Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie: WSA Przemysław Żmich (spr.) WSA Jolanta Dargas po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi F. O. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie przyznania świadczenia z rządowego programu "Dobry Start" 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku F. O. z dnia 2 sierpnia 2018 r. o przyznanie prawa do świadczenia z rządowego programu "Dobry Start" - w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydenta [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części.

F. O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania jego wniosku o ustalenie prawa do świadczenia "Dobry start". W skardze wniósł o: 1) stwierdzenie, że organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; 2) zobowiązanie organu rozpatrującego sprawę do wydania decyzji w term 14 dni od daty doręczenia akt organowi, 3) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości polowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa; 4) zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W uzasadnieniu wskazał, że [...] sierpnia 2018 r. złożył w Urzędzie Dzielnicy [...] wniosek o ustalenie prawa do świadczenia "Dobry start". Pismem z [...] września 2018 r. skarżący został wezwany do przedłożenia karty pobytu. W odpowiedzi na wezwanie przedłożył pismo z [...] października 2018 r., w którym wyjaśnił swoją indywidualną sytuację oraz załączył kserokopię tymczasowego zaświadczenia tożsamości cudzoziemca oraz kserokopie aktów urodzenia [...] synów (oryginałów oraz tłumaczeń przysięgłych na język polski). Pismem z [...] listopada 2018 r. pozostawiono wniosek bez rozpatrzenia. Pismem z [...] grudnia 2018 r. skarżący wystąpił z ponagleniem Prezydenta [...]. Postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało ponaglenie za nieuzasadnione.

Zgodnie z art. 35 1 i 3 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później, niż w ciągu miesiąca, w sprawach szczególnie skomplikowanych, nie później, niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postepowania. W przedmiotowej sprawie upłynął dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy. Równocześnie organ błędnie pozostawił wniosek bez rozpatrzenia powołując się na fakt, że wniosek zawierał nieuzupełniony brak formalny w postaci nieprzedłożenia karty pobytu.

Skarżący wskazał, że świadczenie "Dobry start" zostało uregulowane w ustawie o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Zgodnie z art. 187a ust. 1 i 2 tej ustawy Rada Ministrów może przyjąć rządowy program wsparcia rodzin z dziećmi. Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki realizacji programu, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając potrzebę zapewnienia efektywności tego programu. Na mocy uzyskanego upoważnienia ustawowego Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start". Wskazane rozporządzenie wykracza poza ustawowe upoważnienie zawarte w art. 187a ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rodziny. Wskazane upoważnienie przyznaje Radzie Ministrów kompetencje do wydania rozporządzenia jedynie w zakresie uchwalenia warunków realizacji programu "Dobry strat" bez przyznania kompetencji do modyfikacji katalogu podmiotów uprawnionych z mocy ustawy o wspieraniu rodziny do otrzymania wskazanego świadczenia.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o wspieraniu rodziny ustawę stosuje się m. in. do cudzoziemców, którzy przebywają na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którym zostało wydane tymczasowe zaświadczenie tożsamości cudzoziemca. Z kolei § 2 rozporządzenia Rady Ministrów reguluje odmiennie wskazany katalog podmiotów uprawnionych do otrzymania świadczenia "Dobry start" eliminując z kręgu beneficjentów tego świadczenia cudzoziemców przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którym zostało wydane tymczasowe zaświadczenie tożsamości cudzoziemca.

