Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. z dnia [...] października 2007 roku numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego M. W. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.-

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071) i art. 50 ust.1 pkt 4 oraz art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. z dnia [...] października 2007 r. Nr [...] w sprawie zobowiązania M. W. do wstrzymania robót budowanych, realizowanych przy budowie zbiornika na gnojowicę, na działce oznaczonej nr geod. [...] znajdującej się we wsi M. [...] gm. B.

U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak. [...] Starosta B. P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił panu M. W. zamieszkałemu we wsi M. [...] gm. B. pozwolenia na rozbudowę obory dla krów, z częściową przebudową stodoły na oborę, budowę zbiornika na gnojowicę i płyty gnojowej.

Postępowanie administracyjne w sprawie prowadzonych na podstawie powyższej decyzji robót budowlanych zostało wszczęte na skutek pisma E. O. informującego organ nadzoru budowlanego o zmianie naturalnego spływu wód opadowych z działki oznaczonej nr geod. [...] na skutek usytuowania zbiornika na gnojowicę.

Przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego

w B. P. w dniu [...] września 2007 r. oględziny wykazały, że budowa zbiornika na gnojowicę jest realizowana z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki, które polegają na zmianie odległości zbiornika od narożnika stodoły na działce sąsiedniej z projektowanych 15 m na 14,5 m oraz zmianie odległości od ogrodzenia, zamiast 4 m zachowano odległość 3,40 m.

W wyniku stwierdzonych odstępstw Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. P. postanowieniem z dnia [...] października 2007 r.

nr [...] nakazał p. M. W. wstrzymanie robót budowlanych przy realizowaniu zbiornika na gnojowicę.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się inwestor M. W. w dniu [...] października 2007 r. wniósł zażalenie do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Zdaniem skarżącego postępowanie dowodowe prowadzone było z rażącym naruszeniem prawa, albowiem organ

I instancji nie wskazał, na jakiej podstawie stwierdził, iż wymiary zbiornika w sposób istotny odbiegają od zatwierdzonego projektu, ponadto w sposób nieprawidłowy zmierzył odległości od zbiornika uznając, że ogrodzenie jest granicą działki. Tym bardziej, że powtórny pomiaru odległości, jaki został przeprowadzony w dniu

[...] września 2007 r. wykazał, że odległość od narożnika zbiornika do stodoły wynosi 21 m, a więc jest zgodna z projektem.

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania stwierdzając, że skoro inwestor dokonał istotnych odstępstw od decyzji o pozwoleniu na budowę, poprzez zmniejszenie odległości zbiornika od granicy działki sąsiedniej należącej do E. O. oraz odległości od stodoły, organy nadzoru budowlanego zobowiązane były do wstrzymania prowadzenia wszelkich robót budowlanych. Ustosunkowując się do zarzutów zażalenia organ wyjaśnił, że zaskarżonym postanowieniem wstrzymano jedynie roboty budowlane prowadzone przy budowie zbiornika na gnojówkę, inne zaś obiekty ujęte w pozwoleniu na budowę mogły być wznoszone. Dalej wyjaśnił, że pomiary dokonywane przez pracowników organu nadzoru budowlanego odbywały się w obecności obu "zwaśnionych" stron i w czasie mierzenie odległości zbiornika od granicy żadna ze stron nie kwestionowała umiejscowienia ogrodzenia w linii granicy działek. Dodatkowo organ podkreślił, iż pomimo, że zbiornik został wytyczony przez uprawnionego geodetę, to kolejne pomiary przeprowadzone w dniu [...] września 2007 r. przez geodetę L. N. nie potwierdziły, czy faktycznie został on posadowiony we właściwym miejscu, zgodnym z zatwierdzonym projektem. Tym bardziej, że w dzienniku budowy wpisano jedynie, że geodeta ponownie wyznaczył obiekt budowlany na gruncie, nie określając, czy będący w budowie zbiornik usytuowany jest zgodnie, czy też niezgodnie z zatwierdzonym projektem.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiódł M. W. Zdaniem skarżącego brak było podstaw do przyjęcia, że przy budowie zbiornika dokonano istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu, tym bardziej, że odległości od zbiornika były mierzone przez pracowników organu w sposób nieprawidłowy, tj. do ogrodzenia jako granicy działki, tymczasem ogrodzenie nie jest granicą działki. Dalej skarżący wyjaśnił, iż z protokołu oględzin z dnia [...] września 2007 r. wynika jednoznacznie, że ani on, ani E. O. nie potwierdził, jakoby ogrodzenie było granicą działki, wręcz przeciwnie wyjaśniono, że granica działki nie styka się ze ścianą stodoły skarżącego, do której dołączone jest ogrodzenie. Nieprawdą jest zatem twierdzenie organu, że żadna ze stron nie kwestionowała umiejscowienia ogrodzenia w linii granicy działek. Odnosząc się zaś do kwestionowanego przez organ faktu ponownego wytyczenia zbiornika na gruncie, skarżący podkreślił, iż nie można zarzucić uprawnionemu geodecie, że nie przeprowadził on tego zgodnie z projektem, tym bardziej, że trudno jest też stwierdzić zgodność z zatwierdzonym projektem – obiektów, które nie były wybudowane.

