Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) WSA Małgorzata Łoboz Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2016 r. sprawy ze skargi A. S., A. S. i W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala

Decyzją z dnia 22 lutego 2016 r., znak: [...], wydaną w związku z odwołaniem M. B., A. S., A. S. i W. S. od decyzji nr [...] Prezydenta Miasta w dnia 14 października 2015 r., znak: [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym i zagospodarowaniem terenu na części działki nr [...] obr. [...] [...], chodnikiem na działkach nr [...] i [...] oraz ze zjazdem z działki nr [...] obr. [...] [...] przy ul. [...] w K.", Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie odwoławcze, wskazując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 127 § 1 i art. 28 k.p.a.

Orzekając w ten sposób Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że Prezydent Miasta na wniosek "A" sp. z o.o. ustalił warunki zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji. Wspólne odwołanie od tej decyzji złożyli: A. S., A. S. i W. S. - współwłaściciele nieruchomości zabudowanej domem jednorodzinnym usytuowanym przy ul. [...] w K., którzy nie byli stronami postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Zdaniem skarżących ich nieruchomość znajduje się w bezpośrednim kręgu oddziaływania wnioskowanej inwestycji, która polega na wybudowaniu łącznie 8 budynków mieszkalnych wielorodzinnych. W odwołaniu wskazano, że przedmiotowa inwestycja naruszy zasadę dobrego sąsiedztwa i kontynuacji, a już obecnie wybudowane przez inwestora dwa budynki wielorodzinne powodują obciążenia infrastruktury komunikacyjnej i techniczne.

Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniósł także M. B., który zarzucił, że planowana inwestycja wpłynie na jego warunki mieszkaniowe i komfort życia poprzez duże ograniczenie słońca i związany z tym wzrost kosztów ogrzewania lokalu w okresie 4 miesięcy zimowych. Podniósł on także szereg dalszych zarzutów, wskazując m. in. że w chwili obecnej na ul. [...] chodniki są zastawione samochodami, uniemożliwiając bezpieczne poruszanie się pieszych, zaś planowana inwestycja nasili ten problem, w sposób rażący naruszając chroniony prawem interes publiczny. M. B. złożył też wniosek o dopuszczenie do postępowania w charakterze strony.

Inwestor w odpowiedzi na odwołania wniósł o umorzenie postępowania odwoławczego.

Pismem z dnia 22 lutego 2016 r. (data wpływu) M. B. wycofał swój wniosek o dopuszczenie w charakterze strony do postępowania zakończonego decyzją nr [...].

Po omówieniu w powyższy sposób przebiegu postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że odwołanie może być wnoszone tylko przez podmiot legitymowany do wniesienia tego środka prawnego, tj. stronę postępowania administracyjnego. Przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy przysługuje właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych granicami terenu inwestycji oraz działek sąsiadujących z działką przeznaczoną do zainwestowania. Stroną postępowania - zgodnie z art. 28 k.p.a. - jest bowiem każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ustawodawca definiując pojęcie strony wskazał wyraźnie na powiązania danego podmiotu z konkretnym interesem prawnym. Artykuł 28 k.p.a. nie ustanawia normy prawnej samoistnej i stosowany jest w związku z przepisami prawa materialnego, które stwarzają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego Pojęcie interesu prawnego jest powszechnie wiązane z obiektywną, czyli rzeczywiście istniejącą potrzebą ubiegania się o udzielenie ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny. Istnieje on więc wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym.

Dla uzyskania legitymacji do bycia stroną w sprawie administracyjnej istotny jest nie interes faktyczny - dający się racjonalnie uzasadnić, tj. stan, w którym określona osoba była wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie mogła jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji - lecz interes prawny, który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Podstawowym źródłem interesu prawnego podmiotów spełniających kryteria ustawowe do uczestniczenia w postępowaniu jurysdykcyjnym w roli strony są te normy materialnego prawa administracyjnego, które określają uprawnienia, względnie obowiązki możliwe do nałożenia na podmioty znajdujące się w przewidzianych nimi sytuacjach faktycznych. Interes ten może jednak wynikać też z norm materialnoprawnych zaliczanych do innych dziedzin prawa, w tym przede wszystkim do prawa cywilnego, zwłaszcza rzeczowego.

Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że organ pierwszej instancji do kręgu stron przeprowadzonego postępowania zaliczył właściciela działki nr [...] (terenu inwestycji) i działki nr [...] — A sp. z o.o., nr [...] (ul. [...]) - Gminę Miejską reprezentowaną przez zarządcę tej drogi publicznej, nr [...] - C sp. z o.o. oraz nr [...], w których powołano Wspólnotę Mieszkaniową Budynków przy ul. [...] i [...]. Za strony uznano więc właścicieli nieruchomości, na których ma być realizowana przedmiotowa inwestycja oraz działek bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji.

Z akt sprawy wynika, iż M. B. jest właścicielem wyodrębnionego lokalu nr [...] w bloku mieszkalnym przy ul. [...] w K., położonym na działce nr [...], która sąsiaduje z terenem planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych zlokalizowanych na tej nieruchomości ustanowiona została wspólnota mieszkaniowa, która co do zasady reprezentuje interesy współwłaścicieli działki nr [...] w przedmiotowej sprawie przez ustanowionego zarządcę nieruchomości, który brał udział w postępowaniu. Nie wyklucza to i nie stoi na przeszkodzie posiadaniu legitymacji procesowej właścicieli lokali odrębnych, o ile wykażą oni, że planowane zamierzenie inwestycyjne wpłynie na korzystanie z konkretnego lokalu mieszkalnego. Z pism M. B. wynika, że swój interes prawny w sprawie wiąże z potrzebą ochrony środowiska, w tym zadrzewienia znajdującego się na terenie inwestycji, problemów komunikacyjnych tego rejonu miasta, zagrożeniem naruszenia stosunków wodnych przez inwestycję oraz zacienienia jego mieszkania. Wobec jednak oświadczenia ujętego w piśmie z dnia 16 lutego 2016 r., że inwestycja nie będzie oddziaływać na jego lokal mieszkalny uznano, że brak jest podstaw faktycznych i prawnych do uznania M. B. za stronę w sprawie. Sam bowiem skarżący nie dostrzega oddziaływania inwestycji na jego wyodrębniony lokal, co oznacza, że nie wykazał, aby przedsięwzięcie miało wpływ na jego indywidualny interes prawny. Z kolei pozostałe podniesione okoliczności dowodzą co najwyżej istnienia po jego stronie interesu faktycznego, zbieżnego z interesem innych mieszkańców budynków zlokalizowanych w otoczeniu terenu inwestycji.

Interesu prawnego legitymującego do uczestniczenia w sprawie w charakterze stron nie wykazali również pozostali odwołujący: A.S., A. S. i W. S. Na gruncie spraw dotyczących ustalenia warunków zabudowy z wyżej zaprezentowanym rozumieniem pojęcia strony i interesu prawnego koresponduje ugruntowane w dorobku orzeczniczym sądów administracyjnych stanowisko, że przymiot strony posiadają właściciel lub użytkownicy wieczyści działek objętych granicami terenu inwestycji, tych bezpośrednio z nim sąsiadujących, jak i osoby posiadające tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia.

