Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie: Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), Sędzia WSA Anna Strzelec, po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 5 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. Ł. na decyzję Wojewódzki Inspektor Sanitarny z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niezastosowanie się do zakazu przemieszczania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzki Inspektor Sanitarny na rzecz R. Ł. kwotę [...]zł ([...] złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. (nr [...]) L. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w L. utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. z dnia [...] kwietnia 2020 r. (nr [...]), który nałożono na skarżącego R. Ł. administracyjną karę pieniężną w wysokości 7.000 zł za dwukrotne niezastosowanie się w dniu 5 kwietnia 2020 r. do zakazu przemieszczania się osób przebywających na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej.

Powyższe decyzje wydane zostały w następującym stanie sprawy:

Policjanci Komendy Miejskiej Policji w Z. w dniu 5 kwietnia 2020 r. sporządzili dwie notatki urzędowe dotyczące naruszenia przez R. Ł. zakazu przemieszczania się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej w okresie stanu epidemii Covid-19. W pierwszej z nich, sporządzonej o godz. 12:00 policjanci stwierdzili, że skarżący przebywał na ul. [...] w Z. wraz z grupą osób na otwartej przestrzeni w miejscu publicznym. W drugiej notatce, sporządzonej tego samego dnia o godz. 13:45 policjanci ustalili, że skarżący siedział na ławce przed blokiem na ul. [...] w Z. wraz z drugą osobą, nie zachowując wymaganej odległości. Obie te notatki były podstawą wszczęcia przez organ pierwszej instancji w dniu 9 kwietnia 2020 r. postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia stronie kary pieniężnej w związku ze stwierdzeniem w dniu 5 kwietnia 2020 r. naruszenia przez nią zakazu przemieszczania się osób przebywających na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że na podstawie art. 10 § 2 k.p.a. odstąpił od zasady zapewnienia czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania i umożliwienia wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. Organ nie przeprowadził żadnego dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Jednocześnie tego samego dnia, w dniu 9 kwietnia 2020 r. wydał decyzję nakładającą na skarżącego administracyjną karę pieniężną w wysokości 7.000 zł – za dwukrotne niezastosowanie się w dniu 5 kwietnia 2020 r. do zakazu przemieszczania się osób przebywających na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2020 r. i podjęta w tym samym dniu decyzja administracyjna organu pierwszej instancji zostały doręczone stronie w dniu 11 kwietnia 2020 r.

W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że skarżący w dniu 5 kwietnia 2020 r. dwukrotnie nie zastosował się do obowiązku wynikającego z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 566, z późn. zm.). Według organu, przemieszczanie się skarżącego nie należało do wypadków szczególnych, gdyż nie miało związku z zaspokojeniem niezbędnych potrzeb związanych z bieżącymi sprawami życia codziennego oraz nie było związane także z wykonywaniem czynności zawodowych lub zadań służbowych. Nie zachodziły również pozostałe wyłączenia, o których mowa § 5 wyżej cytowanego rozporządzenia.

Organ pierwszej instancji wskazał, że ustalenie w zakresie naruszenia przez skarżącego zakazu przemieszczania się nastąpiło w oparciu o notatki urzędowe z dnia 5 kwietnia 2020 r. dotyczące naruszeń nakazów, zakazów lub ograniczeń związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, sporządzone przez funkcjonariuszy Policji Komendy Miejskiej Policji w Z.. Wskazane dokumenty zostały ocenione jako wiarygodne, rzetelne i stanowiące istotne kluczowe źródło do ustalenia stanu faktycznego sprawy. W odniesieniu do wymiaru kary pieniężnej organ wziął pod uwagę, że skarżący przemieszczał się w Z. nie w celu zaspokojenia niezbędnych potrzeb związanych z bieżącymi sprawami życia codziennego. Przemieszczenie się nie miało też związku z wykonywaniem czynności zawodowych lub zadań służbowych. Pozostałe wyłączenia dotyczące dopuszczalnego przemieszczania się osoby w związku z ogłoszeniem stanu epidemii również nie wystąpiły. Ponadto skarżący odmówił udania się do domu pomimo wydawanych przez Policję poleceń, zachowywał się arogancko i wykazał rażące lekceważenie obowiązujących zakazów dotyczących stanu epidemii. Tym samym – w ocenie organu – kara pieniężna w wysokości 7.000 zł uznana została za adekwatną do wagi naruszenia, sposobu naruszenia, okoliczności naruszenia oraz uwzględnia indywidualne i osobiste właściwości strony postępowania.

