Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2013 r. sprawy ze skargi A. C. i M.C. na postanowienie Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2013 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] 2013 r. Nr [...], II. zasądza od Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane.

Postanowieniem z dnia [...] 2013 r., nr [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. (dalej: "PPIS") na podstawie art. 119 § 1 w zw. z art.. 2 § 1 pkt 3, art. 3 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 z późn. zm.) oraz art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. , nr 212, poz. 1263 ze zm.) nałożył na A. C. i M. C. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 1000,- zł i wezwał zobowiązanych do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym z dnia [...] 2013 r., nr [...] , tj. poddaniu obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciwko gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby typu B, błonnicy, tężcowi, krztuścowi, inwazyjnemu zakażeniu Heampohlius influenzae typu b i polimyelitis dzieci zobowiązanych: L. C. i J. C. urodzonych w dniu 7 grudnia 2011 r. w terminie do dnia 15 kwietnia 2013 r.

W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 5 ust 1 pkt 1 lit. b i ust 2, art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi ( Dz. U. z 2008 r., nr 234, poz. 1570 z późn. zm) osoby przebywające na terytorium RP są zobowiązane poddać się obowiązkowym szczepieniom ochronnym w ramach Narodowego Programu Szczepień Ochronnych. W przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie powyższych obowiązków ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust.l pkt 1 Ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2009 r. Nr 52, poz. 417).

Dalej organ wyjaśnił, iż A. C. i M. C. – rodzice małoletnich L. C. i J. C. w dniu 24 lutego 2012 r. odmówili wykonania obowiązku szczepienia dzieci wynikającego bezpośrednio z przepisów ww. ustawy pomimo wezwania Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia 7 lutego 2012 r. i upomnienia z dnia 27 lutego 2012 r.

W związku z powyższym w dniu 6 marca 2013 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. wystawił tytuł egzekucyjny nr [...], w którym zobowiązał A. C. i M. C. do wypełnienia obowiązku poddania ich dzieci - L. C. i J. C. szczepieniom ochronnym przeciw gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby typu B, błonicy, tężcowi, krztuścowi, inwazyjnemu zakażeniu Haemophilus influenzae typu b oraz przeciw poliomyelitis w związku z uzyskanym wiekiem dzieci.

Dalej organ wyjaśnił, iż ponieważ obowiązek poddania się szczepieniu ochronnemu nie może być wykonany przez inny podmiot poza małoletnim dzieckiem, stąd podstawa do nałożenia grzywny w celu przymuszenia na rodziców, którzy sprawują prawną pieczę nad małoletnimi. Zdaniem organu wysokość nałożonej na rodziców grzywny (1000,- zł) uzasadnia rodzaj stwierdzonego uchybienia, ilość dzieci oraz sytuacja bytowa oraz rodzinna zobowiązanych jak i fakt, iż jest to pierwsze niewykonanie nałożonego obowiązku oraz uwzględnia ono zasadę celowości i skuteczności tego środka przymusu.

W dniu 18 marca 2013 r. A. C. i M. C. wnieśli do Wojewódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego pismo zatytułowane jako odwołanie o decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] 2013 r. o nr [...].

Skarżący zarzucili naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w związku z art. 5 pkt 4 ustawy z 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz naruszeniem art. 33 i 36 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Zdaniem strony, wydana "decyzja" jest nieważna zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego ponieważ ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie jest podstawą do wydania przez PPIS decyzji administracyjnej, a art. 33 i 36 ww. ustawy zgodnie z którym wykonanie szczepień jest zabezpieczone przymusem administracyjnym, ale ten obowiązek dotyczy tylko osób chorych lub podejrzanych o chorobę, a w stosunku do osób zdrowych nie ma zastosowania.

Postanowieniem z dnia [...] 2013 r. o [...]Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: "WPWIS") utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

Organ II instancji stwierdził, iż pismo skarżących błędnie nazwane "odwołanie" stanowi w rzeczywistości zażalenia na postanowienie PPIS z dnia [...] 2013 r. o nr [...].

Dalej, wyjaśniono, iż określony w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym wynika z mocy prawa , nie ma zatem podstaw do wydawanie w tym zakresie decyzji administracyjnych. Wykonanie tego obowiązku zabezpieczone jest przymusem administracyjnym oraz odpowiedzialnością uregulowaną w Kodeksie wykroczeń.

Zdaniem WPWIS w przypadku niewykonania obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym właściwy organ tj. PPIS jest uprawniony, jako wierzyciel obowiązku, do żądania wykonania go w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Warunkiem wszczęcia postępowania egzekucyjnego, jest poprzedzenie go upomnieniem. Taka procedura została wszczęta wobec A. i M. C.. Natomiast żadne z pism pochodzących od PPIS w W. nie jest decyzją administracyjną.

