Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Sudyka WSA Renata Czeluśniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy skierowania do domu pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz radcy prawnego L. C. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) powiększoną o obowiązującą w dniu orzekania stawkę podatku od towarów i usług oraz 117 zł (sto siedemnaście złotych), tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.

Wnioskiem z dnia 7 listopada 2019 r. A. S. zwrócił się do organu I instancji o umieszczenie w domu pomocy społecznej.

Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej działając z upoważnienia Burmistrza Miasta odmówił A. S. skierowania do domu pomocy społecznej wobec niespełnienia wszystkich przesłanek określonych w art. 54 ustawy o pomocy społecznej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskodawca jest częściowo zdolny do samodzielnego funkcjonowania w środowisku pomimo częściowej niepełnosprawności (amputacji kończyny dolnej prawej na wysokości podudzia) oraz zaświadczenia lekarskiego o potrzebie umieszczenia w domu pomocy społecznej . Z informacji uzyskanych podczas wywiadu i opinii psychologa wynika, że nie wymaga całodobowej opieki i pielęgnacji osób drugich. Zdaniem organu administracji, wnioskodawca pomimo ograniczeń wynikających ze stanu zdrowia może częściowo samodzielnie funkcjonować w środowisku, tym bardziej, że istnieje możliwość zapewnienia mu usług opiekuńczych. Wg organu A. S. jest osobą, która nie potrzebuje pomocy przy wykonywaniu codziennych czynności, samodzielnie spożywa posiłki, utrzymuje higienę osobistą, ubiera się i rozbiera oraz przemieszcza się za pomocą kuli oraz wózka. Ma 48 lat i jest osobą komunikatywną, dobrze zorientowaną w sytuacji społecznej i życiowej. Organ wskazał też, że jest osobą uzależnioną od alkoholu, w czasie pobytu w DPS pomimo swojej niepełnosprawności poruszał się samodzielnie na terenie R, nadużywając alkoholu. Organ wskazał też, wnioskodawca może starać się o pobyt w zakładzie opieki leczniczej oraz że bezdomność nie jest przesłanką do umieszczenia w domu pomocy społecznej, które jest rozwiązaniem ostatecznym.

Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji z 17 lutego 2020 r. wydanej po rozpatrzeniu odwołania A. S. wskazał, że z materiału dowodowego wynika, że posiada on orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności ale umieszczenie w domu pomocy społecznej jest ostatecznością, wówczas gdy zostaną spełnione łącznie wszystkie przesłanki z art. 54 ww. ustawy. Niezbędne jest w związku z tym ustalenie, że z jednej strony istnieją okoliczności kwalifikujące wnioskodawcę do umieszczenia w domu pomocy społecznej - wiek, choroba, niepełnosprawność, a z drugiej strony organ winien ustalić, że nie jest w stanie zapewnić wnioskodawcy niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych w wystarczającym zakresie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że odwołujący nie jest osobą wymagającą całodobowej opieki, która nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu. Wskazało też, że obecnie przebywając w schronisku – [...] Towarzystwie Pomocy im. św. Brata Alberta w N zachowuje abstynencję. Organ zwrócił uwagę, że w okresie od 2006 do 2018 r. odwołujący się przebywał w domu pomocy społecznej w R, który jednak opuścił na własne życzenie, po czym samodzielnie poruszał się komunikacją publiczną po terenie kraju, co wskazuje że nie jest osobą wymagającą całodobowej opieki. Pomimo częściowej niepełnosprawności nie potrzebuje pomocy przy wykonywaniu codziennych czynności, jak spożywanie posiłków, utrzymywanie higieny osobistej, ubieranie się i przemieszczanie się za pomocą kul oraz wózka.