Skarżący pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Organ odwoławczy nie uznał zasadności zarzutów odwołania i utrzymał w całości w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy przytaczając podstawę prawną odpowiedzialności skarżącego potwierdził, że kara administracyjna została nałożona na skarżącego w oparciu o informacje zawarte wyłącznie w notatkach urzędowych funkcjonariuszy Policji z dnia 5 kwietnia 2020 r. Podobnie jak organ pierwszej instancji ocenił zapisy zawarte w notatkach urzędowych jako wiarygodne, rzetelne i stanowiące kluczowe źródło dla ustalenia stanu faktycznego. Nie dopatrzył się przy tym żadnych uchybień w postępowaniu organu pierwszej instancji.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący R. Ł. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) obrazę art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie całokształtu okoliczności sprawy, przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie oraz nieuwzględnienie braku możliwości zarobkowych oraz majątkowych skarżącego do uiszczenia kary pieniężnej w takiej wysokości;

2) błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem epidemii, poprzez przyjęcie przez organ, że skarżący naruszył ten przepis prawny w sytuacji, gdy w tym dniu zaspakajał niezbędne potrzeby związane z bieżącymi sprawami życia codziennego (udanie się do apteki oraz sklepu spożywczego).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zawiera uzasadnione podstawy, dlatego zasługiwała na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie ocenie podlega to, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia, bądź stwierdzenie nieważności tego aktu. Nadto, jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja L. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z., którą orzeczono w pierwszej instancji o nałożeniu na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej za dwukrotne niezastosowanie się w dniu 5 kwietnia 2020 r. do zakazu przemieszczania się osób przebywających na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej. Materialnoprawną podstawę wydania tych decyzji stanowiły przepisy art. 48a ust. 1 pkt 1 i ust. 4 w związku z art. 46b pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845, z późn. zm. – dalej jako: "ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych" lub "ustawa") oraz § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 566, z późn. zm. – dalej jako "rozporządzenie z dnia 31 marca 2020 r."), a zatem przepisy obowiązujące w chwili zdarzenia będącego przedmiotem wymierzenia stronie administracyjnej kary pieniężnej.

Ocena zasadności skargi oraz legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wymaga w pierwszej kolejności omówienia zasad nakładania administracyjnych kar pieniężnych w przypadku naruszenia przepisów ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z odniesieniem do właściwych przepisów wykonawczych wydanych na podstawie tej ustawy.

Stosownie do art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań – w zakresie określonym w art. 46b

. mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Według zaś art. 46b pkt 1 ustawy, w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a można ustanowić, między innymi, ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4. Do tej grupy, zgodnie z art. 46 ust. 4 pkt 1 ustawy, należy czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się.

Stosownie natomiast do § 5 rozporządzenia z dnia 31 marca 2020 r., w okresie od dnia 1 kwietnia 2020 r. do dnia 11 kwietnia 2020 r. zakazuje się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej przemieszczania się osób przebywających na tym obszarze, z wyjątkiem przemieszczania się danej osoby w celu:

1) wykonywania czynności zawodowych lub zadań służbowych, lub pozarolniczej działalności gospodarczej, lub prowadzenia działalności rolniczej lub prac w gospodarstwie rolnym, oraz zakupu towarów i usług z tym związanych;

2) zaspokajania niezbędnych potrzeb związanych z bieżącymi sprawami życia codziennego, w tym uzyskania opieki zdrowotnej lub psychologicznej, tej osoby, osoby jej najbliższej w rozumieniu art. 115 § 11 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1950 i 2128), a jeżeli osoba przemieszczająca się pozostaje we wspólnym pożyciu z inną osobą – także osoby najbliższej pozostającej we wspólnym pożyciu, oraz zakupu towarów i usług z tym związanych;