W ocenie skarżącego prowadzone do tej pory postępowanie oparte było wyłącznie na przypuszczeniach urzędników nadzoru budowlanego. Tymczasem prowadzona inwestycja jest zgodna z prawem, albowiem skarżący posiada pozwolenie na budowę z dnia [...] kwietnia 2007 r., "Raport oddziaływania na środowisko" sporządzony przez P. Wojewódzki Ośrodek Doradztwa Rolniczego w S., dwa razy uprawnieni geodeci wyznaczali na gruncie obiekty budowlane, a w dniu [...] sierpnia 2007 r. uprawniony kierownik budowy potwierdził zgodność założenia fundamentów z ich położeniem na gruncie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie odwołując się do stanowiska i argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.

W odpowiedzi na zarzuty skargi organ wyjaśnił, iż zaskarżone postanowienie nie stanowi rozstrzygnięcia istoty sprawy, a jednie zobowiązuje inwestora do wstrzymania prowadzenia budowy. W dalszej części podkreślił, iż określenie przez pracowników organu nadzoru budowlanego dokładnej odległości wnoszonej inwestycji od granicy działki nie jest możliwe, bowiem w takim przypadku konieczne byłoby wytyczenie geodezyjne. Z tego względu organ poinformował inwestora, że najskuteczniejszym rozwiązaniem jest dokonanie zinwentaryzowania zbiornika

z określeniem odległości od granicy działki. Tymczasem geodeta dokonał jedynie wpisu w dzienniku budowy o "ponownym wytyczeniu na gruncie obiektu budowlanego" bez informacji o faktycznym umiejscowieniu zbiornika na działce skarżącego. Końcowo organ poinformował, iż postanowieniem z dnia [...] grudnia

2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. P. nakazał skarżącemu sporządzenie i przedstawienie czterech egzemplarzy projektu zamiennego zbiornika na gnojowicę.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku skarżący przedłożył dodatkowo kopię mapy poinwentaryzacyjnej, potwierdzającą, że budynek gospodarczy, zbiornik i płyta gnojowa zostały wybudowane zgodnie

z projektem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej: p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi Sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.).

Analiza sprawy niniejszej wskazuje na to, zdaniem Sądu, iż organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a, co polegało na niedochowaniu należytej staranności podczas przeprowadzania oględzin i pomiarów usytuowania spornego zbiornika na gnojowicę, a w rezultacie doprowadziło do błędnej oceny prawnej stanu faktycznego. Organ

II instancji nie dokonał szczegółowej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, jak też go nie uzupełnił (poprzez dodatkowe oględziny, z udziałem geodety), zaś utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie naruszył przepis

art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a.

Wydając postanowienie w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dn. 07.07.1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 118 ze zm.) organ winien być przekonany o tym, że inwestor popełnił istotne odstępstwa od decyzji o pozwoleniu na budowę, unormowane w treści art. 36 a) ust. 5 ustawy Prawo budowlane.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. P. zakwestionował usytuowanie zbiornika na gnojowicę, na działce Skarżącego o nr [...], której odległość od narożnika stodoły E. O. na działce sąsiedniej o nr [...] wymierzył na 14,50 m (zamiast 15 m wskazanych w pozwoleniu na budowę) oraz odległość tego zbiornika od ogrodzenia na 3,40 m (zamiast prawidłowych 4 metrów).

