Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2017 r. sprawy ze skargi J. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 16 maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 24 lutego 2017 r. nr [...].

Decyzją z dnia 24 lutego 2017 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy, działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. 2016 r., poz. 23 ze zm.) – dalej: "k.p.a.", oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b, art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.), odmówił J. Ł. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na matkę T. Ł., w kwocie 1.406 zł miesięcznie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że J. Ł. (dalej zwana: "stroną", "skarżącą") złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką T. Ł.

Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych) - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

Jak ustalił organ decyzją z dnia 26 stycznia 2016 r. nr [...] strona nabyła prawo do świadczenia w postaci zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad matką na okres od 1.01.2016 r. do 31.01.2018 r. na podstawie ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

W tych okolicznościach nie można stronie przyznać wnioskowanego świadczenia, natomiast rozważania odnośnie ewentualnych skutków orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. w sprawie o sygn. akt K 38/13 są przedwczesne, a wręcz bezprzedmiotowe.

Strona odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji podnosząc, że organ pominął skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 38/13 i naruszył art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię polegająca na pominięciu celu ustawy i przyjęciu, że prawo do zasiłki dla opiekuna stanowi kryterium negatywne dla nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 16 maja 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że J. Ł. jako córka osoby objętej opieką, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, mieści się w kręgu osób uprawnionych wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy.

Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego uwarunkowane jest spełnieniem szeregu przesłanek pozytywnych w sposób łączny, ale jednocześnie ograniczone przesłankami negatywnymi, których wystąpienie powoduje, że prawo do świadczenia nie może przysługiwać.

Organ podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. poz. 1443) orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W punkcie 8 uzasadnienia wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał skutki tego wyroku: "Skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie «prawa» do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki." Trybunał wyjaśnił zatem wiążąco, że skutkiem tego wyroku nie jest powstanie prawa opiekuna do żądania przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli, tak jak w niniejszej sprawie, niepełnosprawność chorego powstała w wieku dorosłym (od 42 roku życia) Z tej przyczyny nie można przyznać świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem regulacji art. 17 ust. 1b ustawy, która nadal obowiązuje.

Okolicznością bezsporną w sprawie jest, że strona posiada prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, przyznane decyzją ostateczną Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 26 stycznia 2016 r. na okres od 1.01.2016 r. do 31.01.2018 r. Zasiłek do opiekuna przyznano stronie w związku z opieką nad matką. Tym samym świadczenie pielęgnacyjne nie może przysługiwać ze względu na treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Prawo do zasiłku dla opiekuna przysługuje osobie, której przyznane zostało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przed dniem 30 czerwca 2013 r., a które następnie utraciła wskutek wygaszenia decyzji przyznającej owe świadczenia na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548). Zatem zasiłek dla opiekuna jest swoistą reaktywacją świadczenia pielęgnacyjnego na skutek wygaśnięcia z mocy prawa decyzji przyznającej owe świadczenie, które zostało uznane następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjne. Ustawa o świadczeniach rodzinnych w sposób jednoznaczny i konsekwentny wprowadza zasadę przysługiwania wyłącznie jednego świadczenia opiekuńczego dla tego samego opiekuna, niezależnie od ilości osób objętych opieką.

Powołując się na orzecznictwo sądowe w zakresie wykładni przepisów organ odwoławczy zauważył, że nie można nadawać znaczenia przepisom ustawy sprzecznego z jej brzmieniem, uzasadniając to tym, że sędziowie w sprawowaniu swego urzędu podlegają zarówno Konstytucji, jaki i ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Stosowanie prawa przez sądy nie powinno bowiem wypełniać istniejących instytucji prawnych zupełnie nowymi treściami, wbrew jasno wyrażonej woli ustawodawcy.

Treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest jednoznaczna i klarowna w swej treści i nie została zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny. Dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja ostateczna przyznająca stronie prawo do zasiłku dla opiekuna na matkę, dopóty strona nie może nabyć prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Można tę przeszkodę usunąć w przyszłości w trybie art. 155 k.p.a., ale wymaga to wniosku (zgody) strony, która powinna szczególnie ostrożnie rozważyć taką inicjatywę ze względu na nadal obowiązującą regulację art. 17 ust. 1b ustawy i wyjaśnienia Trybunału Konstytucyjnego, co do skutków wyroku dotyczącego tego przepisu, a także to, że w przypadku uchylenia decyzji o prawie do zasiłku dla opiekuna nie będzie możliwe ponowne przyznanie prawa do tego zasiłku, bowiem upłynął już termin składania wniosków o przyznanie tego świadczenia, ustalony w art. 6 ust. 3 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

J. Ł. zaskarżyła decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie, jak również o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez

zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP,

błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającą na pominięciu celów ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna przyznanego w oparciu o przepisy ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że fakt pobierania zasiłku dla opiekuna ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku skarżącej o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego,

nie zastosowanie art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych i przez to, nie uwzględnienie, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń jak wynika z treści art. 27 ust. 5;

naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 , art. 8 , art. 9 , art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjmując, iż sam fakt pobierania zasiłku dla opiekuna przez skarżącą skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w wyniku bezprawnego działania władzy ustawodawczej (co potwierdził wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K27/13) została pozbawiona słusznie nabytego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 lipca 2013 r. przez wygaszenie decyzji z mocy art. 11 ust. 1 oraz ust. 3 ustawy zmieniającej (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548). W okresie dwóch lat od czasu wprowadzenia 7 grudnia 2012 r. ustawy zmieniającej ustawę o świadczeniach rodzinnych zapadły dwa wyroki Trybunału Konstytucyjnego, które orzekają niezgodność zapisów tej ustawy z Konstytucją RP, tj. wyrok z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. K27/13 oraz wyrok z dnia 21 października 2014 r. sygn. K38/13.

Na poparcie swego stanowiska powołała się na orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku o sygn. akt III SA/Gd 47/17 i III SA/Gd 86/17 oraz przytoczyła fragment uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 marca 2017 r.

Zdaniem skarżącej prawidłowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b, art. 17 ust. 1b oraz art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzi do wniosku, że jest ona osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego.

Do skargi skarżąca załączyła oświadczenie z którego wynika, że chce zrezygnować z zasiłku dla opiekuna w przypadku przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z art. 27 ust. 5 ustawy oświadczeniach rodzinnych oraz w oparciu o art. 155 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga jest zasadna.

W myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.; dalej jako "ustawa" lub "u.ś.r."), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie do art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała :1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Podkreślenia wymaga, że z przepisu art. 17 ust. 1 ustawy wynika, że stwierdzenie niepełnosprawności oraz daty jej powstania powinno być zawarte w orzeczeniu wydanym w innym postępowaniu, poprzedzającym postępowanie w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji organy rozpoznające wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie są kompetentne do ustalenia we własnym zakresie daty powstania niepełnosprawności, ponieważ związane są - co do daty powstania niepełnosprawności i co do jej stopnia, orzeczeniem wydanym przez uprawnioną do tego jednostkę (zob. w tej materii: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 października 2014r.; sygn. akt VIII SA/Wa 4/14; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wynika z niespornego w sprawie stanu faktycznego, skarżąca w dniu 21 lutego 2017 r. wniosła o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. W sprawie nie było nadto kwestionowane, że skarżąca jest opiekunem dorosłej osoby niepełnosprawnej.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy w pierwszej kolejności zauważył, że organ pierwszej instancji nie wskazywał na niespełnienie w tej sprawie przesłanki pozytywnej nabycia prawa uregulowanej w art. 17 ust. 1b ustawy. Odwołując się do treści ww. przepisu organ stwierdził, że niepełnosprawność chorej matki powstała w wieku dorosłym ( od 42 roku życia). Z tej przyczyny nie można przyznać świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem regulacji art. 17 ust. 1b ustawy, która nadal obowiązuje, a skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 nie jest uchylenie tego przepisu, ani powstanie prawa opiekunów dorosłych niepełnosprawnych do świadczenia.