3) wykonywania ochotniczo i bez wynagrodzenia świadczeń na rzecz przeciwdziałania skutkom COVID-19, w tym w ramach wolontariatu;

4) sprawowania lub uczestniczenia w sprawowaniu kultu religijnego, w tym czynności lub obrzędów religijnych,

5) wykonywania czynności związanych z realizacją zadań określonych w ustawie z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie (Dz. U. z 2020 r. poz. 67 i 148) i ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2018 r. poz. 1967 oraz z 2020 r. poz. 148 i 285) oraz zakupu towarów i usług z nimi związanych.

Z przepisu art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych wynika, że kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów, lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 1 lub w art. 46b pkt 5 i 9-12, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5.000 zł do 30.000 zł.

Zauważyć należy, że chociaż sama decyzja w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest wydawana na podstawie przepisów ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, to w tego rodzaju postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zakresie reguł prowadzonego postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego – art. 37 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 59, z późn. zm.). Dlatego w zakresie sposobu prowadzenia administracyjnego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, który staje się podstawą zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego, ustawodawca sformułował szereg zasad, do których przestrzegania są zobowiązane organy administracji publicznej. Jedną z takich zasad jest określona w art. 7 k.p.a. reguła, zgodnie z którą organy stoją na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy są także zobowiązane prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powinny działać wnikliwie (art. 12 k.p.a.). Te ogólne zasady postępowania administracyjnego znajdują doprecyzowanie m.in. w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Istotny w tym zakresie jest także przepis art. 80 k.p.a., według którego, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przed rozpatrzeniem materiału dowodowego organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.), a następnie zobowiązane są do dokonania oceny całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. Przy tym swobodna ocena dowodów musi być dokonana zgodnie z powołanymi wyżej regułami postępowania administracyjnego. Dopiero spełnienie tych wszystkich przesłanek pozwala przyjąć, że ocena należycie ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia regulacji materialnoprawnych jest prawidłowa lub błędna.

W rozpoznawanej sprawie nie było sporne to, że w dniu 5 kwietnia 2020 r. skarżący przebywał w pewnym czasie poza miejscem zamieszkania. Poza sporem pozostaje również, że administracyjna kara pieniężna została wymierzona stronie za naruszenie zakazu przemieszczania się, gdyż takie podstawy wskazane zostały w zaskarżonym akcie i kwestionowanym akcie organu pierwszej instancji. Jednakże Sąd stwierdza przede wszystkim, że prowadzone postępowanie administracyjne zmierzające do należytego ustalenia stanu faktycznego w tej sprawie nie realizowało powołanych wyżej zasad postępowania administracyjnego. Stało się tak dlatego, że w ocenie Sądu, organy obu instancji nie zgromadziły w tej sprawie wystarczającego materiału dowodowego, który pozwalałby im jednoznacznie i bez jakichkolwiek wątpliwości stwierdzić, że skarżący swoim zachowaniem rzeczywiście naruszył zakaz przemieszczania się w okresie epidemii, bowiem brak jakichkolwiek dowodów pozwalających na zweryfikowanie tego, czy nie zaistniały dopuszczalne przypadki przemieszczania się określone w cytowanym wyżej § 5 pkt 1-5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r.