A.S., A. S. i W. S. są współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym nr [...] przy ul. [...], która nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji kubaturowej obejmującym część działki nr [...]. Okoliczność ta nie przesądza rozstrzygnięcia kwestii ich interesu prawnego w przedmiotowej sprawie albowiem istotne jest, czy działka nr [...] znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, tj. czy inwestycja może mieć istotny wpływ na sposób korzystania ze wskazanej działki. Z twierdzeń skarżących wynika, że owo oddziaływanie inwestycji na ich nieruchomość miałoby być związane ze zwiększeniem obciążenia komunikacyjnego m.in. ul. [...], co doprowadzi do zakłóceń komunikacyjnych, braku miejsc postojowych, uciążliwości powodowanych przez hałas i wibracje immanentnie związane z ruchem samochodowym oraz obciążeniem niewydolnej sieci kanalizacji. Charakter podniesionych okoliczności dowodzi, że wskazane uciążliwości będą dotyczyć wszystkich mieszkańców budynków zlokalizowanych w rejonie terenu inwestycji, zatem oddziaływanie to nie może dowodzić ich indywidualnego interesu prawnego w przedmiotowej sprawie jako stron. Co więcej hałas i wibracje spowodowane ruchem samochodów należą do typowych w warunkach miejskich, zatem nie świadczą o możliwym wpływie inwestycji ponad przeciętną miarę na działkę nr [...]. Ocenę tę ugruntowuje dodatkowo fakt, że teren inwestycji oddalony jest o ok. 20 m od działki nr [...]. Zatem ewentualne uciążliwości związane z ruchem pojazdów po terenie inwestycji (gdzie nie sposób na etapie ustalania warunków zabudowy przesądzać lokalizacji planowanych ciągów komunikacyjnych) będą zniwelowane odległością od nieruchomości skarżących.

Dla oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomość skarżących bez znaczenia pozostaje obecna wydolność układu komunikacyjnego tej okolicy oraz planowana realizacja kolejnej zabudowy w sąsiedztwie. Kwestia obsługi komunikacyjnej zamierzenia inwestycyjnego była przedmiotem opiniowania zarządcy drogi publicznej, zaś warunki w tym zakresie zostały transponowane do treści decyzji. Przypomnienia wymaga też, że inwestycja obejmuje realizację garażu podziemnego, zatem jej wpływ na wzrost problemów z parkowaniem można uznać za znikomy. Podobnie odnieść się należy do obciążenia sieci kanalizacji. Kwestia bowiem uzbrojenia terenu inwestycji w poszczególne media została zweryfikowana przy uwzględnieniu warunków technicznych gestorów poszczególnych sieci. Gęstość zabudowy w obszarze zamierzenia skutkiem jego realizacji zostanie zwiększona, jednak z uwagi na gabaryty samej inwestycji w zestawieniu z istniejącą zabudową przedsięwzięcie nie spowoduje takiego jej zagęszczenia, że będzie to, choćby potencjalnie negatywnie oddziaływać na nieruchomość skarżących. Co więcej planowana inwestycja obejmuje realizację dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych, a zatem funkcja tej zabudowy nie będzie odbiegać od występujących w obszarze analizowanym budynków mieszkaniowych jednorodzinnych i wielorodzinnych. Z kolei wysokość zamierzenia inwestycyjnego w jego zestawieniu z odległością od budynku na działce nr [...] (ok. 20 m) nie spowoduje utrudnienia w dostępie do światła dla tej nieruchomości.

A. S., A. S. i W. S. nie zgodzili się z powyższym rozstrzygnięciem, wnieśli w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Skarżący zarzucali naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynika sprawy, tj.:

- art. 28 ustawy k.p.a. w zw. z art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust 11 art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 oraz art. 144 k.c. poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, iż skarżącym nie przysługuje status strony postępowania o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, a tym samym brak po ich stronie uprawnienia do złożenia odwołania od wydanej decyzji, co skutkowało bezzasadnym umorzeniem postępowania;

- art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 oraz art. 144 k.c. poprzez ich niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, co skutkowało błędnym przyjęciem, iż skarżącym nie przysługuje prawo do ochrony własnego interesu w związku z ustaleniem decyzji o warunkach zabudowy terenu, w sytuacji gdy wskazane normy prawa materialnego dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego, dającego skarżącym status strony w toczącym postępowaniu.

