Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska Protokolant asystent sędziego Barbara Leszczyńska po rozpoznaniu w dniu 27 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Puchaczów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Lu 343/20 w sprawie ze skargi Gminy Puchaczów na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Lublinie z dnia 5 maja 2020 r. nr 179/2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały w sprawie zmian w budżecie gminy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej zwany: WSA lub sądem I instancji) wyrokiem z 30 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Lu 343/20, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej: p.p.s.a.), oddalił skargę Rady Gminy Puchaczów na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Lublinie z 5 maja 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały Rady Gminy Puchaczów.

Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, w której zaskarżyła go w całości. W skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie w całości wyroku sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych w tym opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256; dalej zwanej: k.p.a.) przez nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego z urzędu w postaci dokumentacji z posiedzenia Komisji Rewizyjnej Gminy Puchaczów z 11 lutego 2020 r. oraz dokumentacji skarżącej dotyczącej składania ofert na budowę altany, które to dokumenty miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu i nie spowodowałyby nadmiernego przedłużenia postępowania, a brak ich przeprowadzenia przyczynił się do ustalenia błędnego stanu faktycznego oraz oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a. art. 5 ust. 3 w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. z 2014 r. poz. 301; dalej zwanej: u.f.s.) przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że sformułowanie "przedsięwzięcie przewidziane do realizacji" użyte w art. 5 ust. 3 u.f.s. należy rozumieć jako wskazanie celu wydatkowania środków w ramach funduszu sołeckiego w części przyznanej danemu sołectwu, oraz, że jego realizacja w ujęciu rzeczowym, przed podjęciem uchwały zmieniającej budżet, nie uniemożliwia Radzie Gminy dokonanie zmiany w budżecie, podczas gdy prawidłowe zastosowanie reguł wykładni prawa art. 5 ust. 3 w zw. z art. 7 ust. 1 u.f.s. prowadzi do konstatacji, że przedsięwzięcia przewidziane do realizacji jest rozumiane jako wydatkowanie środków z funduszu sołeckiego na działania przyszłe, których realizacja, tj. wykonanie, zależy od akceptacji, podjęcia stosownych uchwał organu stanowiącego;

b. art. 7 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 3 u.f.s. przez jego błędną wykładnię, tj. uznanie, że spóźniony wniosek sołectwa o zmianę przedsięwzięć przewidzianych do realizacji, mimo faktycznego zrealizowania przedsięwzięcia, nie uchybia możliwości jego złożenia przed organy stanowiące gminy, a następnie uwzględnienia wniosku o zmianę przedsięwzięć przewidzianych do realizacji w uchwale budżetowej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W piśmie uzupełniającym do skargi kasacyjnej z 25 stycznia 2021 r. skarżąca w uzupełnieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, opisanych w pkt 1. lit a. wskazała, że WSA naruszył także wskazane przepisy również poprzez nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego z urzędu w postaci statutu Sołectwa J., stanowiącego załącznik do Uchwały Nr XVIII/115/04 Rady Gminy Puchaczów z 31 sierpnia 2004 r. oraz z protokołu z odbytego zebrania wiejskiego dotyczącego uchwalenia zmian we wniosku polegających na zmianie przedsięwzięcia w ramach funduszu sołeckiego w Sołectwie J., które odbyło się 9 lutego 2020 r., a które to dowody łącznie świadczą o braku ważności uchwalonego wniosku o przyznanie środków z funduszu sołeckiego, w kontekście wymaganego kworum, określonego statutem. W konsekwencji powyższego sąd I instancji, zdaniem skarżącej, winien był w pierwszej kolejności zbadać treść uchwały, o której mowa w protokole, w kontekście wymaganego kworum i statutu, i na tej podstawie stwierdzić jej nieważność.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, a zatem nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych) chyba, że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Nie ujawniono także podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem I instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Skarga kasacyjna została zatem zbadana według reguły związania zarzutami w niej zawartymi (art. 183 § 1 ab initio p.p.s.a.).