Zdaniem skarżącego dokonane przez Radę Ministrów w drodze rozporządzenia ograniczenie katalogu podmiotów uprawnionych z ustawy do otrzymania świadczenia "Dobry start" wykracza poza upoważnienie ustawowe, a tym samym jest niezgodne z Konstytucją. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenie wydane przez Radę Ministrów na podstawie ustawowego upoważnienia nie może ograniczać podmiotów, które mogą korzystać z przyznanych tą ustawą uprawnień. Ustawa jest aktem prawnym hierarchicznie wyższym od rozporządzeń i aktów prawnych organów samorządu terytorialnego. Ustanowiony w ustawie zasadniczej zamknięty katalog źródeł prawa skonstruowany jest jednocześnie w oparciu o zasadę hierarchiczności. Z zasady tej wynika, że umocowanie do wydawania aktów niższego rzędu musi wynikać z aktów wyższego rzędu, przy czym przepisy zawarte w aktach niższego rzędu nie mogą naruszać przepisów zamieszczonych w aktach wyższego rzędu. Hierarchiczna budowa systemu źródeł prawa obliguje do przyjęcia dyrektywy interpretacyjnej, w myśl której, w razie kolizji między normami prawnymi, przepisy prawa zawarte w akcie wyższego rzędu stosuje się przed przepisami prawa zawartymi w akcie niższego rzędu.

Mając powyższe na względzie, po otrzymaniu wyjaśnień skarżącego w przedmiocie braku możliwości dostarczenia karty pobytu w związku z posiadaniem dokumentu innego rodzaju potwierdzającego legalny pobyt na terytorium RP, tj. tymczasowego zaświadczenia tożsamości cudzoziemca potwierdzającego fakt ubiegania się o ochronę międzynarodową w RP, organ administracji powinien odmówić zastosowania § 2 rozporządzenia jako aktu niższego rzędu, którego regulacje pozostają w sprzeczności z aktem prawnym wyższego rzędu, tj. art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o wspieraniu rodziny.

Mając powyższe na względzie należało przyjąć, że w niniejszej sprawie powinien znaleźć zastosowanie w sposób bezpośredni art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o wspieraniu rodziny. W takim wypadku wystarczające było złożenie kopii tymczasowego zaświadczenia tożsamości cudzoziemca celem wykazania, że wnioskodawca znajduje się w katalogu podmiotów uprawnionych do otrzymania wnioskowanego świadczenia, a tym samym złożony wniosek nie zabierał braków formalnych. Zatem organ administracji zobowiązany był do wydania w sprawie decyzji merytorycznej w postaci przyznania skarżącemu świadczenia "Dobry start".

W piśmie z [...] marca 2019 r. przekazującym Sądowi skargę wraz z aktami sprawy Prezydent [...] nie odniósł się do treści skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Jak wynika z art. 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2018 r. poz. 998 ze zm.) – dalej zwanej "ustawą" ustawę stosuje się do: 1) osób posiadających obywatelstwo polskie: a) mających miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, b) niemających miejsca zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, ale przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 2) mających miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej, państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej oraz członków ich rodzin w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (Dz. U. z 2017 r. poz. 900 oraz z 2018 r. poz. 650), posiadających prawo pobytu lub prawo stałego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 2a) osób umieszczonych w pieczy zastępczej na podstawie orzeczenia sądu lub innego organu państwa obcego za zgodą sądu polskiego; 3) cudzoziemców mających miejsce zamieszkania w Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie: a) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, b) uzyskania w Rzeczypospolitej Polskiej statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej; 4) cudzoziemców mających miejsce zamieszkania i przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie: a) zezwolenia na pobyt stały, b) zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznością, o której mowa w art. 186 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2017 r. poz. 2206 i 2282 oraz z 2018 r. poz. 107 i 138); 5) cudzoziemców przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którym zostało wydane tymczasowe zaświadczenie tożsamości cudzoziemca.

Wskazany wyżej zakres podmiotowy ustawy dotyczy zatem m.in. cudzoziemca legitymującego się tymczasowym zaświadczeniem tożsamości (art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy).

Zgodnie z art. 187a ustawy Rada Ministrów może przyjąć rządowy program wsparcia rodzin z dziećmi. Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki realizacji programu, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając potrzebę zapewnienia efektywności tego programu. Świadczenia przyznane na podstawie programu, o którym mowa w ust. 1, są wolne od egzekucji, wolne od podatku dochodowego oraz nie podlegają wliczeniu do dochodu uprawniającego do wszelkich świadczeń i dodatków przysługujących na podstawie przepisów odrębnych. Informacje składane przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczeń na podstawie programu, o którym mowa w ust. 1, są składane pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Przedstawiający informacje jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Wniosek i załączniki do wniosku o przyznanie świadczeń na podstawie programu, o którym mowa w ust. 1, mogą być składane drogą elektroniczną za pomocą systemów teleinformatycznych banków krajowych oraz spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, świadczących usługi składania drogą elektroniczną wniosków o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, na podstawie art. 13 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r. poz. 1851 oraz z 2018 r. poz. 107, 138, 650, 1000 i 1076).

