Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 października 2018 r. sprawy ze skargi M. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M.C. kwotę 580 zł /słownie: pięćset osiemdziesiąt sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego: III. zarządza zwrot skarżącej M. C. kwoty 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem nadpłaty uiszczonego wpisu sądowego.

Przedmiotem skargi jest pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] informujące o braku podstaw, w świetle art 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2017r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "K.p.a.") do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z [...] stycznia 2003 r. nr [...] zatwierdzającej podział nieruchomości położonej we wsi objętej KW [...] oznaczonej nr 6886/1 o pow. 0,4900 ha na nowe działki: 6886/3 o pow. 1,1451 i 6886/4 o pow. 0,3400 ha stanowiące własność J. i K. G.

Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z 13 marca 2017 r. ( pismo w aktach sądowych, nadesłane na wezwanie Sadu) M.C. (dalej: "skarżąca") zwróciła się o podjęcie stosownych działań mających na celu anulowanie przyjętej do zasobu geodezyjnego granicy pomiędzy położonymi działkami nr 6886/1 i 6879.

W uzasadnieniu podniosła, że granica ta została przyjęta protokołem granicznym z 2 stycznia 2003 r., pod którym figurował jej podpis, pomimo tego, że nie brała udziału w rozprawie i nie składała podpisu. Kwestię podrobienia podpisu wyjaśniono w postanowieniu Komendy Powiatowej Policji z 22 sierpnia 2013 r. Wprawdzie dochodzenie zostało umorzone ze względu na upływ 10 lat od popełnienia przestępstwa, ale przesądzono, że K. G. składając podpis o treści "M.C." w protokole z czynności przyjęcia granic nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości i oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr 6886/1 popełnił przestępstwo przeciwko wiarygodności dokumentów zawarte w dyspozycji art 270 § 1 Kodeksu karnego.

W piśmie z 26 października 2017 r. stanowiącym odpowiedź na pismo Starosty z 17 października 2017 r. ( ostatnio wymienionego pisma brak w aktach administracyjnych) skarżąca wyjaśniła, że jej wniosek z 13 marca 2017 r. dotyczy stwierdzania nieważności decyzji Wójta Gminy z [...] stycznia 2003 r. nr [...], jako wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa – art 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Kolegium w zaskarżonym do Sądu piśmie z 14 marca 2018 r. wyjaśniło, że: nie znajduje podstaw do wszczęcia postępowania, a wskazane przez skarżącą okoliczności mogą stanowić ewentualną podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art 145 § 1 pkt 5 K.p.a., gdyż skarżąca nie brała udziału w postępowaniu rozgraniczeniowym.

W skardze do Sądu skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo, że decyzję z [...] stycznia 2003 r. nr [...] Wójt Gminy wydał z rażącym naruszeniem prawa, tj. na podstawie protokołu zawierającego podrobiony podpis,

- art 104 K.p.a. w zw. z art 7 K.p.a. i art 77 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, skutkujące naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, polegające na wydaniu przez SKO rozstrzygnięcia bez przewidzianej do tego formy postanowienia.

Na tych podstawach wniosła o stwierdzenie nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2018r. nr [...] oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według przyjętych norm, ewentualnie o uchylenie postanowienia SKO oraz przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia.

Powołując się na okoliczności wskazane we wniosku na poparcie stanowiska przytoczyła wyrok NSA z 3 września 2014 r., sygn. akt II OSK 510/13, w którym wskazano, że określone naruszenia przepisów postępowania mogły stanowić podstawę do wznowienia postępowania samoistnie nie przesądza o tym, że nie mogą one stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, o ile można im przypisać cechę kwalifikowanego naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu jeszcze raz podkreślił, że skarżąca nie brała udziału w postępowaniu rozgraniczeniowym. Wskazane okoliczności mogą ewentualnie stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Na obecnym etapie postępowania nie można stwierdzić, jaki wpływ na wydanie decyzji w przedmiocie rozgraniczenia miała okoliczność podrobienia podpisu skarżącej pod protokołem granicznym. Na tych podstawach organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Zgodnie z art. 145 § 3 P.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie.

Skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn w niej podanych. Kolegium naruszyło przepisy postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy ze względu na formę wydania końcowego rozstrzygnięcia w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej.

Stosownie do art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przesłanki stwierdzenia nieważności dla postępowania prowadzonego z urzędu, jak i na wniosek strony są takie same i określa je art. 156 § 1 K.p.a.

W aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo skarżącej z 26 października 2017 r., że we wniosku z dnia 13 marca 2017 r. żądała stwierdzenia nieważności prawomocnej decyzji Wójta Gminy nr [...] z [...] stycznia 2003 r. jako wydanej bez podstawy prawnej lub z rażący naruszeniem prawa (art. 156 §1 pkt 2 K.p.a.). Pismem z dnia 14 marca 2018 r. nr [...] skarżąca została poinformowana, że Kolegium nie znajduje podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej powołanej decyzji.

Przepis art. 104 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§1). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2).

Przypomnieć należy w tym miejscu wypada, że o charakterze danej czynności procesowej czy kwalifikacji aktu nie decyduje forma, lecz jego merytoryczna treść. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie prawa administracyjnego poglądem, cechami konstytutywnymi aktu administracyjnego są: oznaczenie organu administracji publicznej, który akt wydał, oznaczenie adresata aktu, sformułowanie rozstrzygnięcia oraz podpis osoby upoważnionej do wydania aktu (por. wyrok NSA z 21 lutego 1994 r. sygn. I SAB 54/93 z glosą B. Adamiak i J. Borkowskiego, OSP 1995/11/222). Określone pismo może zostać uznane za akt administracyjny pod warunkiem zaistnienia w nim wszystkich wskazanych wyżej elementów konstrukcyjnych. O ile przy tym do pism kierowanych do organu administracji publicznej przez stronę można odnosić zasadę ograniczonego formalizmu, które sprawia, że formułowane przez stronę oświadczenia woli poddawane mogą być nawet daleko idącym wnioskowaniom interpretacyjnym, o tyle wykładnia dokumentów urzędowych, w tym aktów administracyjnych nie powinna wychodzić poza językowe znaczenie wyrażonej w dokumencie przez organ treści. Przyjmowanie domniemania działania organu w formie procesowej (decyzji/postanowienia) z pewnością zwiększa sferę przyznawanej stronie ochrony, niemniej nie może to stać w sprzeczności z ujawnioną wolą organu i jednoznaczną treścią podjętej czynności urzędowej (patrz: wyrok NSA z 19 lipca 2016 r. II OSK 2762/14 dostępny na str. cbosa).

W wyroku z 3 marca 2016 r. sygn. II OSK 1678/14 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie wskazał, że odformalizowanie postępowania administracyjnego ma swoje granice, nie powinno ono bowiem otwierać drogi do takich działań, które mogą podważyć gwarancje praworządności. Przypisanie działaniu organu znaczenia odmiennego od takiego, które zostało przezeń wyrażone w treści aktu (czynności), powinno być możliwe w zasadzie tylko wówczas, gdy ewidentnie nie odpowiada ono wyartykułowanej przez organ formie jego działania, natomiast koresponduje jednoznacznie z inną formą. Z tego względu, jeżeli pismo organu sprowadza się do przekazania określonej osobie pewnych faktów, ponieważ organ zdaje sobie sprawę z tego, że nie zachodzi podstawa do jego działania w formie procesowej i o tym tę osobę informuje, to nawet zastosowanie zasady, iż postać (oznaczenie) pisma nie ma decydującego znaczenia, nie może prowadzić do wniosku, że zawarta w piśmie informacja stanowi rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 107 § 1 K.p.a. tylko dlatego, że adresat pisma z powyższą informacją się nie zgadza. W wyroku NSA z 6 lutego 2018 r. (sygn. II GSK 734/16, LEX nr 2448854) podkreślono, że skoro przyjmuje się, że akty niezawierające wszystkich elementów określonych w art. 107 § 1 k.p.a. stanowią decyzję, to tym bardziej decyzją jest pismo organu, które spełnia wszelkie przesłanki z tego przepisu, a po prostu zostało błędnie nazwane.

W rozpoznawanej sprawie Kolegium jednoznacznie stwierdziło, że nie znajduje podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu o stwierdzenie nieważności, co następuje w formie postanowienia i pismo to zawiera minimum elementów pozwalających na przypisanie cech postanowienia, o którym mowa w art. 61a w zw. z art. 124 § 1 K.p.a. Z art. 61a § 1 K.p.a. wynika, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Sytuacja strony jasno wynika z jej pisma z dnia 26 października 2017 r, w którym domaga się wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Dlatego też pozostawienie w obrocie prawnym rozstrzygnięcia Kolegium zawartego w piśmie z dnia 14 marca 2018 r., które jest w istocie postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji powodowałoby nieuprawnioną dwutorowość postępowania wobec treści wniosku złożonego przez skarżącą.

Powyższe działania Kolegium Sąd uznał za naruszenie art. 157 § 3 K.p.a. w związku z art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez błędną ocenę stanu faktycznego skutkującą odmową wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.

Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 P.p.s.a.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium rozpozna merytorycznie wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji.