Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi M.S. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 2 września 2025 r. sygn. akt III OSK 1126/25, uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (dalej: sąd I instancji) z dnia 19 marca 2025 r., sygn. akt III SAB/Gl 28/25, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę M. S. (dalej: skarżący, strona, wnioskodawca) na bezczynność Starosty [...] (dalej: starosta, organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. W punkcie drugim ww. wyroku NSA oddalił wniosek skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Z akt administracyjnych wynika, że skarżący złożył wniosek z dnia 23 września 2024 r. o udostępnienie informacji w trybie ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej: u.d.i.p.), o wskazanie: "listy wszystkich oficjalnych kanałów powiatów w mediach społecznościowych wraz z informacją o administratorach poszczególnych kont oraz liczbą zablokowanych użytkowników na poszczególnych kontach, stan na dzień 21 września 2024 oraz stan na dzień realizacji wniosku".

W związku z powyższym pismem z dnia 2 października 2024r. Starosta [...] wskazał powiatowe portale społecznościowe, liczbę zablokowanych uczestników oraz informację o administratorach portali społecznościowych.

Następnie skarżący złożył kolejny wniosek z 4 października 2024 r o wskazanie imion i nazwisk administratorów poszczególnych kont w mediach społecznościowych. W trakcie postępowania administracyjnego, po kolejnej analizie sprawy organ uznał, że nie tylko ujawnienie danych administratorów portali medialnych jest chronione prawem do prywatności, ale też nie podlega udostępnieniu z tej przyczyny, że jest informacją wewnętrzną, o charakterze technicznym ponieważ są to osoby, które wykonują czynności wyłącznie techniczno - informatyczne. W konsekwencji pismem z dnia 4 listopada 2024r. organ poinformował o tym skarżącego .Starosta [...] decyzją z 5 listopada 2024r. umorzył postępowanie wszczęte na ww. wniosek z 4 października 2024 r. jako bezprzedmiotowe.

Od tej decyzji skarżący odwołał się Samorządowego Kolegium Odwoławcze, które w wyniku rozpoznania odwołania umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji wskazując, że przekazanie ww. odpowiedzi z dnia 4 listopada .2024 r. spowodowało, że nie należało umarzać postępowania.

Następnie pismem z 7 stycznia 2025r. skarżący, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność Starosty w rozpoznaniu jego wniosku o udzielenie informacji publicznej z 4 października 2024 r. zarzucając mu naruszenie art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka, art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, jak również art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że 4 października 2024 r. został złożony za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek o udostępnienie informacji publicznej jednak pismem z 4 listopada 2024 r. organ poinformował stronę, że żądana informacja nie stanowi informacji podlegającej udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Następnie decyzją z 5 listopada 2024 r. organ umorzył postępowanie wszczęte na wniosek strony. Skarżący dalej argumentował, że od decyzji organu z 5 listopada 2024 r. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które decyzją z 6 grudnia 2024 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie w całości. Poza tym skarżący wskazał, że wnioskowana przez niego informacja stanowi informację publiczną, dlatego też - w jego opinii - organ pozostaje w bezczynności (gdyż nie wydał żądanej informacji publicznej).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie lub odrzucenie. W uzasadnieniu wskazał, że słuszne jest stanowisko Sądu I instancji, iż na dzień wniesienia skargi nie było stanu bezczynności.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach Sąd I instancji postanowieniem z dnia 19 marca 2025 r., sygn. akt III SAB/Gl 28/25, odrzucił skargę uznając, iż w dacie wniesienia skargi stan bezczynności już ustał.

Na skutek złożonej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 2 września 2025r. sygn. akt III OSK 1126/25 uchylił ww. zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 19 marca 2025r. i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu ww. postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in., iż Sąd I instancji błędnie odrzucił skargę na skutek uznania, iż w dacie wniesienia skargi stan bezczynności już ustał.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje

Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Mocą art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm. - dalej zwanej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje sprawy wymienione w tym przepisie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem jej art. 57a. W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego.

Na wstępie należy przypomnieć, że niniejsza sprawa była już przedmiotem wyrokowania NSA, który w wyniku złożonej przez stronę skargi kasacyjnej postanowieniem z 2 września 2025 r., III OSK 1126/25 uchylił zaskarżone postanowienie WSA w Gliwicach z 19 marca 2025 r., III SAB/Gl 28/25 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Uchylenie zaskarżonego orzeczenia przez NSA i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania skutkuje powrotem do sytuacji, która istniała przed wydaniem wyroku przez sąd I instancji. Stosownie bowiem do treści art. 190 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podkreślić przy tym należy, że rozpatrując ponownie sprawę wojewódzki sąd administracyjny związany jest nie tylko wykładnią prawa dokonaną przez sąd kasacyjny, ale również wyrażonymi w orzeczeniu tego sądu ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania.

Wykonując wytyczne tego Sądu, zgodnie z art. 190 p.p.s.a., orzeczenia sądów administracyjnych mają charakter kasacyjny. Z tego właśnie względu podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest materiał dowodowy i faktyczny sprawy zgromadzony przez organy w postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji sądy administracyjne nie dokonują ustaleń faktycznych. W postępowaniu sądowoadministracyjnym jest jedynie możliwe przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów, na zasadach określonych w art. 106 § 3 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny we wskazaniach zawartych w ww. postanowieniu z 2 września 2025 r., III OSK 1126/25 wskazał, że Sąd I instancji błędnie odrzucił skargę na skutek uznania, iż w dacie wniesienia skargi stan bezczynności już ustał.

Zdaniem NSA umorzenie postępowania administracyjnego w trybie KPA doprowadziło wyłącznie do sytuacji, w której adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej powinien rozpoznać wniosek o udostępnienie tej informacji, co stosownie do przepisów u.d.i.p. następuje w formie czynności materialno-technicznej. Ostateczna decyzja SKO nie zakończyła prowadzonego w trybie u.d.i.p. postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, stwierdzając wyłącznie brak podstaw do wydania decyzji administracyjnej. W takiej sytuacji, w świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, wnioskodawca może zakwestionować stanowisko organu o braku podstaw do udostępnienia wnioskowanej informacji, wyłącznie w drodze skargi na bezczynność (zob. wyrok NSA z 19 grudnia 2023 r., III OSK 3218/21). Co istotne, w takiej sytuacji droga sądowa w ramach skargi na decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego nie obejmuje ewentualnej bezczynności organu, ponieważ w ramach tejże skargi skarżący mógłby kwestionować tylko stanowisko zawarte w decyzji, wskazujące wyłącznie na niedopuszczalność wydania decyzji w tej sprawie.

Tym samym w ocenie NSA rację miał skarżący kasacyjnie wskazując na umorzenie jedynie postępowania w sprawie wydania decyzji, a nie w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, wobec czego dopuszczalna jest skarga na bezczynność organu.

Zdaniem NSA wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został rozpoznany, wobec czego dopuszczalna jest skarga na bezczynność organu.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd uznał, iż skarga wniesiona w przedmiotowej sprawie, dotyczyła bezczynności Starosty w rozpoznaniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazania imion i nazwisk administratorów poszczególnych kont w mediach społecznościowych

Sąd zauważył, iż organ przedłużył termin do rozpoznania sprawy. Następnie po analizie przez specjalistów statusu i obowiązków administratora organ wydał decyzję o umorzeniu postępowania, a następnie odpowiedział skarżącemu pismem z 2 października 2024r. Natomiast na kolejny wniosek z 4 października 2024r. o udostępnienie imion i nazwisk administratorów poszczególnych kont: na F i I oraz kanału powiatu na platformie Y, organ pismem z 4 listopada 2024r., odpowiedział że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną wyjaśniając to skarżącemu, iż ujawnienie danych administratorów portali medialnych jest chronione prawem do prywatności, ale też nie podlega udostępnieniu z tej przyczyny, że jest informacją wewnętrzną, o charakterze technicznym ponieważ są to osoby, które wykonują czynności wyłącznie techniczno - informatyczne.

W niniejszej sprawie poza sporem jest fakt, że organ jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji. Kwestią sporną jest charakter wnioskowanych informacji, a w szczególności to czy stanowią one informację publiczną, czy jak twierdzi organ jedynie informacje "wewnętrzno-techniczną".

