Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji /art. 138 w związku z art. 144 Kpa i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - Dz.U. 1991 nr 36 poz. 161 ze zm./.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi (...) Fabryki (...) "D." w Ś. na postanowienie Izby Skarbowej w (...) z dnia 28 czerwca 1995 r. w przedmiocie oddalenia zarzutów na prowadzenie egzekucji i na podstawie art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa w związku z art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ uchylił zaskarżone postanowienie, a także - zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził od Izby Skarbowej na rzecz skarżącej dwieście dziesięć złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Na skutek wniosku wierzyciela - Zakładu Energetycznego S.A. w W. - i tytułu wykonawczego wystawionego przez wierzyciela na 607 042 900 zł Urząd Skarbowy w Ś. wszczął w dniu 1 sierpnia 1994 r. przeciwko dłużnikowi - P. P. "D." w Ś. postępowanie egzekucyjne, powołując jako podstawę prawną art. 32 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 1991 nr 36 poz. 161 ze zm./.

Dnia 24 sierpnia 1994 r. wierzyciel zawiadomił organ egzekucyjny, że zobowiązany wystąpił z powództwem do Sądu Wojewódzkiego w (...) z siedzibą w Dz. o ustalenie, iż żądana przez wierzyciela należność za dostawę energii elektrycznej, objęta powyższym tytułem wykonawczym, nie istnieje, wobec czego wniósł "o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd".

Uwzględniając wniosek wierzyciela, Urząd Skarbowy w Ś. postanowieniem z dnia 2 września 1994 r. zawiesił postępowanie egzekucyjne, powołując jako podstawę art. 56 par. 1 pkt 4 i par. 3 cytowanej wyżej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Po ustaleniu, że postępowanie sądowe zostało prawomocnie zakończone oddaleniem powództwa dłużnika, organ egzekucyjny podjął zawieszone postępowanie i dokonał w dniu 13 marca 1995 r. czynności egzekucyjnej polegającej na zajęciu wierzytelności zobowiązanego na rachunku bankowym. W dniu 17 marca 1995 r. egzekwowana należność wraz z odsetkami została ściągnięta i przelana na konto wierzyciela.

W tym samym dniu dłużnik wniósł zarzuty w sprawie postępowania egzekucyjnego, zarzucając niedopuszczalność egzekucji administracyjnej na wniosek Zakładu Energetycznego, który nie jest Skarbem Państwa ani państwową osobą prawną, lecz jedynie komercyjną spółką akcyjną, do której nie ma zastosowania art. 2 par. 2 wymienionej wyżej ustawy, a więc brak było podstaw do wszczęcia egzekucji na podstawie przepisu odnoszącego się tylko do Skarbu Państwa i państwowych jednostek organizacyjnych.

Postanowieniem z dnia 25 kwietnia 1995 r. nr US.VI.5256/231/95 Urząd Skarbowy w Ś. odrzucił zarzuty zobowiązanego, stwierdzając, że zostały zgłoszone po upływie ustawowego terminu.

Na skutek zażalenia (...) Fabryki (...) "D." w Ś. /dłużnika/ Izba Skarbowa w (...) postanowieniem z dnia 28 czerwca 1995 r. uchyliła zaskarżone postanowienie I instancji i oddaliła zarzut dłużnika jako nieuzasadniony, rozstrzygając sprawę co do istoty. Zdaniem Izby Skarbowej, rozstrzygnięcie Urzędu Skarbowego odmawiające rozpatrzenia zarzutów z powodu wniesienia ich po terminie jest nietrafne. Wprawdzie organ egzekucyjny wszczął postępowanie w dniu 1 sierpnia 1994 r., ale nie doręczył dłużnikowi tytułu wykonawczego, a następnie zawiesił postępowanie egzekucyjne i wznowił je dopiero w dniu 1 marca 1995 r. na wniosek wierzyciela. Tytuł wykonawczy zaś doręczył zobowiązanemu w dniu 15 marca 1995 r. i od tej daty rozpoczął się bieg terminu do wniesienia zarzutów. Niemniej jednak zarzuty są nieuzasadnione i podlegają oddaleniu. W myśl par. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1985 r. w sprawie wykonania ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 1986 nr 1 poz. 4 ze zm./ egzekucji poddane zostały należności pieniężne za świadczenia i usługi z zakresu dostawy energii elektrycznej i gazu przez jednostki organizacyjne nadzorowane przez Ministra Przemysłu i Handlu. Ustawodawca poddał te obowiązki, mające charakter cywilnoprawny, egzekucji administracyjnej, jeżeli przypadają one Skarbowi Państwa lub państwowej jednostce organizacyjnej. Zakład Energetyczny S.A. w W. jest jednoosobową spółką Skarbu Państwa. A zatem mają do niego zastosowanie powyższe przepisy o egzekucji administracyjnej należności pieniężnych za świadczenia i usługi z zakresu dostawy energii elektrycznej.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego (...) Fabryka (...) "D." w Ś. zarzuciła naruszenie przepisów art. 59 par. 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez bezpodstawną odmowę umorzenia postępowania w sytuacji, gdy egzekucja jest niedopuszczalna, par. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 27 grudnia 1985 r. przez przyjęcie, że Zakład Energetyczny S.A. w W. jest państwową jednostką organizacyjną, i art. 26 par. 1 oraz art. 27 par. 1 pkt 3 i 4 cytowanej ustawy przez prowadzenie egzekucji na podstawie wadliwie wystawionego tytułu wykonawczego, wskazującego błędną podstawę prawną egzekucji, jak również niewłaściwe naliczenie odsetek. Powołując się na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jako niezgodnego z prawem.

Organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę w granicach art. 206 Kpa, zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 1991 nr 36 poz. 161 ze zm./ w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Jedną z podstawowych zasad, na jakich opiera się polski system prawny, jest zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego /art. 15 Kpa/, a więc również egzekucyjnego w administracji.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że do uznania, iż zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Nieodzowne jest również, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 Kpa, nie można rozumieć w sposób formalny /wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r. V SA 721/92, ONSA 1992 Nr 3-4 poz. 95/.

Zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są środkiem zaskarżenia niedewolutywnym, gdyż organem właściwym do ich rozpoznania i rozstrzygnięcia jest organ egzekucyjny. Jednakże organ ten, rozpoznając zarzuty, jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w którym powinien zagwarantować udział zobowiązanemu i wierzycielowi zgodnie z zasadą czynnego udziału stron, wyrażoną w art. 10 Kpa. Rozpoznawanie zarzutów - w myśl art. 34 par. 1 powołanej wyżej ustawy - następuje po uzyskaniu wypowiedzi wierzyciela.

Organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, nie dopełnił również warunku przewidzianego w art. 34 par. 1 cytowanej ustawy. Zajął bowiem stanowisko, że zarzuty zostały zgłoszone po upływie ustawowego terminu, i odmówił ich rozpoznania, odrzucając je a limine. Natomiast organ II instancji - na skutek zażalenia zobowiązanego - rozpatrzył sprawę merytorycznie, a następnie uchylił postanowienie organu I instancji i oddalił zarzut, jako nieuzasadniony. W konsekwencji doszło do sytuacji, w której strony zostały pozbawione faktycznie jednej instancji.

Przepis art. 138 Kpa, który stosuje się odpowiednio do zażaleń /art. 144 Kpa/, ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Oznacza to, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Skoro organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego i nie rozpatrzył sprawy merytorycznie, organ odwoławczy, uchylając zaskarżone postanowienie, powinien był przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania stosownie do postanowień art. 138 par. 2 Kpa w związku z art. 144 Kpa, a nie rozpatrywać sprawy co do istoty i wyręczać I instancję w przeprowadzeniu postępowania wyjaśniająco-dowodowego od początku. Taki sposób rozpoznawania sprawy przez organ odwoławczy nie tylko narusza postanowienia art. 138 par. 2 i art. 144 Kpa, ale uchybia także zasadzie dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 Kpa. Organ odwoławczy bowiem - w ramach kontroli instancyjnej - "rozstrzyga ponownie sprawę pod względem merytorycznym, przeprowadzając w miarę potrzeby dalsze postępowanie wyjaśniające", nie może natomiast rozstrzygać sprawy co do istoty w sytuacji, gdy organ I instancji nie badał sprawy merytorycznie, lecz jedynie załatwił ją formalnie /wyrok NSA z dnia 7 maja 1984 r. II SA 225/84, GAP 1987, nr 5, str. 43/.

W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, na mocy art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa w związku z art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/ należało orzec jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 208 Kpa.