Wymaga wyraźnego zwrócenia uwagi, że dokonując ustaleń faktycznych będących podstawą wymierzenia stronie administracyjnej kary pieniężnej organy obu instancji oparły swoje ustalenia wyłącznie na treści dwóch notatek urzędowych sporządzonych przez funkcjonariuszy Komendy Miejskiej Policji w Z. z dnia 5 kwietnia 2020 r. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Jednakże w świetle tego przepisu notatka służbowa (urzędowa) nie jest tego rodzaju dokumentem, który samoistnie spełnia wymóg wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Jest tylko formą adnotacji sporządzonej w trybie art. 72 k.p.a. Sąd podziela wyrażane w judykaturze stanowisko, że notatka służbowa (urzędowa) nie może być traktowana jako dokument urzędowy. Jest to dokument prywatny, który nie stanowi dowodu prawdziwości tego, co zostało w niej stwierdzone, wobec czego do tej adnotacji nie stosuje się przepisów dotyczących dowodów (por. przykł.: wyrok NSA z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt II GSK 413/10; wyrok NSA z dnia 23 września 2010 r., I OSK 1597/09; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 360/12).

Z tej przyczyny ograniczenie się w niniejszej sprawie przez organy obu instancji w zakresie dokonania ustaleń faktycznych wyłącznie do notatek urzędowych funkcjonariuszy Policji z dnia 5 kwietnia 2020 r. i nieprzeprowadzenie jakichkolwiek innych dowodów musiało zostać ocenione negatywnie, jako niewypełnienie przez organy administracji ich obowiązków określonych w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Czyniąc z notatek sporządzonych przez policjantów Komendy Miejskiej Policji w Z. główny i w istocie jedyny dowód w tej sprawie na okoliczność naruszenia przez stronę zakazu przemieszczania się w stanie epidemii, organy orzekające faktycznie odstąpiły od samodzielnej oceny prawnej w zakresie tego, czy rzeczywiście doszło do ziszczenia się przesłanek ustawowych oraz określonych w § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r., skutkujących przyjęciem naruszenia przez skarżącego omawianego zakazu. Notatki takie dawały oczywiście podstawę do wszczęcia omawianego postępowania administracyjnego, jednakże nie stanowiły wystarczającej podstawy do wiążącego przesądzenia tego, że skarżący istotnie postąpił wbrew zakazowi wyrażonemu w § 5 rozporządzenia i jako jedyny dowód w sprawie nie obligowały do podjęcia decyzji administracyjnej o wymierzeniu mu kary pieniężnej. Administracyjne akta sprawy nie zawierają żadnych innych dowodów, które pozwalałyby na dokonanie jakiejkolwiek weryfikacji dowodów z tychże notatek funkcjonariuszy policji, które organy uznały za dowód bezsporny i wystarczający do nałożenie sankcji administracyjnej.

Jak już wskazano, organy administracji – mając na uwadze treść przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. – winny przeprowadzić postępowanie administracyjne zmierzające do ustalenia dopuszczenia się przez skarżącego naruszenia zakazu określonego § 5 rozporządzenia z dnia 31 marca 2020 r. oraz zweryfikowania tego, czy nie zachodziły wyjątki określone § 5 pkt 1-5 tego rozporządzenia. Dlatego organy obu instancji były zobligowane do ustalenia, czy informacje wynikające z notatek urzędowych funkcjonariuszy Komendy Miejskiej Policji w Z. były rzeczywiście wiarygodne i wystarczające do wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie zakazu przemieszczania się, mając na względzie, że dla stwierdzenia naruszenia zakazu określonego § 5 rozporządzenia z dnia 31 marca 2020 r. konieczne było ustalenie rzeczywistego celu przemieszczania się strony, w kontekście istniejącego zakazu, ale o charakterze względnym.