Nadto skarżący zarzucali naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 §1 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy związanego z ustaleniem kręgu podmiotów które powinny występować w charakterze strony w toczącym się postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy oraz braku ustaleń faktycznych, zmierzających do określenia rzeczywistego wpływu planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości przez skarżących;

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnione pozbawienie skarżących czynnego udziału w toczącym się postępowaniu w zakresie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, a wynikające z bezzasadnego odmówienia skarżącym statusu strony w toczącym się postępowaniu;

- art. 78 § 1 k.p.a poprzez nieuzasadnione nieuwzględnienie żądania skarżących dotyczących przeprowadzenia dowodów wskazanych w odwołaniu, w sytuacji gdy miały one istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym przede wszystkim ustalenia rzeczywistego zakresu oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość skarżących oraz istnienia po ich stronie interesu prawnego do występowania w toczącym się postępowaniu w charakterze strony;

- art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkująca bezzasadnym odmówieniem skarżącym statusu strony w toczącym się postępowaniu w zakresie ustalenia warunków zabudowy;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w treści uzasadnienia decyzji dlaczego organ w zupełności pominął wyjaśnienie, dlaczego przy ocenie zakresu oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość skarżących oraz ich interesu prawnego nie uwzględnił i nie ocenił zarzutów oraz dowodów podnoszonych przez skarżących w odwołaniu;

- art. 138 § 1 pkt. 3 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na umorzeniu postępowania odwoławczego, wynikające z błędnego ustalenia, iż odwołanie zostało wniesione przez podmioty nieuprawnione, w sytuacji gdy z prawidłowo przeprowadzonej oceny całokształtu materiału dowodowego wynika, iż skarżący posiadali legitymację do występowania w toczącym się postępowaniu w charakterze strony oraz złożenia odwołania od decyzji ustalającej warunki zabudowy, co powinno skutkować zastosowaniem przez organ art. 138 § 1 pkt. 2 i doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości.

Powyższe zarzuty A. S., A. S. i W. S. rozwijali w obszernym uzasadnieniu skargi. Zwracali w nim uwagę w szczególności na fakt, że zaskarżyli w sumie trzy decyzje dotyczące ustalenia warunków zabudowy, z których każda przewiduje warunki zabudowy dla budynków wielorodzinnych usytuowanych na działce nr [...], a rzeczywisty wpływ planowanego zamierzenia inwestycyjnego powinien być oceniany przy uwzględnieniu wszystkich trzech decyzji i odnosić się do 8 budynków.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a.

Stosownie do art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że umorzenie postępowania odwoławczego jest uzasadnione wówczas, gdy w jego toku zostanie ustalone, iż wnoszący odwołanie nie posiada przymiotu strony postępowania (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1067/14, Lex Omega nr 2033925; z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1471/13, Lex Omega nr 1675970; z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1317/13, Lex Omega nr 1664465).

Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. z uwagi na stwierdzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że wnoszący odwołanie – M. B., A. S., A. S. i W. S. - nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "Budowa zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym i zagospodarowaniem terenu na części działki nr [...] obr. [...] P., chodnikiem na działkach nr [...] i [...] oraz ze zjazdem z działki nr [...] obr. [...] P. przy ul. [...] w K.". W celu dokonania kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z przepisami prawa konieczne jest zatem przeanalizowanie, czy słusznie uznano skarżących za osoby nie będące stronami w sprawie.

W postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy krąg stron winien być ustalany na podstawie art. 28 k.p.a. Stosownie do tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W zaskarżonej decyzji zawarto trafny wywód dotyczący wykładni i stosowania powyższego przepisu. W jego uzupełnieniu, w ślad za orzecznictwem można dodatkowo wskazać, że aby być stroną w postępowaniu administracyjnym wystarczy, że postępowanie dotyczy interesu prawnego danego podmiotu, nie musi być nawet naruszony ten interes. Przyznanie statusu strony w postępowaniu administracyjnym - w myśl art. 28 k.p.a. - uzależnione jest od posiadania interesu prawnego, nie zaś od wykazania jego naruszenia (zob. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 832/11, Lex Omega nr 1248472 oraz Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 379/12, Lex Omega nr 1235109). Jednak interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. musi być umocowany w przepisach prawa, co do zasady – w prawie materialnym. O tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego, wynikiem którego może być zainteresowany, nie decyduje sama wola lub subiektywne przekonanie tej osoby, albo też dopuszczenie jej przez organ do udziału w tym postępowaniu, lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Interes prawny ma bowiem charakter materialnoprawny stąd musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 610/15, Lex Omega nr 1930064).

Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje ono oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie nawet niepewne mogą stanowić nie o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1751/13, Lex Omega nr 1675439). Jako przykład zdarzeń o charakterze przyszłym i niepewnym, uzasadniających przyjęcie interesu faktycznego, ale już nie prawnego w orzecznictwie wskazuje się np. możliwość ewentualnego ograniczenia dostępu światła do lokalu, czy też wpływ inwestycji na jego wartość (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 325/15, Lex Omega nr 1926627).

W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że stronami postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zawsze będą inwestor (wnioskodawca) oraz podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 12 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 791/14, Lex Omega nr 1643851). Pogląd ten można przyjąć bez zastrzeżeń.

Odnośnie innych podmiotów ugruntowana już linia orzecznictwa wskazuje, że stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich (zob. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 września 1995 r., sygn. akt VI SA 13/95, Lex Omega nr nr 10650; z dnia 4 grudnia 1995 r., sygn. akt VI SA 20/95, Lex Omega nr 23844; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29 czerwca 2001 r. sygn. akt IV SA 594/99, Lex Omega nr 54166; z dnia 23 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1618/04, Lex Omega nr 168098; z dnia 17 września 2014 r. sygn. akt II OSK 1261/13, Lex Omega 1664409; z dnia 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1358/14, Lex Omega nr 2034071). Orzecznictwo sądowe skłania się przy tym tranie do dopuszczenia możliwości uznania za strony postępowania właścicieli i użytkowników wieczystych działek sąsiednich, które nie sąsiadują bezpośrednio z terenem inwestycji (nie graniczą z nim, nie przylegają do niego fizycznie). Wskazuje się przy tym, że możliwość uznania za strony właścicieli tak rozumianych działek sąsiednich zależy od rodzaju inwestycji, która jest planowana. W kontekście ustalania kręgu stron postępowania administracyjnego, a tym samym ich interesu prawnego, w zakresie realizowanych inwestycji należy uwzględnić nie tylko sposób zagospodarowania wywołany planowaną inwestycją, ale też charakter takiej inwestycji. W zależności od rodzaju inwestycji, wykonywana tam działalność będzie mogła powodować bowiem oddziaływanie nie tylko na nieruchomości bezpośrednio z jej terenem graniczące, lecz również na nieruchomości położone dalej. Pojęcie "działki sąsiedniej" przy rozważaniu kwestii oddziaływania nie ogranicza się zatem li tylko do uznania za taką wyłącznie działki bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji, lecz także może dotyczyć innych działek znajdujących się w sąsiedztwie, nawet w znacznej odległości od terenu inwestycji. To wszystko zależy od immisji jakie będzie lub już powoduje konkretne zainwestowanie na działce inwestora (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1204/13, Lex Omega nr 1643768 oraz z dnia 8 września 2004 r., sygn. akt OSK 394/04, Lex Omega nr 160631; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 791/14, Lex Omega nr 1643851). W przypadku działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji o interesie prawnym ich właścicieli decydował będzie zatem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. To natomiast powoduje, że w każdej sprawie należy określić tak rozumiane działki sąsiednie i w ślad za tym ustalić strony postępowania. Organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy ma obowiązek zbadać rodzaj inwestycji, jej rozmiary oraz stopień i zakres jej uciążliwości dla otoczenia, a następnie ustalić, jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1224/13, Lex Omega nr 1493081). W orzecznictwie wskazuje się dalej słusznie, że także sąsiedztwo fizyczne z terenem inwestycji samo w sobie nie przesądza o przymiocie strony w postępowaniu o warunki zabudowy. Chodzi bowiem tylko o takie sąsiedztwo, które skutkuje włączeniem w obszar oddziaływania inwestycji wyznaczony przepisami prawa. Ustawodawca nie zagwarantował przy tym niezmienności otoczenia, ani ochrony prawnej umożliwiającej udział w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji odczucia utraty bezpieczeństwa, spadku wartości nieruchomości, czy też pojawienia się konkurencyjnej działalności. W rezultacie argumenty odnoszące się wyłącznie do subiektywnie odczuwanej uciążliwości inwestycji nie mogą stanowić o przymiocie strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną ustalającą warunki zabudowy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 952/13, Lex Omega nr 1395595).