Rada Ministrów uchwałą Nr 80 z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie ustanowienia rządowego programu "Dobry start" (M. P. z 2018 r. poz. 514) wprowadziła rządowy program wsparcia rodzin z dziećmi w ponoszeniu wydatków związanych z rozpoczęciem roku szkolnego. Wsparcie polega na przyznaniu na dziecko, raz w roku, świadczenia "Dobry start" w wysokości [...] zł, bez względu na dochód rodziny.

Z kolei w § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz. U. z 2018 r. poz. 1061) – dalej zwanego "rozporządzeniem" wskazano, że świadczenie "Dobry start", przysługuje zamieszkującym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej: 1) obywatelom polskim; 2) cudzoziemcom: a) obywatelom Unii Europejskiej, Europejskiego Obszaru Gospodarczego albo Szwajcarii, b) jeżeli wynika to z wiążących Rzeczpospolitą Polską dwustronnych umów międzynarodowych o zabezpieczeniu społecznym, c) przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2017 r. poz. 2206 i 2282 oraz z 2018 r. poz. 107, 138 i 771), jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, d) posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów lub pracy sezonowej oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy, e) przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie: – zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 139a ust. 1 lub art. 139o ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, lub – dokumentu pobytowego, o którym mowa w art. 1 ust. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1030/2002 z dnia 13 czerwca 2002 r. ustanawiającego jednolity wzór dokumentów pobytowych dla obywateli państw trzecich (Dz. Urz. UE L 157 z 15.06.2002, str. 1, z późn. zm.- Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 19, t. 6, str. 3, z późn. zm.), z adnotacją "ICT", wydanego przez inne państwo członkowskie Unii Europejskiej, i gdy celem ich pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest wykonywanie pracy w charakterze pracownika kadry kierowniczej, specjalisty lub pracownika odbywającego staż w ramach przeniesienia wewnątrz przedsiębiorstwa, o którym mowa w art. 3 pkt 13b ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach przez okres nieprzekraczający 90 dni w okresie 180 dni - jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem cudzoziemców, którym zezwolono na pobyt i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres nieprzekraczający dziewięciu miesięcy, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.

Porównanie zakresu podmiotowego ustawy i zakresu podmiotowego rozporządzenia wskazuje, że z kręgu uprawnionych do świadczenia "Dobry start" wykluczono cudzoziemca legitymującego się tymczasowym zaświadczeniem tożsamości (art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy).

Rację należało zatem przyznać skarżącemu, że wykluczenie kategorii cudzoziemców, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy świadczy o tym, że rozporządzenie określając w § 2 zakres podmiotowy beneficjentów świadczenia "Dobry start" zostało wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej, o której mowa w art. 187a ust. 2 ustawy. Przepis ten, w przypadku przyjęcia rządowego programu wsparcia dla rodzin, obliguje Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia "szczegółowych warunków realizacji programu" nie zawężając zakresu podmiotowego beneficjentów tego programu. Art. 187a ust. 2 ustawy nie wprowadza nakazu określenia w rozporządzeniu "szczegółowych warunków realizacji programu" tylko dla pewnej kategorii uprawnionych z art. 5 ustawy.

Rację ma F. O., że zawarte w art. 187a ust. 2 ustawy upoważnienie dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia wykonawczego upoważniało jedynie do określenia warunków realizacji programu, tj. wprowadzenia efektywnego trybu postępowania zmierzającego do załatwienia wniosków o przyznanie świadczenia "Dobry start".

