę skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w razie gdy osoba przekroczyła liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Decyzja w tym zakresie jest decyzja związaną i organ kierujący nie ma uprawnienia do rozważania celowości skierowania na sprawdzenie ze względu na np. okoliczności natury społecznej czy sytuację kierowcy. Organ odnosząc się do wyznaczonego w zaskarżonej decyzji terminu do poddania się sprawdzeniu kwalifikacji wyjaśnił, że brak jest podstaw prawnych do wyznaczania tego terminu a organ ma obowiązek kierować się ściśle przepisem prawa. Wskazując na kolejne uchybienie organu pierwszej instancji, organ wyjaśnił, że dotyczy ono podstawy prawnej decyzji. Pomimo, że w sprawie został złożony wniosek o skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji ze względu na przekroczenie 24 punktów przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w oparciu o art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym, a organ I instancji powołał się na ten wniosek i okoliczności w nim wskazane, to jednocześnie kierując skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji organ wskazał błędnie na art. 49 ust. 1 pkt 2 i art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami, które dotyczą odmiennej przesłanki do wydania skierowania, nie będącej przedmiotem postępowania – a mianowicie istniejących uzasadnionych zastrzeżeń co do kwalifikacji do prowadzenia pojazdów w ruchu drogowym. Niemniej z uwagi na to, że w sprawie faktycznie zaistniała przesłanka skierowania skarżącego na kontrolne sprawdzenie kalifikacji, decyzję ostatecznie utrzymano w mocy.

Odnosząc się ściśle do zarzutu odwołania, organ wskazał, że szkolenie kierowcy, które odbywa się na gruncie przepisu art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym powoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego a zasady te zostały doprecyzowane w ww. rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W szczególności ust. 6 stanowi, że odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24 punkty. Teza o niezgodności tego przepisu, jak wskazał organ, jest odosobniona i nieaktualna, w szczególności organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 sierpnia 2013 r. sygn. akt I OSK 855/122 i stwierdził, że § 8 ust. 6 rozporządzenia stał na przeszkodzie zmniejszeniu ilości punktów naliczonych skarżącemu w wyniku odbytego przez niego szkolenia w dniu 20 czerwca 2013 r. Odmienną sprawą, jak dalej wskazał organ, jest związanie organu administracyjnego treścią ewidencji, w której ujawniane są punkty. Organ wyjaśnił, że dopóki właściwy organ nie dokona w niej zmian (zmniejszenia ilości punktów) to starosta czy organ odwoławczy są związane takim stanem punktów, jaki jest aktualny na dzień orzekania. Organ uznał ponadto, że w sprawie nie naruszono zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, gdyż skarżący był informowany o wszczęciu postępowania administracyjnego i o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem i z tego skorzystał. Ponadto organ zaznaczył, że decyzja w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne jest decyzją związaną – stwierdzone przekroczenie liczby 24 punktów obliguje właściwy organ do skierowania na badania psychologiczne, dodatkowo wskazując, że organ w zakresie skierowania na badania psychologiczne posługuje się wzorami decyzji o skierowaniu na badania na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących prace na stanowisku kierowcy (Dz.U. z 2005 r., Nr 69, poz. 622). Wzory te nie przewidują uzasadnienia podejmowanych rozstrzygnięć.

W skardze na ww decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. N., powtarzając zarzuty odwołania położył szczególny nacisk na niezgodność § 8 ust. 6 ww rozporządzenia z ustawą Prawo o ruchu drogowym, w świetle tego, że ustawa ta reguluje jedynie kwestię możliwości zmniejszenia liczby posiadanych punktów za naruszenie przepisów o ruchu drogowym, a nie normuje kwestii wyłączenia tego prawa w sytuacji posiadania maksymalnej liczby punktów, to tym bardziej nie może tego regulować wykonawcze rozporządzenie. Skarżący powołał na potwierdzenie stanowiska wyroki Sądów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 885/09 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 26/12.

Pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 24 kwietnia 2014 r. precyzując zarzuty, wskazał na naruszenie przez zaskarżoną decyzję przepisu prawa materialnego art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, w oparciu o który skarżący przystąpił do szkolenia w celu zredukowania ilości punktów wpisanych do ewidencji. Jak wskazał, jedynym ustawowym ograniczeniem skorzystania z powyższego uprawnienia jest brak upływu terminu rocznego od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy. Przypadek ten nie zachodzi w sytuacji skarżącego i z tego względu, jak wskazał pełnomocnik, skarżący był uprawniony do odbycia szkolenia. Według twierdzeń pełnomocnika sformułowanie w ustawie, że szkolenie powoduje zmniejszenie liczby punktów oznacza bezwarunkowy efekt, którego ograniczenie może zostać wprowadzone wyłącznie w akcie prawnym o tej samej mocy. Jakiekolwiek ograniczenie wprowadzone aktem niższego rzędu musi być uznane za wykroczenie poza materię, której regulacja jest dozwolona w aktach wykonawczych. Powołując na poparcie stanowiska szereg orzeczeń sądów administracyjnych, pełnomocnik podniósł, że wykładnia dokonana przez organ odwoławczy pomija enumeratywność wyliczenia zakresu spraw jakie winno określać rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych na podstawie art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Wskazał przy tym, że ustawodawca w tym przepisie nie zdecydował się na pozostawienie otwartego katalogu wyliczanych zagadnień poprzez użycie sformułowania "w szczególności".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 tej ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo stwierdzenia nieważności decyzji. Przystępując do oceny legalności zaskarżonych decyzji sąd bada czy zaskarżona decyzja nie narusza prawa oraz czy została wydana w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu.