Istotne znaczenie w sprawie ma zatem ustalenie czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi (skarżącej) może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, pomimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej, która pozostaje pod jego opieką, nie powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Przy rozważaniu tej kwestii konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 dla określenia ich wpływu na sytuację prawną skarżącej.

Jak wynika z treści art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych warunkiem przyznania wnioskowanego świadczenia jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Trybunał Konstytucyjny w punkcie drugim sentencji wyroku z dnia 21 października 2014r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443; OTK-A 2014/9/104) orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Skoro w powołanym wyroku Trybunału została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać.

Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por.: M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104).

Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 366/15; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl), możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 ustawy i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60). Trybunał Konstytucyjny derogował bowiem fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", Państwo i Prawo nr 10/2008).

Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela.

Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust.1b ustawy nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis we wskazanym w wyroku zakresie domniemania konstytucyjności. Innymi słowy, skutkiem wydanego orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku.

Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Omawiany przepis ustawy - art.17 ust. 1b - jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie - nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność.

Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego. Zgodnie z art. 6 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów.

Zauważyć należy, że Trybunał Konstytucyjny nie może uzasadnieniem swego wyroku przesądzić o tym, że jednoznaczna sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia lub z zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP), które obowiązują także Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania. Ani treść uzasadnienia wyroku, ani tym bardziej interpretacja fragmentu uzasadnienia nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie z dominującym poglądem doktryny uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (poza ewentualnie sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego), brak jest bowiem przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84).

W przywołanym wyżej wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że w uzasadnieniu wyroku Trybunał, m.in. po rozważeniu braku przesłanek do zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na czas (wiek) powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki wskazał, że skutkiem wyroku jest stwierdzenie w punkcie 8, iż opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Stwierdzenie to, podobnie jak następne dwa akapity, odnosi się bezpośrednio do ustawodawcy (tzw. sygnalizacja).

Natomiast w akapicie czwartym punktu 8 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego znajdują się rozważania dotyczące skutku wyroku dla stanu prawnego i sytuacji prawnej adresatów przepisu art. 17 ust. 1b ustawy – "skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazuje dalej, że fragment ten potwierdza charakterystykę zakresowego typu wyroku. Jeśli zaś chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych" to dosłownie pojmując treść tego zapisu brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Takie stwierdzenie przeczy sentencji wyroku i możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w punkcie 8 uzasadnienia wyroku należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa.

Podzielając powyższe stanowisko stwierdzić należy, że skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego, realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Zawarta w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje bowiem powstania luki konstrukcyjnej, a zmodyfikowany przepis 17 ust. 1b ustawy, w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu, może być stosowany.

W świetle poczynionych rozważań nie można uznać, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmieniał sytuacji prawnej strony. Przeciwnie, wynika z niego, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, to jest z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