Dalej organ wyjaśnił rolę obowiązkowych szczepień ochronnych w ochronie zdrowia.

Skargę na powyższe postanowienie złożyli A. C. i M. C..

Zdaniem skarżących, w przedmiotowej sprawie sporne jest czy ich małoletnie dzieci mogą zostać poddane obowiązkowym szczepieniom ochronnym, a zatem czy obowiązek ten jest wymagalny. Wskazali, iż szczepienie musi być poprzedzone badaniem lekarskim kwalifikacyjnym.

Dalej podniesiono, iż ustawa o zapobieganiu zakażeniom nie przewiduje sankcji karnych, w tym finansowych, za niepoddanie się obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Ustawa nie daje również żadnej delegacji prawnej w tym zakresie. Wobec tego nałożenie grzywny jest niezgodne z powyższą ustawą.

Ponadto zaznaczyli, że zażądali od Powiatowego Inspektora gwarancji bezpieczeństwa proponowanych szczepień, których nie otrzymali. Tym bardziej, ze szczepionki mogą powodować powikłania, które mogą nawet zagrażać życiu.

Zarzucono, iż organ nie podjął jakichkolwiek działań w celu ustalenia czy nie istnieją jakiekolwiek przeciwwskazania do zaczepienia ich dzieci. Stanowi to naruszenie przepisu art. 7 i 77 K.p.a.

Podniesiono również, iż w sprawie zachodzi tożsamość wierzyciela i organu egzekucyjnego co jest niezgodne z art. 6, 8 i 11 K.p.a., art. 17 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, art. 8 Europejskiej Konwencji o ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Zdaniem skarżących stanowisko organu narusza konstytucyjne zasady dotyczące nietykalności i wolności osobistej, a także przepisy ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, które głoszą, iż pacjent ma prawo do wyrażania zgody na udzielenie określonych świadczeń zdrowotnych lub odmowy takiej zgody.

Podkreślono, iż organ sanitarny może nakazać przymusowe szczepienia jedynie w sytuacji stwierdzenia zaistnienia lub podejrzenia wystąpienia choroby zakaźnej lub zakażenia. Nadto nie istnieje prawny obowiązek poddania zdrowego dziecka szczepieniom ochronnym przewidzianym w przepisach prawa w sytuacji sprzeciwu w tej kwestii rodziców dziecka. Obowiązek taki nie może być przymusowo egzekwowany w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnymi w administracji.

Opowiadając na skargę Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalanie podtrzymują stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwał na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazanych.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1-7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy.

Na gruncie rozpatrywanej sprawy podkreślić trzeba, iż na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

W rozpatrywanej sprawie Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. dotknięte jest wadą powodującą ich nieważność, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a to z następujących przyczyn.

Zgodnie z art. 5 ust 1 pkt 2 powoływanej ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Jak słusznie wskazał organ II instancji obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika z mocy prawa (ex lege), nie ma zatem podstawy prawnej do jego konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej. Wynika to także z art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, który wskazuje, że osoby określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1, zwanym dalej "obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi".

Organ II instancji również słusznie zauważył, iż wykonanie tego obowiązku z mocy prawa zabezpieczone jest przymusem administracyjnym oraz odpowiedzialnością regulowaną przepisami ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 32/11 - dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Oznacza to, że wynikający z przepisów obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, jest bezpośrednio wykonalny. Jego niedochowanie aktualizuje obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie poddanie dziecka szczepieniu ochronnemu.

Stwierdzenie, że obowiązek poddania małoletniego dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym stanowi obowiązek wynikający z mocy prawa pozwala ustalić organ właściwy do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie jego przymusowego wykonania.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest:

1) wojewoda;

2) właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych, zadań zleconych i zadań z zakresu administracji rządowej oraz obowiązków wynikających z decyzji i postanowień z zakresu administracji publicznej wydawanych przez samorządowe jednostki organizacyjne;

3) kierownik wojewódzkiej służby, inspekcji lub straży w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w imieniu własnym lub wojewody decyzji i postanowień;

4) kierownik powiatowej służby, inspekcji lub straży w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w zakresie swojej właściwości decyzji i postanowień.