W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że A. S. wymaga jedynie częściowej opieki z racji niesprawności kończyn dolnych i organ winien zapewnić mu niezbędną pomoc w formie usług opiekuńczych. Wg organu skierowanie do domu pomocy społecznej jest uzależnione przede wszystkim od niemożności zapewnienia osobie potrzebującej pomocy w formie usług opiekuńczych, a organ I instancji wskazał na możliwość zapewnienia takich usług opiekuńczych i skorzystanie z nich zależy wyłącznie od woli odwołującego się.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu wniósł o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 54 ustawy o pomocy społecznej oraz przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 kpa.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazał, że skarżący opuszczając dom pomocy społecznej podjął próbę samodzielnego funkcjonowania. Okazało się jednak, że nie jest ono możliwe i przerasta jego możliwości fizyczne i zdrowotne, dlatego zdecydował się powrócić do domu pomocy społecznej. Podniósł też, że w ciągu 12 lat przebywania skarżącego w domu pomocy społecznej nikt nie kwestionował przesłanek udzielenia mu takiej pomocy. Zwrócił też uwagę na orzeczenie o niepełnosprawności wydane na stałe w 2008 r. i na fakt, że w wskazano w nim na potrzebę stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Organy pominęły to orzeczenie, podobnie jak zaświadczenie lekarskie o potrzebie umieszczenia w domu pomocy społecznej, a nadto nie wskazały na takie okoliczności, np. poprawę zdrowia, które uzasadniałyby odmowę wnioskowanej pomocy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) dalej p.p.s.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej.

Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a.

Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona.

Materialnoprawną podstawę decyzji stanowił art. 54 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. 2019 poz.1507 ze zm., w skrócie u.p.s). Z powyższego przepisu wynika, że organ rozpatrujący wniosek o przyznanie prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej ma obowiązek zebrać materiał dowodowy oraz wyjaśnić na jego podstawie czy wniosek spełnia następujące materialne przesłanki: 1) osoba, której wniosek dotyczy wymaga całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, 2) osoba ta nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, 3) osobie tej nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Jak słusznie wskazały organy orzeczenie o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wymaga łącznego spełnienia wyżej wyliczonych przesłanek. Prawidłowo też wskazały, że umieszczenie w domu pomocy społecznej jest ostatecznością, na co wskazuje m.in. redakcja art. 54 ust. 1 u.p.s., który umieszczenie osoby w domu pomocy społecznej nawet w razie spełnienia dwóch pierwszych wyżej wskazanych przesłanek materialnych, uzależnia od stwierdzenia, że osobie tej nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Słusznie też wskazano, że bezdomność nie jest wskazaniem do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Problemy te muszą być rozwiązywane w inny sposób, oczywiście przy należytym wsparciu ośrodka pomocy społecznej. Dom pomocy społecznej ma bowiem z istoty swojej pełnić całodobową funkcję opiekuńczą nad osobami niesprawnymi i niezdolnymi do samodzielnej egzystencji. Nie jest i nie może zatem pełnić funkcji lokalu zastępczego, gdyż byłoby to niezgodne z przeznaczeniem placówki, ale też nieuzasadnione społecznie.

Pomimo jednak przeprowadzenia prawidłowej wykładni art. 54 ust. 1 u.p.s., zdaniem Sądu, organy niewłaściwie zastosowały go w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy.

Okolicznością bezsporną jest, że skarżący ze względu na swoją niepełnosprawność nie jest w stanie egzystować bez niczyjej pomocy (porusza się o kulach bądź na wózku inwalidzkim), co stwierdzono też w orzeczeniu o niepełnosprawności w 2008 r. Przebywał przez ponad 11 lat w domu pomocy społecznej. Od opuszczenia go w lutym 2018 r. do grudnia 2018 r. mieszkał, jak podały organy, u rodziny, a po opuszczeniu rodziny przebywa w [...] Towarzystwie pomocy im. św. Brata Alberta w N. W jednym zaświadczeniu lekarskim stwierdzono, że nie ma przeciwskazań do przebywania w domu pomocy społecznej, w drugim, że wskazane jest skierowanie do domu pomocy społecznej. Po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego pracownik socjalny wskazał, że celowe jest skierowanie skarżącego do domu pomocy społecznej. Pomimo to, organy uznały, że niepełnosprawność skarżącego nie wymaga całodobowej opieki, a nadto możliwe jest zapewnienie mu usług opiekuńczych, w związku z czym, brak przesłanek do umieszczenia go w domu pomocy społecznej. Dodatkowo organy wskazały, że skarżący może starać się o umieszczenie w zakładzie opieki leczniczej bez podania, jakie schorzenia skarżącego, ich zdaniem, wymagają wzmożonej opieki medycznej w zakładzie opiekuńczo – leczniczym. Co jednak najistotniejsze w aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek informacji, jakie usługi opiekuńcze organ miał na myśli, jaki byłby ich zakres i gdzie (w jakim miejscu) możliwe byłoby ich świadczenie.