Tymczasem w przedmiotowej sprawie organy wbrew powołanym wyżej przepisom postępowania administracyjnego wadliwie uznały notatki służbowe policjantów z dnia 5 kwietnia 2020 r. za dokumenty urzędowe. Co więcej, ograniczyły się do uznania tych notatek jako jedynych w sprawie istotnych "dokumentów", przy tym wiarygodnych, rzetelnych oraz stanowiących kluczowe źródło do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Pomimo informacji wynikającej z pierwszej notatki urzędowej z dnia 5 kwietnia 2020 r., sporządzonej o godz. 12:00, według której skarżący przebywał w grupie osób na ul. [...] w Z., organ pierwszej instancji nie przesłuchał żadnych świadków zdarzenia z udziałem skarżącego, ani nawet nie próbował ustalić ich personaliów. Nie przesłuchiwał też autorów tych notatek, dla jakiejkolwiek ich weryfikacji. W ogóle organ nie dostrzegł, że w notatce tej "grupa osób" to podmioty bezimienne, które co do zasady objęte być winny tym samym zakazem przemieszczania się. Organ nie dokonał zatem w sposób zgodny z art. 75 k.p.a. istotnych w sprawie ustaleń faktycznych. Takie same zastrzeżenia co do postępowania organu istnieją względem drugiej notatki urzędowej z dnia 5 kwietnia 2020 r., sporządzonej o godz. 13:45, jako kluczowego i rzetelnego dokumentu w sprawie. Z notatki tej wynika, że skarżący przebywał w Z. na ul. [...] w towarzystwie innej osoby. Organ pierwszej instancji nie mógł więc poprzestać na informacjach wynikających z notatki urzędowej policjantów, ale celem potwierdzenia informacji powinien był dokonać potwierdzenia zawartych tam informacji poprzez przesłuchanie świadka tego zdarzenia, którego personalia pozostają także nieznane. Z kolei organ odwoławczy bezkrytycznie przyjął ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji, uznał je za własne i w ogóle nie wyjaśnił, w oparciu o jakie przesłanki i dowody poczynił stanowcze ustalenie, że skarżący dopuścił się objętego sankcją zakazu, a dopuszczalne wyjątki w sprawie tej nie zaistniały.

W konsekwencji, ograniczenie postępowania dowodowego przez organy w zakresie ustalenia stanu faktycznego tylko do sporządzonych notatek urzędowych należało ocenić jako niewypełnienie obowiązków określonych art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Okoliczność, że w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżący nie kwestionował stwierdzonego przez funkcjonariuszy Policji przebywania poza miejscem zamieszkania nie świadczy jeszcze o naruszeniu zakazu wynikającego z § 5 rozporządzenia z dnia 31 marca 2020 r. W okolicznościach tej sprawy nie można bowiem przyjąć, aby organy przy pomocy przewidzianego prawem katalogu środków dowodowych określonych art. 75 k.p.a., w sposób bezsporny ustaliły stan faktyczny sprawy, skoro zakres postępowania wyjaśniającego powinien obejmować nie tylko to, czy skarżący przebywał w dniu 5 kwietnia 2020 r. poza miejscem zamieszkania (w okresie obowiązywania czasowego zakazu przemieszczania się), ale również jego celu. W postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przez wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej (zasada oficjalności) jest powinność organu administracji dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Ustanowiona w kodeksie postępowania administracyjnego zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nim przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o penalnym i dotkliwym charakterze. Nie ulega zatem wątpliwości, że obciążenie strony sankcją (karą) administracyjną powinno być poprzedzone jednoznacznym ustaleniem faktu, że strona rzeczywiście naruszyła prawo, z którym to naruszeniem obowiązujące przepisy wiążą odpowiedzialność karno-administracyjną. Zatem przyjęta w art. 75 k.p.a. zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza, że każdy fakt można ustalić dowolnie obraną metodą, w tym przy pomocy notatki urzędowej, która jak wyżej wyjaśniono, nie jest dokumentem urzędowym.

Nie kwestionując zatem, że celem kar nakładanych przez organy inspekcji sanitarnej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi jest zapewnienie przestrzegania wprowadzanych ograniczeń ze względu na dobro publiczne, jednakże nie zwalnia to organów administracji publicznej z obowiązku wykazania, że w każdej indywidualnie rozpatrywanej sprawie istotnie zachodziły przesłanki nałożenia kary administracyjnej. Podkreślić przy tym należy, że dla obciążenia jakiegokolwiek podmiotu karą administracyjną nie wystarcza uprawdopodobnienie pewnych faktów, nie pozwala bowiem na to bezwzględnie obciążający organy administracji w tego rodzaju sprawach zasada ciężaru dowodu. Z tego powodu decyzje organów obu instancji dotknięte zostały w tej sprawie istotnymi uchybieniami w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania dowodowego i jego oceny, przez co wpłynęły na jej wynik. Polegały one na naruszeniu rządzących administracyjnym postępowaniem wyjaśniającym reguł określonych art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organy obu instancji ewidentnie nie sprostały powyższym obowiązkom i dopuściły do naruszenia wskazanych w skardze reguł proceduralnych.