Analiza art. 20 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji prowadzi zatem do wniosku, iż kierownicy wojewódzkich (i powiatowych) służb, inspekcji i straży, do których niewątpliwie należy zaliczyć organy inspekcji sanitarnej, są organami egzekucyjnymi jedynie w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydanych przez siebie decyzji i postanowień. Tego rodzaju ograniczenie nie dotyczy jednakże wojewody. Zdaniem Sądu należy więc uznać, że to wojewoda jest organem właściwym do prowadzenia egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, wynikających zarówno z wydanych przez siebie rozstrzygnięć indywidualnych (decyzji, postanowień), jak i obowiązków niepieniężnych wynikających wprost z mocy przepisów prawa. Podobne stanowisko przyjmuje się w doktrynie, wskazując, że art. 20 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wprowadza ogólną zasadę właściwości rzeczowej wojewody, co do prowadzenia postępowania egzekucyjnego zarówno w przypadku obowiązków wynikających z aktów indywidualnych, jak i obowiązków wynikających wprost z aktów normatywnych (W. Piątek, A. Skoczylas [w:] Postępowania egzekucyjne w administracji pod red. R. Hausera, A. Skoczylasa, Wyd. 6, Warszawa 2012, s. 142).

Zgodnie z ustawą z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej organy inspekcji sanitarnej zostały powołane do sprawowania kontroli przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne (art. 4 ust. 1 powołanej powyżej ustawy). W ramach przysługujących im kompetencji są one uprawnione do wydawania zarządzeń i decyzji lub występowania do innych organów o ich wydanie – w wypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych, co wynika wprost z art. 5 pkt 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zgodnie z powyższą ustawą, powiatowy inspektor sanitarny jest uprawniony do wydania decyzji nakładającej obowiązki na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego (art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zwalczaniu chorób zakaźnych). Ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych nie przewiduje natomiast możliwości wydania decyzji dotyczących szczepień ochronnych bowiem jak to wcześniej wskazano obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, jest bezpośrednio wykonalny – wynika wprost z przepisów prawa. Brak jest więc władczego rozstrzygnięcia organu inspekcji sanitarnej (powiatowego inspektora sanitarnego), w formie decyzji administracyjnej, które nakazywałaby poddać małoletnie dziecko szczepieniu ochronnemu. Wobec powyższego brak jest podstaw do uznania, aby organem właściwym do prowadzenia egzekucji powyższego obowiązku niepieniężnego, w rozumieniu art. 20 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji był powiatowy inspektor sanitarny.

Organem posiadającym ogólną właściwość do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie obowiązków niepieniężnych jest bowiem wojewoda.

Stąd też należy stwierdzić, iż toczące się przed organami inspekcji sanitarnej postępowanie w przedmiocie przymusowego wykonania obowiązku poddania małoletniego szczepieniu ochronnemu toczyło się przed organami niewłaściwymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 sierpnia 2013 r. o sygn. akt II OSK 745/12 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 maja 2013 r. o sygn. akt II SA/Po 484/13 – oba dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W omówionych wyżej przepisów wynika, iż Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w W. w niniejszej sprawie służył bowiem jedynie status wierzyciela, jest on bowiem podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym jako organ powołany do czuwania nad wykonaniem obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym, nie był natomiast uprawniony do wykonywania kompetencji organu egzekucyjnego, którym w niniejszej sprawie jest wojewoda.

W konsekwencji również Wielkopolskiemu Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu nie służył w niniejszej sprawie przymiot organu II instancji.

Dalej zauważyć należy, iż zgodnie z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten wyraża zasadę pomocniczego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza, iż organy administracji publicznej w postępowaniu egzekucyjnym przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, co wynika z art. 19 i 20 K.p.a.

Stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. W myśl tego przepisu naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność decyzji bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 7 października 1982 r. o sygn. akt II SA 1119/82 oraz z dnia 12 lipca 1994 r. o sygn. akt II SA 781/93 – dostępne na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z kolei zgodnie z treścią art. 126 K.p.a. do postanowień od których przysługuje zażalenie stosuje się odpowiednio m.in. art. 156 K.p.a.

Organ niewłaściwy nie jest bowiem prawnie legitymowany do rozstrzygania o prawach i obowiązkach stron, przy czym przepisy o właściwości mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących, organ zaś z urzędu musi przestrzegać swojej właściwości.

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł o nieważności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia 11 marca 2013 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Sąd nie odniósł się do pozostałych zarzutów skargi, gdyż z istoty kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wynika, że stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu czyni zbędną, a wręcz niedopuszczalną, bo przedwczesną, merytoryczną ocenę zarzutów podniesionych w skardze (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, uw. 12 do art. 145).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Natomiast o wykonalności zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 powyższej ustawy.