Organy przyjęły, że skarżący nie jest osobą wymagającą całodobowej opieki, niemogącą samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu oraz nie zachodzi przesłanka niemożności zapewnienia niezbędnej pomocy w miejscu zamieszkania przez gminę w formie usług opiekuńczych.

Problem jednak w tym , że organy nie wskazały, czy i jaką pomoc są w stanie zapewnić skarżącemu adekwatnie do jego usprawiedliwionych potrzeb, przede wszystkim nie wskazały, czy udzielenie usług opiekuńczych jest w ogóle możliwe, mimo że właśnie ocena, czy możliwe jest zapewnienie danej osobie usług opiekuńczych w niezbędnym zakresie należy do organów pomocy społecznej. Zgodnie z art. 50 ust. 5 ustawy ośrodek pomocy społecznej, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia. Szczegółowe regulacje dotyczące specjalistycznych usług opiekuńczych zawiera rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz.U. Nr 189 poz. 1598).

Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 stycznia 2018 r. I OSK 2361/17 dopiero uzyskanie przez wnioskodawcę konkretnej informacji o możliwych do zaoferowania mu usługach opiekuńczych pozwala mu na ich zaakceptowanie i uznanie za wystarczające lub przedstawienie argumentów zmierzających do wykazania, że nie są one adekwatne do jego uzasadnionych potrzeb.

W aktach sprawy nie ma informacji wskazującej na to, że w toku postępowania określono formę i zakres usług opiekuńczych, które mogłyby być przedstawione przez organ pomocy społecznej skarżącemu, aby udzielić mu niezbędnej pomocy. Takiej konkretnej propozycji, czy planu pomocy nie ma ani w wywiadzie ani w uzasadnieniach decyzji. Brak informacji o możliwym zakresie usług opiekuńczych i ewentualnym miejscu ich świadczenia uniemożliwia także sądowi administracyjnemu skuteczną weryfikację tego, czy spełniona została analizowana przesłanka określona w art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej..

Wobec powyższego należy stwierdzić, że organy negatywnie rozpoznając wniosek skarżącego nie wyjaśniły okoliczności związanych z zakresem i formami możliwych do zapewnienia skarżącemu usług opiekuńczych. Naruszyły tym art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145 1 pkt 1c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organy wyjaśnią, czy umiejętność poruszania się przez skarżącego na wózku inwalidzkim, czy przy pomocy kul, radzenie sobie z higieną osobistą i innymi czynnościami dnia codziennego oznacza, że nie wymaga on jednak, ze względu na istotne ograniczenia w poruszaniu się (szczególnie w złych warunkach atmosferycznych, np. zimą), całodobowej opieki (np. robienie zakupów, przygotowanie posiłków, pranie, sprzątanie itd.), mając na uwadze orzeczenie o stwierdzonej na stałe niepełnosprawności znacznego stopnia. Jeżeli organy uznają jednak, że skarżący nie wymaga całodobowej opieki i może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, to wskażą, czy możliwe jest zapewnienie mu niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych (zakres, okres i miejsce świadczenia). Wyjaśnienia wymagać będzie także, jakie okoliczności, zdaniem organów, uległy takiej zmianie, że zasadne w 2006 r. skierowanie do domu pomocy społecznej i przebywanie w nim przez okres prawie 12 lat jest obecnie nieuzasadnione. Fakt, że już od 2006 r. skarżący przebywał w domu pomocy społecznej wskazuje bowiem, iż wnioskodawca spełniał ustawowe przesłanki przyznania mu tego świadczenia. Organy wyjaśnią również aktualną sytuację rodzinną i materialną skarżącego, gdyż najprawdopodobniej uległa ona zmianie skoro we wniosku do Sądu o przyznanie prawa pomocy, wśród źródeł dochodów, skarżący podał świadczenie "500 +".

Z tego względu Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs 4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.374 ze zm.), orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Na podstawie art. 250 w zw. z art. 200 ww. ustawy Sąd przyznał wyznaczonemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego – koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości wynikającej z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2019 r., poz. 18) oraz zwrot kosztów podróży do R, orzekając, jak w punkcie II sentencji wyroku.