Zatem § 2 rozporządzenia, regulując kwestie zastrzeżone do materii ustawowej (krąg uprawnionych do jednego ze świadczeń wynikającego z przepisów o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej) i w ten sposób wykluczając skarżącego z możliwości uzyskania świadczenia "Dobry start" musiał być uznany za wykraczający poza zakres delegacji ustawowej. Nie mógł być więc, w tej konkretnej sprawie, przepisem powszechnie obowiązującymi, w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP. W konsekwencji nie mógł stanowić podstawy prawnej do podjęcia czynności w formie wezwania cudzoziemca do złożenia dokumentów (karty pobytu, zezwolenia na pobyt, karty pobytu z dostępem do rynku pracy) oraz pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, o których mowa w § 26 ust. 2 rozporządzenia.

Zatem Sąd uznał, że wezwanie skarżącego w piśmie z [...] września 2018 r. w zakresie pkt [...]) oraz zawiadomienie skarżącego w piśmie z [...] listopada 2018 r. o pozostawieniu jego wniosku z [...] sierpnia 2018 r. bez rozpatrzenia były czynnościami podjętymi z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 5 i art. 187a ust. 2 ustawy, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

Sąd zwraca uwagę, że sądy administracyjne są uprawnione do badania zgodności podustawowych aktów normatywnych z ustawą i Konstytucją. W przypadku stwierdzenia takiej niezgodności są zobowiązane do odmowy zastosowania w sprawie przepisów takiego aktu wykonawczego (por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 16 stycznia 2006 r. sygn. akt I OPS 4/05).

Wobec tego Sąd uznał, że Prezydent [...] pozostawiając wniosek skarżącego z [...] sierpnia 2018 r. bez rozpatrzenia i bez nadania mu dalszego biegu pozostawał w bezczynności.

Trzeba jednak mieć na uwadze, że Prezydent [...] rozpatrywał wniosek F. O. o udzielenie świadczenia "Dobry start", kierując się § 2 rozporządzenia, który formalnie obowiązuje. Organ administracji działał zatem, obiektywnie rzecz biorąc, na podstawie przepisu prawa (art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 kpa w zw. z § 32 rozporządzenia).

Odrębną kwestią jest natomiast to, że - w ocenie Sądu – działanie organu w tej konkretnej sprawie (wezwanie do uzupełnienia wniosku i zawiadomienie strony o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia) było wadliwe.

W tej sytuacji nie można zarzucić Prezydentowi [...] działania w warunkach "rażącej" bezczynności, a więc niepodejmowania czynności z ewidentnie złą wolą i z nie wiadomo jakich powodów.

Z tego też powodu nie można uznać za zasadnego wniosku skarżącego o przyznanie od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – dalej zwanej "ppsa".

Sąd uznał za zasadne wyznaczenie organowi terminu 2 miesięcy na załatwienie sprawy, biorąc pod uwagę to, że sprawa jest na początkowym etapie jej rozpoznawania.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezydent [...] weźmie pod uwagę zaprezentowaną w niniejszym wyroku ocenę prawną. Organ I instancji rozpozna wniosek F. O. o przyznanie świadczenia "Dobry start" przyjmując, że skarżący jest podmiotem uprawnionym do ubiegania się o tego rodzaju świadczenie, jeżeli nadal spełnia przesłanki podmiotowe z art. 5 ustawy. Z akt administracyjnych wynika, że dowód tożsamości cudzoziemca stracił ważność [...] stycznia 2019 r. Z treści skargi nie wynika, że skarżący uzyskał nowy dokument tożsamości. Organ wyjaśni także tę kwestię. Następnie, w zależności od poczynionych ustaleń, organ wyda stosowny akt.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i § 1a (pkt 1 i 2 wyroku) oraz art. 149 § 2 i art. 151 (pkt 3 wyroku) w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ppsa orzekł, jak w sentencji. O kosztach procesu Sąd nie orzekł, ponieważ skarżący wnosząc skargę na bezczynność w sprawie z zakresu pomocy i opieki społecznej korzysta ze zwolnienia z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych na mocy art. 239 § 1 pkt 1 lit. a ppsa.