Ponadto zasygnalizowano już, że organy administracji publicznej zobowiązane są do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji winny umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań. Sąd miał na uwadze, chociaż nie zostało to podniesione w skardze, że organy naruszyły też art. 10 § 1 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie tego przepisu należało ocenić z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia jakichkolwiek czynności procesowych oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Wprawdzie skarżący nie powołał się ani w odwołaniu ani w skardze na konkretną czynność procesową, której dokonanie miałoby wpływ na wynik sprawy, jednakże należało mieć na uwadze – na co zwrócono już uwagę – że ograniczenie postępowania dowodowego jedynie do treści notatek urzędowych z dnia 5 kwietnia 2020 r. samoistnie nie dawało podstawy do ustalenia zaistnienia naruszenia wymienionego w § 5 rozporządzenia z dnia 31 marca 2020 r. Obligowało to organy do podjęcia z urzędu wszelkich możliwych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a z obowiązku tego organy się nie wywiązały. Zauważyć również wypada, że z tej samej daty (9 kwietnia 2020 r.) pochodzi zarówno pismo organu pierwszej instancji skierowane do strony o wszczęciu postępowania z urzędu, jak i decyzja organu pierwszej instancji o nałożeniu na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej. Oba te pisma zostały doręczone skarżącemu tą samą przesyłką w dniu 11 kwietnia 2020 r. (k. 6 akt adm.). Oczywiste jest zatem, że skarżący został pozbawiony możliwości składania jakichkolwiek wniosków dowodowych oraz w ogóle złożenia jakichkolwiek wyjaśnień, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego w niniejszej sprawie odstąpienie od czynnego udziału strony w postępowaniu ze względu na okoliczności dające do tego podstawę (art. 10 § 2 k.p.a.) nie zostało w żaden sposób wykazane i należycie uzasadnione, przez co stanowiło naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Tego ostatniego przepisu również dlatego, że w istocie zaskarżone rozstrzygnięcia nie wyjaśniły dostatecznie, jakie konkretne okoliczności sprawy zadecydowały o wymierzeniu stronie kary pieniężnej w wysokości 7.000 zł, w sytuacji kiedy jej ustawowa wysokość zawiera się w przedziale od 5 do 30 tys. zł.

Skoro zatem omówione naruszenie zasad postępowania administracyjnego wpłynęło na niedostateczne ustalenie stanu faktycznego sprawy przez organy inspekcji sanitarnej, to w świetle stwierdzonych uchybień rozstrzygnięcia przyjęte przez organ pierwszej instancji i organ odwoławczy należało uznać co najmniej za przedwczesne. Każda bowiem decyzja nakładająca na stronę jakikolwiek obowiązek, w tym obowiązek opłacenia administracyjnej kary pieniężnej, powinna być w sposób rzetelny i przekonywujący uzasadniona. Musi wskazywać fakty, które organ uznał za udowodnione i dowody, na których się oparł oraz przyczyny, dla których uznał je za wystarczające do prawidłowego i należytego ustalenia stanu faktycznego oraz powody, dla których nie dopuścił do przeprowadzenia innych dowodów. Powyżej wskazane naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego już tego rodzaju uchybienia samoistnie obligowały Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku).

Dlatego przy ponownym rozpoznaniu sprawy właściwy organ inspekcji sanitarnej winien uwzględnić przedstawione wyżej stanowisko Sądu i przeprowadzić postępowanie administracyjne w poszanowaniu zasad rządzących jego przebiegiem.