O statusie stron w sprawach z zakresu ustalenia warunków zabudowy decydują nie tyle rzeczywiste ograniczenia w zagospodarowaniu, jakie realizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego może spowodować dla właścicieli nieruchomości, lecz już potencjalna możliwość negatywnych ingerencji w prawo własności, np. z uwagi na zamiar usytuowania w bliskiej odległości obiektu kubaturowego o wysokości i uciążliwości nieporównywalnej zabudową mieszkaniowa jednorodzinną, którego realizacja może rodzić obawy związane z immisjami (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1199/14, Lex Omega nr 1602413). W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą (art. 140 k.c.). Przepis ten chroni właściciela nieruchomości przed tzw. immisjami bezpośrednimi, zatem takimi, które uniemożliwiałyby korzystanie z prawa własności. Z kolei na mocy art. 144 k.c. zakazane są tzw. immisje pośrednie - właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Oba powołane przepisy należy uwzględnić przy określaniu kręgu stron postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Konieczna jest ocena, czy planowana inwestycja – ze względu na rozmiar, charakter – stwarza ryzyko immisji bezpośrednich albo pośrednich.

W orzecznictwie wskazuje się nadto słusznie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 837/12, Lex Omega nr 1242242), że na problem ustalenia stron postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu należy spojrzeć z perspektywy art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., dalej oznaczona jako u.p.z.p.). Stosownie do tego przepisu każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:

1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;

2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Odnosząc powyższe rozważania do realiów niniejszej sprawy należy mieć na uwadze, że skarżący A. S., A. S. i W. S. są właścicielami działki nr [...], obr. [...] P. w K. Działka ta nie jest objęta spornym zamierzeniem i nie przylega również bezpośrednio do terenu inwestycji. Od działki nr [...], na której ma być realizowana inwestycja, oddziela ją nieruchomość rolna - działka nr [...]. Ponadto teren inwestycji nie obejmuje całości działki nr [...] i jedynie na bardzo krótkim odcinku swojej granicy przylega bezpośrednio do działki nr [...] (w części północno-wschodniej).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie podkreśliło, że planowana inwestycja nie będzie źródłem immisji sąsiedzkich w rozumieniu prawa cywilnego. Nie ingeruje ona bowiem bezpośrednio w możliwość wykonywania uprawnień właścicielskich na działce skarżących. Nie będzie również generować tego rodzaju immisji pośrednich, które byłyby zakazane na mocy art. 144 k.c. Niedogodności w postaci hałasu, wibracji czy zanieczyszczeń, spowodowanych powstaniem nowej zabudowy trzeba uznać w warunkach miejskich za typowe. Nie ma też powodów by przyjmować, że zabudowa wielomieszkaniowa w powoduje uciążliwości ponad przeciętne pod kątem hałasu. Możliwe, że powstanie nowej zabudowy doprowadzi do pewnych uciążliwości dla właścicieli działki nr [...]. Niemniej jednak zarówno społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości stanowiącej teren inwestycji –która podobnie jak działka skarżących będzie użytkowana na cele mieszkaniowe – jak i miejscowe stosunki w miejskim obszarze zabudowy, gdzie występuje już zabudowa wielomieszkaniowa – nie pozwalają uznać tego rodzaju niedogodności za zakłócenia, przekraczające przeciętną miarę.