Dla wyjaśnienia sporu o tak zarysowanych granicach niezbędne jest rozważenie dwóch zagadnień. Po pierwsze, skoro w sprawie pojawiła się rozbieżność co do sposobu rozumienia "informacji publicznej" rozpocząć należy od wyznaczenia jej zakresu. Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej odwołał się do kategorii sprawy publicznej. Jak bowiem wynika z brzmienia art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Wobec tego uzasadniona będzie konkluzja, zgodnie z którą informacją publiczną nie jest informacja o sprawach "niepublicznych". Pomimo tego, że "sprawa publiczna" jest kluczowa dla istnienia informacji publicznej brak jest w przepisach u.d.i.p. jej definicji. W ocenie NSA niewątpliwie są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. "Sprawa publiczna" to sprawa ogółu, która w znacznym stopniu koresponduje z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). (por. wyrok NSA z 24 września 2019 r., sygn. akt I OSK 504/18). Analizowanym pojęciem NSA obejmuje także przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z art. 61 ust.1 Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. Wykładnia prokonstytucyjna art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Z tą wykładnią koresponduje treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt  I OSK 851/10). W innym orzeczeniu NSA zaakcentował, że charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji (zob. wyrok NSA z dnia 10 października 2023 r., sygn. akt III OSK 6044/21. W tym zakresie przytoczony przepis wskazuje, że dostęp do informacji publicznej powinien dotyczyć danych, które mają charakter "publiczny", a więc dotyczą szeroko pojętej działalności instytucji publicznych, w tym wydatkowania przez nie środków publicznych (wyrok NSA z 27 czerwca 2025 r., sygn. akt III OSK 1452/24).

Wymagającym określenia pojęciem jest "osoba wykonująca funkcje publiczne". Wyznaczając w art. 5 u.d.i.p. przesłanki ograniczenia dostępu do informacji publicznej w jego ust. 2 wyłączone zostały informacje o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Sąd orzekający w sprawie podziela stanowisko wyrażone przez tutejszy Sąd w wyroku z 17 marca 2020 r., sygn. akt III SAB/Gl 311/19 co do tego, że na gruncie u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Chodzi tu o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wyłączone są zaś takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają jedynie charakter usługowy lub techniczny (zob. wyrok TK z 20 marca 2006 r., K 17/05, OTK-A z 2006 r. Nr 3, poz. 30). Działania osób znajdujących się w strukturze instytucji publicznej mające charakter wyłącznie pomocniczy, doradczy, opiniujący, konsultujący, których wyniki nie są wiążące, tzn. mogą być uwzględnione (lub nie) przez inny podmiot kształtujący bezpośrednio w ramach instytucji publicznej sytuację prawną innych osób, nie pozwalają osób takich (pomocników, doradców, opiniujących, konsultantów) traktować jako osoby pełniące funkcje publiczne, mające związek z pełnieniem tych funkcji (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r., I OSK 2130/15).

Przenosząc powyższe ustalenia na grunt badanej sprawy Sąd stwierdził że przedmiotowy wniosek nie dotyczy informacji publicznej z następujących powodów. Po pierwsze, skoro skarżący jest zainteresowana informacjami dotyczącymi administratorów poszczególnych kont w mediach społecznościowych to nie może być mowy o sprawie publicznej w znaczeniu dotyczącej wspólnoty, ogółu.

Administratorzy poszczególnych kont w mediach społecznościowych nie odpowiadają za treści wytwarzane na stronach i w systemach informatycznych Starostwa.

Pracownicy ci nie dysponują zatem kompetencjami decyzyjnymi ani nie oddziaływują samodzielnie na kształt rozstrzygnięć wydawanych przez organ. Nie są zatem osobami pełniącymi funkcje publiczne. W konsekwencji informacje ich dotyczące nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu.

Opierając się na danych przekazanych przez Starostę w odpowiedzi na skargę - zakres żądania skarżącego nie obejmuje informacji o osobach pełniących funkcję publiczną. Brak jest bowiem podstaw, aby za takie osoby uznać administratorów poszczególnych kont w mediach społecznościowych

Wobec powyższego mając na względzie, że wniosek skarżącego nie obejmuje informacji publicznej to brak jest podstaw do stosowania do jej udostępnienia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i tym samym postawienie Staroście zarzutu bezczynności w jej udostępnieniu.

W związku z powyższym, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł o oddaleniu skargi.