Pomimo tego, że podstawę rozstrzygnięcia zawartego w pkt I sentencji wyroku stanowiły wskazane wyżej naruszenia reguł proceduralnych, nie sposób nie zwrócić uwagi organów również na zagadnienia materialnoprawne, które rozważeniu podlegać ewentualnie będą dopiero po dokonaniu przez te organy należytych, bezspornych i jednoznacznych ustaleń faktycznych. Tylko bowiem tego rodzaju ustalenia faktyczne mogą dopiero zostać rozważone w kontekście właściwych przepisów prawa materialnego.

Otóż, ocena każdej decyzji organu wymierzającej stronie postępowania administracyjną karę pieniężną pod kątem jej zgodności z prawem nie może zostać oderwana od konstytucyjności podstaw, na których kara taka zostaje wymierzona. Dlatego w okolicznościach tego przypadku wymagane będzie rozważenie, o ile dadzą do tego podstawę należycie ustalone okoliczności faktyczne sprawy, czy samo wprowadzenie w § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. zakazu przemieszczania się, spełniało kryterium jego legalności. W tym kontekście należy zauważyć, że sądy administracyjne posiadają kompetencje do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym kompetencja sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia wykonawczego do ustawy, który został zastosowany przez organ administracji publicznej, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do jego wydania. W konsekwencji, ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją lub upoważnieniem do jego wydania, obliguje sąd do uchylenia takiej decyzji (por. np. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05 i wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 633/13).

Dlatego przypomnieć należy, że w podstawie prawnej nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie zakazu przemieszczania się organy zgodnie powołały przepisy art. 48a ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1, ust. 4 w związku z art. 46b pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w związku z § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. Poza sporem jest natomiast, że na dzień zdarzenia objętego zakazem przemieszczania się (5 kwietnia 2020 r.), na obszarze całego kraju obowiązywał stan epidemii. Został on wprowadzony na podstawie § 1 i § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491 – dalej jako "rozporządzenie z dnia 20 marca 2020 r."), które zostało wydane w oparciu o upoważnienie ustawowe wynikające z art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. Jednocześnie w związku z wprowadzeniem stanu epidemii na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 46a i art. 46b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. wydane zostało wskazane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

Wskazano już na wstępie, że zgodnie z § 5 tego rozporządzenia, w okresie od 1 kwietnia 2020 r. do dnia 11 kwietnia 2020 r. zakazuje się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej przemieszczania się osób przebywających na tym obszarze, z wyjątkiem przemieszczania się danej osoby w celach wymienionych w pkt 1-5. Treść tego unormowania nie pozostawia wątpliwości, że wprowadziło ono do porządku prawnego jedną z form ograniczenia chronionej konstytucyjnie wolności poruszania się obywateli. Tego rodzaju prawo zostało zagwarantowane w art. 52 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem każdemu zapewnia się wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu (art. 52 ust. 1). Każdy może swobodnie opuścić terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 52 ust. 2). Wolności, o których mowa w ust. 1 i 2, mogą podlegać ograniczeniom określonym w ustawie (art. 52 ust. 3). Jednocześnie, stosownie do art. 31 ust. 1 Konstytucji RP, wolność człowieka podlega ochronie prawnej. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust. 3).

Zgodnie zaś z art. 228 ust. 1 Konstytucji RP, w sytuacjach szczególnych zagrożeń, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające, może zostać wprowadzony odpowiedni stan nadzwyczajny: stan wojenny, stan wyjątkowy lub stan klęski żywiołowej. Przesłanki do wprowadzenia stanu wojennego określone zostały bezpośrednio w art. 229 Konstytucji oraz w ustawie z dnia 29 sierpnia 2002 r. o stanie wojennym oraz o kompetencjach Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1932). Z kolei przesłanki do wprowadzenia stanu wyjątkowego określone zostały bezpośrednio w art. 230 Konstytucji oraz w ustawie z dnia 21 czerwca 2002 r. o stanie wyjątkowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1928). Natomiast przesłanki do wprowadzenia stanu klęski żywiołowej określone zostały bezpośrednio w art. 232 Konstytucji oraz w ustawie z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1897). Stan nadzwyczajny może być wprowadzony tylko na podstawie ustawy, w drodze rozporządzenia, które podlega dodatkowemu podaniu do publicznej wiadomości (art. 228 ust. 2 Konstytucji RP).