Od początku błędem organu I instancji było dokonywanie pomiaru odległości zbiornika do istniejącego ogrodzenia (sformułowanie "ogrodzenia" użyto

w postanowieniu) zamiast mierzyć tę odległość do granicy geodezyjnej między działkami o nr [...] i [...]. M. W. w uwagach do protokołu oględzin z dnia [...].09.2007 r. zwrócił uwagę na okoliczność, że granica między działkami nie biegnie po linii płotu lecz poza nim, czemu nie zaoponował E. O. Jednak organy obu instancji nie zweryfikowały swego stanowiska i nie ustosunkowały się do powyższych zarzutów.

Nie godząc się z pomiarami dokonaniami podczas oględzin, skarżący wezwał geodetę, który w dniu [...] września 2007 r. zapisał w dzienniku budowy: "ponowne wyznaczenie na gruncie obiektu budowlanego". Geodeta uprawniony L. N. nie stwierdził odstępstw od pozwolenia na budowę w aspekcie usytuowania na działce zbiornika na gnojowicę.

Wydając postanowienie w dniu [...] października 2007 r. (w miesiąc później od pomiaru geodety L. N.) organ I instancji nie ustosunkował się do zapisu w dzienniku budowy z dn. [...] września 2007 r., zaś organ II instancji, mając wątpliwości co do treści tego zapisu, nie podjął żadnych kroków w kwestii jego wyjaśnienia.

Natomiast, w odpowiedzi na skargę, organ przyznaje, że "najskuteczniejszym rozwiązaniem byłoby zinwentaryzowanie zbiornika na gnojowicę, z określeniem odległości od granicy działki".

Podczas rozprawy sądowej w dniu 14 sierpnia 2008 r. Skarżący złożył mapę poinwentaryzacyjną z klauzulą następującej treści: "wyeksponowane na niniejszej mapie obiekty budowlane zostały zinwentaryzowane, a dokumenty powstałe

w wyniku inwentaryzacji przyjęto do państwowego zasobu geodezyjnego

i kartograficznego w dniu 11.07.2008 r." oraz "obiekt niniejszy został wybudowany zgodnie z projektem" (wskazano nr decyzji o pozwoleniu na budowę).

Powyższy dokument czyni wątpliwym stanowisko organów

w podjęciu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych przy budowie zbiornika na gnojowicę z powodu istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę i wskazuje na możliwość błędnego dokonanania pomiarów przez organ nadzoru budowlanego. Art. 43 prawa budowlanego przekazuje geodecie kompetencje zarówno do wyznaczenia w terenie obiektu budowlanego, jak też po wykonaniu obiektu – do sporządzenia geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obejmującej położenie obiektu w terenie.

Wyznaczenie obiektu budowlanego w terenie oraz inwentaryzacja powykonawcza są wykonywane wedle zasad określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju zakresu opracowań geodezyjno – kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. Nr 25, poz. 133). Zgodnie z § 10 rozporządzenia geodezyjne wytyczenie obiektów budowlanych w terenie służy przestrzennemu usytuowaniu tych obiektów zgodnie z projektem budowlanym,

a w szczególności zachowaniu przewidzianego w projekcie położenia wyznaczanych obiektów względem obiektów istniejących i wznoszonych oraz względem granic nieruchomości. Wytyczeniu w terenie i utrwaleniu na gruncie, zgodnie z wymaganiami projektu budowlanego, podlegają geodezyjne elementy określające usytuowanie w poziomie oraz posadowienie wysokościowe budowanych obiektów, a w szczególności:

1) główne osie obiektów budowlanych naziemnych i podziemnych,

2) charakterystyczne punkty projektowanego obiektu, 3) stałe punkty wysokościowe – repery. Wykonawca prac geodezyjnych, którym może być wyłącznie osoba posiadająca odpowiednie uprawnienia zawodowe w dziedzinie geodezji i kartografii (por. § 2 ust. 1 w związku z art. 43 rozporządzenia), stwierdza wykonanie tych czynności przez dokonanie odpowiedniego wpisu w dzienniku budowy.

W tym stanie rzeczy, organ I instancji, rozpoznając sprawę, winien ponownie dokonać oceny materiału dowodowego, w tym z uwzględnieniem złożonego dokumentu w postaci mapy poinwentaryzacyjnej, stanowiącej o usytuowaniu m.in. spornego zbiornika na gnojowicę.

Uwzględniając powyższe rozważania Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy i dlatego orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 lit. c ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku, a także orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącego poniesionych przez niego kosztów postępowania sądowego – art. 152 i art. 200 w zw. z art. 210 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.