Skarżący wskazywali na zwiększenie obciążenia komunikacyjnego oraz obciążenia sieci kanalizacyjnych, co w ich przekonaniu daje podstawę do przyjęcia, że posiadają interes prawny. Z tak szerokim rozumieniem interesu prawnego nie sposób się zgodzić. Należy – w ślad za organami administracji – zauważyć, że realizacja nowej inwestycji mieszkaniowej ze swojej natury zwiększa obciążenie komunikacyjne, jednak nie tylko w bezpośrednim i bliskim sąsiedztwie tej inwestycji. Takie oddziaływanie może być o wiele dalsze i wykraczać nawet poza obszar analizowany, co w określnych przypadkach potencjalnie mogłoby uzasadniać udział w sprawie mieszkańców znacznej części miasta. Tymczasem żaden przepis prawa materialnego nie chroni właściciela nieruchomości przed możliwym zwiększeniem natężenia ruchu samochodowego na drogach, z których korzysta i które przylegają do jego nieruchomości. Podobnie ocenić należy odwoływanie się do zwiększenia obciążenia sieci kanalizacyjnej i gdyby próbować wywodzić z takich okoliczności interes prawny, stron postępowania również należałoby poszukiwać nie tylko w sąsiedztwie czy w obszarze analizowanym, ale też daleko poza nim. Nie można też ustalania kręgu stron w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym opierać na interesie prawnym rozumianym jako braku zaufania do organów administracji sprawujących zarząd nad drogami publicznymi, czy do dostawców mediów, którzy na użytek takiego postępowania przedstawiają informacje o uzbrojeniu terenu. Nadto zbyt daleko idące byłoby wywodzenie interesu prawnego z wszelkiego rodzaju zmian, być może faktycznie związanych z niedogodnościami dla mieszkańców, jakie realizacja inwestycji spowoduje w jej szerokim otoczeniu, w tym zmian w zakresie możliwości komunikacyjnych i funkcjonowania uzbrojenia terenu. Takie niedogodności dają podstawę do ustalenia jedynie interesu faktycznego. Natomiast interes prawny, który musi wynikać z norm prawa materialnego, nie może być w taki sposób uzasadniany. Winien mieć on bezpośrednie źródło i odzwierciedlenie w konkretnych uprawnieniach z wynikających z art. 140 k.c. i 144 k.c., którem mogą zostać wyłączone lub ograniczone.

Zważyć należy dalej, że skarżący wskazywali na powinność oceny ich interesu prawnego w przedmiotowej sprawie w całokształcie zmian w zagospodarowania, tj. z uwzględnieniem innych decyzji o warunkach zabudowy wydanych dla tego samego albo zbliżonego terenu. Jak wynika z art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy, która sama w sobie nie rodzi prawa do terenu (art. 63 ust. 2 u.p.z.p.) i nie stanowi podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych. Wydanie takiej informacyjnej decyzji wchodzi w zakres pojęcia "stanu prawnego terenu" albowiem takowego nie tworzy. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy możliwe jest uwzględnienie budynków już istniejących, względnie zaś inwestycji, co do których organ administracji architektoniczno-budowlanej wydał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Brak natomiast podstaw do analizy innych prowadzonych albo zakończonych postępowań o ustalenie warunków zabudowy pod katem innym, niż wyznaczony zakresem res iudicata.

Także ze względu na odległość pomiędzy terenem spornej inwestycji, a nieruchomością skarżących można stwierdzić, że realizacja planowanych obiektów nie pozbawi właścicieli działki nr [...] możliwości jej zabudowy w przyszłości oraz tej możliwości nie ograniczy.