Kierując się powyższymi kryteriami należy stwierdzić, że skarga M. N. nie podlega uwzględnieniu.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r., poz. 1137):

Art. 114. 1. Kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega:

1) osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty;

b) na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1;

Przepis ten obowiązuje do dnia 4 stycznia 2016 r., tj. do dnia wejścia w życie art. 125 pkt 10 lit. g ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.

Przepis art. 130 ust. 1 Prawo o ruchu drogowym stanowi z kolei, że policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji.

Decyzja o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji wydana na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym ma charakter związany. Oznacza to, że właściwy starosta nie ma wyboru co do możliwości skierowania lub odstąpienia od niego w przypadku złożenia wniosku przez komendanta. Ustawowe sformułowanie: "sprawdzeniu kwalifikacji podlega..." wyraźnie wskazuje, iż organ kierujący nie ma uprawnień do badania celowości otrzymanego od organu policji skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do prowadzenia pojazdów, czy prawidłowości naliczenia przez ten organ liczby punktów karnych. Istotne jest, że analizowany przepis odsyła wyłącznie do normy art. 130 ust. 1 p.r.d., a nie do całego art. 130 (jego pozostałych ustępów). Z chwilą zatem przypisania 24 (lub większej liczby) punktów, starosta jest zobowiązany skierować takiego kierowcę na kontrolne sprawdzenie jego kwalifikacji, na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji. Kierowca nie może już wtedy skorzystać z uprawnienia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 p.r.d. Udział w szkoleniu nie może bowiem stanowić mechanizmu umożliwiającego obejście bezwzględnie wiążącego przepisu art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b i uniknięcia w ten sposób przewidzianej tam sankcji. Kierowca nie może już wtedy skorzystać z uprawnienia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ww ustawy. Przepis ten stanowi, że kierowca wpisany do ewidencji, o której mowa w ust. 1, może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Nie dotyczy to kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy. Udział w szkoleniu nie może bowiem stanowić mechanizmu umożliwiającego obejście bezwzględnie wiążącego przepisu art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b i uniknięcia w ten sposób przewidzianej tam sankcji. Co najistotniejsze dla przedmiotu niniejszego postępowania – jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 sierpnia 2013 r. sygn. akt I OSK 855/12 (Lex nr 1363638): żaden z organów – starosta czy samorządowe kolegium odwoławcze prowadząc postępowania w sprawie dotyczącej uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi, nie mają kompetencji do samodzielnego ustalania ilości punktów przypisanych kierowcy ze względu na naruszenie przez niego przepisów ruchu drogowego. Jedynie komendant wojewódzki Policji jest organem, który dokonuje wpisów do ewidencji a więc w drodze czynności materialno- technicznych ujawnia w ewidencji punkty karne przyznane poszczególnym kierowcom i dokonuje ich wykreśleń, a zainteresowany kierowca może zaskarżyć do sądu administracyjnego powyższe czynności, to kwestia prawidłowości takich wpisów, a co za tym idzie, ilości punktów karnych przyznanych danemu kierowcy, może być jedynie rozważana w sprawie ze skargi na taką czynność.

Sąd podzielając w całości przytoczona tezę, zwraca uwagę, że na marginesie sprawy pozostaje kwestia niezgodności § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących prace na stanowisku kierowcy z ustawą, który wydany został na podstawie art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Stanowi on, że odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24. Zwrócić należy jedynie uwagę za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1552/11, Lex nr 1234015), iż ocena tego przepisu musi uwzględniać nie tylko wykładnię językową, ale też systemową i funkcjonalną. Przepis art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym zawiera nakaz poddania kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji kierowcę, w razie przekroczenia 24 punktów karnych wpisanych do ewidencji. Przepis art. 130 ust. 3 ww ustawy przewidujący zmniejszenie liczby punktów przez uczestnictwo kierowcy w szkoleniu może dotyczyć zatem tylko takiej osoby, której za naruszenie przepisów ruchu drogowego nie przypisano więcej niż 24 punkty karne. Za takim rozumieniem przemawia też § 8 ust. 6 ww rozporządzenia. Przepis ten odpowiada treści upoważnienia ustawowego zawartego w art. 130 ust. 4 ustawy, w którym ustawodawca upoważniając organ naczelny zawarł równocześnie wyraźne wskazanie treściowe wyznaczając kierunek unormowań przyjętych w rozporządzeniu. Miały one na celu dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobiegania wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego.

Zgodnym z prawem jest ponadto rozstrzygnięcie organu odwoławczego w zakresie uchylenia decyzji I instancji w zakresie rozstrzygnięcia o terminie zgłoszenia się przez skarżącego na egzamin kontrolny (12 listopad 2013 r.). Żaden z przepisów regulujących kwestię skierowania na tego typu egzamin nie określa daty, w jakiej skierowany ma odbyć ten egzamin, wiążąc kwestię te jedyne z ogólnymi zasadami ostateczności decyzji w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji.

Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę M. N. na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W pkt II Sąd orzekł na podstawie § 2, 15 i § 16 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).