Jak już podniesiono, wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji, ta zaś w przedmiotowej sprawie jednoznacznie stanowi o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela linię orzeczniczą sądów administracyjnych, które w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych wnoszących o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po wyroku Trybunału, dostrzegają jego wpływ na obecną sytuację tych podmiotów i stwierdzają o konieczności uchylenia decyzji (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 grudnia 2016 r.; sygn. akt I OSK 1614/16; z dnia 4 listopada 2016 r.; sygn. akt I OSK 1578/16 oraz z dnia 2 sierpnia 2016 r.; sygn. akt I OSK 923/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2015 r.; sygn. akt VIII SA/Wa 1026/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 sierpnia 2015 r.; sygn. akt II SA/Ol 623/15 czy cytowany powyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 1 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 366/15; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd nie podziela tym samym poglądu wyrażonego w innych orzeczeniach, w których przyjęto, że wejście w życie wskazanego powyżej wyroku Trybunału nie ma wpływu na kształt obowiązujących przepisów, z uwagi na zawarte w jego uzasadnieniu wyjaśnienia (wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2015 r.; sygn. akt IV SA/Gl 1085/14 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 sierpnia 2015 r.; sygn. akt II SA/Bk 464/15; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Istotnym jest w tym miejscu wskazanie, że skarżąca pobiera zasiłek dla opiekuna, który decyzją z dnia 26 stycznia 2016 r. został jej przyznany od dnia 1 stycznia 2016 r. do 31 stycznia 2018 r. Natomiast ustawa w art. 17 normuje nie tylko sytuacje, kiedy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, ale także sytuacje, w których świadczenie to nie przysługuje. I tak art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (...). Na przepis ten powołał się organ pierwszej instancji odmawiając przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Również organ odwoławczy wskazał, że brak jest możliwości przyznania świadczenia w sytuacji, gdy stronie przysługuje prawo do zasiłku dla opiekuna. Organ stwierdził przy tym, że z odwołania nie wynika by skarżąca miała zamiar zrezygnować z zasiłku dla opiekuna.

W świetle powołanego wyżej przepisu skarżącej będzie można przyznać świadczenie pielęgnacyjne jedynie wówczas, gdy zaprzestanie pobierać zasiłek dla opiekuna. Zauważyć należy, że do skargi skarżąca załączyła oświadczenie z którego wynika, że chce zrezygnować z zasiłku dla opiekuna w przypadku przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z art. 27 ust. 5 ustawy oświadczeniach rodzinnych oraz w oparciu o art. 155 k.p.a. Również w odwołaniu skarżąca twierdziła, że fakt uzyskiwania przez nią zasiłku dla opiekuna nie może być w okolicznościach sprawy przeszkodą do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Wymaga to natomiast wyeliminowania z obrotu prawnego, czy też wygaszenia decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna. Stwierdziła również, że w celu otrzymania świadczenia była w stanie zrezygnować z zasiłku dla opiekuna mając nadzieje na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W tym przypadku skarżąca – powołując się na art. 9 k.p.a. - oczekiwała pomocy ze strony organu, który powinien znaleźć rozwiązanie by wygasić świadczenie na korzyść przyznania drugiego korzystniejszego świadczenia.

Odnosząc się do powyższego Sąd stwierdza, że podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że nie można w demokratycznym państwie prawa akceptować stanowiska, że "przymuszenie" obywatela do wystąpienia o świadczenie mniej korzystne, na skutek wydania przepisów niekonstytucyjnych, których negatywne skutki godzące w stabilność sytuacji prawnej zagwarantowanej ostateczną decyzją administracyjną nie zostały przez prawodawcę należycie wyeliminowane – jest sytuacją nieodwracalną tylko i wyłącznie z powodu zastosowania literalnej wykładni przepisów. (zob. wyroki w sprawach o sygn. akt: II SA/Bk 139/17, II SA/Łd 422/16 z dnia 23 sierpnia 2016 r., orzeczenia.nsa.gov.pl).

Fakt uzyskiwania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna nie może być zatem w okolicznościach niniejszej sprawy przeszkodą do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego.

Należy przy tym wskazać na treść art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych zgodnie z którym, w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: (...) 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Przepis ten wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2016 r. zatem w dacie złożenia wniosku ( luty 2017 r.) skarżąca mogła dokonać wyboru przysługującego jej świadczenia.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, gdyż akty te naruszają przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organy winny uwzględnić wykładnię art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych przedstawioną powyżej (art. 153 p.p.s.a.).

Organ pierwszej instancji przed rozpoznaniem wniosku w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego powinien w pierwszej kolejności uchylić decyzję przyznającą skarżącej zasiłek dla opiekuna. Następnie organ pierwszej instancji dokona merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej badając, czy ustalony w sprawie stan faktyczny wypełnia dyspozycję normy prawnej wynikającej z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przy uwzględnieniu zakresu, w jakim art. 17 ust. 1b tej ustawy został uznany za niekonstytucyjny na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r.