Aby zatem uznać, że dopuszczalne prawnie było wprowadzenie zakazu przemieszczania się zgodnie z § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r., zakaz ten musiałby być wprowadzony w warunkach, o jakich mowa w art. 228 Konstytucji RP. To zaś wymagałoby przyjęcia, że stan epidemii wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. jest jednym ze stanów nadzwyczajnych, o jakich mowa w art. 228 Konstytucji RP. Ponieważ katalog konstytucyjnych stanów nadzwyczajnych jest zamknięty, jest to równoznaczne z zakazem ustanawiania w drodze ustawowej innych stanów nadzwyczajnych, niż wymienione w art. 228 ust. 1 Konstytucji RP. Zatem z perspektywy wzorców konstytucyjnych ograniczenie wolności poruszania się poprzez wprowadzenie zakazu przemieszczania się może zostać wprowadzone tylko w adekwatnych sytuacjach, a więc wprowadzenia jednego z wymienionych w Konstytucji stanów nadzwyczajnych.

Tymczasem stan epidemii wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. trudno w uzasadniony sposób uznać za zrównany z którymkolwiek wymienionym w art. 228 Konstytucji RP stanem nadzwyczajnym. Stąd ograniczenia wynikające z wprowadzenia takiego stanu nie mogą naruszać podstawowych praw i wolności. Tym samym, wynikający z § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. zakaz przemieszczania się osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej – z zasady jawi się jako niezgodny z przepisami art. 52, art. 31 i art. 228 Konstytucji RP.

Stosownie do art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Tym samym rozporządzenie nie może być sprzeczne z normami Konstytucji, czy aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także ze wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni regulują materię będącą przedmiotem rozporządzenia. Oznacza to w konsekwencji prawny zakaz wydawania rozporządzeń bez upoważnienia ustawowego, niebędących aktami wykonującymi ustawę oraz sprzecznych z Konstytucją i obowiązującymi ustawami. W przeciwnym razie rozporządzenie, chociaż formalnie wchodzi do porządku prawnego i systemu prawa, to jednak w istocie jest pozbawione mocy obowiązującej w tym znaczeniu, że organ administracji publicznej nie może skutecznie na jego podstawie władczo kształtować sytuacji prawnej obywateli, poprzez między innymi nakładanie określonych nakazów czy zakazów, w tym administracyjnych sankcji związanych z ich naruszeniem.

Zgodnie zatem z normami konstytucyjnymi, ograniczenie wolności i praw obywatelskich poprzez nałożenie zakazu przemieszczania się, może zostać wprowadzone w określonych tylko konstytucyjnie sytuacjach, a do swojej legalności wymaga uregulowania na mocy ustawy. Tymczasem w tej sprawie jest inaczej. Organ w zakresie wymierzonej stronie administracyjnej kary pieniężnej odwołał się wprost do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r., które wydane zostało wprawdzie przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, ale w sposób sprzeczny z regułami konstytucyjnymi, co rodzi uzasadniony wniosek o wątpliwą legalność ich stosowania.

W konkluzji powyższych rozważań stwierdzić należy, że o ile organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokonają prawidłowych ustaleń faktycznych wskazujących na rzeczywiste naruszenie przez stronę zakazu przemieszczania się określonego w § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r., to nie będą mogły uniknąć rozważenia, czy w omawianym wypadku w świetle reguł konstytucyjnych może w ogóle dojść do legalnego nałożenia na skarżącego sankcji w postaci administracyjnej kary pieniężnej w związku z naruszeniem przez niego zakazu przemieszczania się określonego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r.

Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekając w postępowaniu uproszczonym na wniosek jednej ze stron oparty na zasadzie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. – na podstawie art. art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. – orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowoadministracyjnego zawarte w pkt II sentencji wyroku uzasadnione jest treścią przepisów art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. i art. 209 p.p.s.a. Na koszty te złożył się wyłącznie uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 200 zł.