Z powyższych przyczyn Sąd uznał również za trafne wywody Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że przedmiotowa inwestycja, uwzględniając jej rodzaj i gabaryty, nie zagraża nieruchomości skarżących relewantnymi prawnie immisjami. Może ona co prawda wiązać się z praktycznymi niedogodnościami, jak chociażby powołanym w skardze zwiększeniem natężenia ruchu, czy liczby samochodów, zwiększeniem obciążenia sieci, niemniej jednak powyższe nie będzie odbywać się na nieruchomości skarżących. Te i im podobne okoliczności wskazują, że skarżący posiadają jedynie interes faktyczny, a nie interes prawny, który uzasadniałby uznanie ich za stronę w kontrolowanym postępowaniu. Brak możliwości przypisania skarżącym interesu prawnego obligował organ drugiej instancji do umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Nie znalazły zatem potwierdzenia zasadnicze zarzuty podnoszone w skardze przez A. S., A. S. i W. S., zakwalifikowane w niej, jako naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 28 k.p.a. w zw. z art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. i w zw. z art. 140 i art. 144 k.c.).

Pozostałe zarzuty skargi, oznaczone jako zarzuty związane z naruszeniem przepisów postępowania w znacznej mierze opierały się na tych samych twierdzeniach i okolicznościach. Ustaliwszy, że skarżącym nie przysługuje przymiot stron w postępowaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze uczyniło zadość wymogom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., albowiem te ustalenia uwzględniające obiektywne i podnoszone przez skarżących okoliczności należy uznać za wystarczające do podjęcia decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Tym samym czynienie dalszych ustaleń było całkowicie zbędne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyczerpująco wyjaśniło też motywy, jakimi się kierowało przy podejmowaniu decyzji, czyniąc zadość dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. Okoliczności, które miały być dowodzone, jak np. zwiększenie intensywności zabudowy, nie były w sprawie sporne. Odmienna była natomiast dokonana przez organ odwoławczy ocena prawna faktów w kontekście oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość skarżących. Nie sposób zatem mówić o naruszeniu art. 78 § 1 czy art. 80 k.p.a. Brak interesu prawnego i przymiotu strony wyklucza natomiast zasadność naruszenia art. 10 § 1 k.p.a.

Podstawą wydania zaskarżonej decyzji było również stwierdzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że przymiot strony postępowania nie przysługuje M. B. W toku postępowania ustalono, że jest on właścicielem wyodrębnionego lokalu mieszkalnego w budynku przy ul. [...] w K. Dla budynku tego (i pozostałych, położonych na działce nr [...]) ustanowiona została wspólnota mieszkaniowa. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, konsekwencją powołania wspólnoty mieszkaniowej nie może być pozbawienie właściciela lokalu (lokali) możliwości administracyjnej i sądowej ochrony jego praw w sytuacji, gdy potrzebę tej ochrony opiera na przepisach prawa i gdy tej ochrony nie zapewnia mu właściwy organ wspólnoty. Nie jest słuszne stanowisko, zgodnie z którym zawsze i za wszystkich członków wspólnoty mieszkaniowej działa wyłącznie wspólnota. Działania wspólnoty, reprezentowanej przez zarząd dotyczą co do zasady nieruchomości wspólnej określonej przez art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali. Członek wspólnoty mieszkaniowej, jeżeli wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, może wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której co do zasady występuje wspólnota. Uprawnienia wspólnoty mieszkaniowej i poszczególnego właściciela nie są wobec siebie konkurencyjne i nie wykluczają się wzajemnie. Ocenie organu powinno zatem podlegać czy właściciel wyodrębnionej nieruchomości lokalowej był w stanie wykazać, iż doszło do negatywnego oddziaływania na jego nieruchomość, poprzez dopuszczenie do realizacji określonych robót budowlanych (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 17/14, Lex Omega nr 1525711; podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 26 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 325/15, Lex Omega nr 1926627). Z treści pism M. B., złożonych w toku postępowania wyraźnie wynika, że nie dostrzega on oddziaływania planowanej inwestycji na jego wyodrębniony lokal. Co za tym idzie, może on w sprawie posiadać interes faktyczny, natomiast nie można przypisać mu samodzielnie interesu prawnego do bycia stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego. Nie budzi zastrzeżeń stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że także odwołanie M. B. należało uznać za wniesione przez osobę, nie będącą stroną w sprawie.

Wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie narusza prawa, co mając na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi – jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.