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej – mając w szczególności na uwadze sposób ich skonstruowania – Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem prawnym dla wzruszenia rozstrzygnięcia sądu I instancji. Skarga kasacyjna musi spełniać wszystkie ustawowe wymogi, a w szczególności formalnoprawne przewidziane w art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W myśl art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna przytoczyć podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Do zachowania formy skargi kasacyjnej nie wystarczy wymienienie podstaw skargi kasacyjnej, ale konieczne jest także uzasadnienie podniesionej podstawy skargi przez wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone i na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym razie ocena skargi kasacyjnej nie jest w ogóle możliwa.

Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku, ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu kasacyjnym nie może wyjść poza granicę skargi kasacyjnej.

Powyższe uwagi natury ogólnej mają doniosłe znaczenie w niniejszej sprawie, gdyż o braku zasadności skargi kasacyjnej strony w znacznej mierze przesądzają właśnie wady konstrukcyjne tego środka odwoławczego, pomimo tego, że zgodnie z wymogami art. 175 p.p.s.a. został on sporządzony przez profesjonalnego pełnomocnika.

W niniejszej sprawie wobec braku podstaw do stwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., należało odnieść się do zarzutu skargi kasacyjnej, obejmującego naruszenie przepisów postępowania, które zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W piśmiennictwie nie budzi wątpliwości, że dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji (por. J. P. Tarno, Postępowanie przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2010, s. 265). Wedle art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a więc rozpatruje sprawę co do reguły na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W drodze wyjątku, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów, "jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Zakres postępowania dowodowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest dostosowany do funkcji tego postępowania, której celem jest ocena zgodności z prawem procesu zastosowania przez organy administracji publicznej norm prawa do określonego stanu faktycznego. Postępowanie dowodowe i dokonywanie w jego trakcie ustaleń faktycznych przez sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie w powyższym zakresie. W judykaturze trafnie zauważa się, że celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. To zaś oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy. Tym samym w postępowaniu przed sądem administracyjnym strona nie może oczekiwać, iż sąd będzie prowadził postępowanie dowodowe i ustalał stan faktyczny sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2747/14; LEX nr 2119358). Z art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, że postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone wyłącznie do dowodów z dokumentów. Prowadzenie jakichkolwiek innych dowodów poza dowodami z dokumentów, jest niedopuszczalne.

Przyznać trzeba, że strona skarżąca nie skierowała do WSA w Lublinie żadnego wniosku o przeprowadzenie dowodu z "dokumentacji z posiedzenia Komisji Rewizyjnej Gminy Puchaczów z dnia 11 lutego 2022 r. oraz dokumentacji Gminy Puchaczów dotyczącej składania ofert na budowę altany", czy też ze "Statutu sołectwa, stanowiącego załącznik do Uchwały Nr XVIII/115/04 Rady Gminy Puchaczów z dnia 31 sierpnia 2004 r. oraz z protokołu z odbytego zebrania wiejskiego (...) w dniu 9 lutego 2020 r.". Tym niemniej sąd uprawniony jest do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z urzędu.

Nie oznacza to jednakowoż, że tym samym doszło do naruszenia przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Z akt sprawy wynika wszak, że część dokumentacji, o której mowa w zarzucie naruszenia przepisów postępowania znajduje się w aktach administracyjnych np. protokół z zebrania wiejskiego z 9 lutego 2020 r. Natomiast zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W tych okolicznościach kasator powinien zarzucić naruszenie innych niż wskazane w pkt 1 a. petitum skargi kasacyjnej zarzuty, np. art. 133 § 1 p.p.s.a., czego jednak nie uczynił i tym samym pozbawił Naczelny Sąd Administracyjny możliwości weryfikacji zaskarżonego wyroku w tym zakresie.

W zakresie pozostałych dokumentów, o których mowa powyżej, podzielić należy ten pogląd prezentowany w orzecznictwie, wedle którego z przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, że dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, nie zaś obowiązkiem sądu. Brak przeprowadzenia dowodu (czy z urzędu, czy na wniosek) nie może być postrzegane jako naruszenia prawa procesowego, w rozumieniu wskazanego przepisu. Zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. może być skutecznie podniesiony tylko wówczas, gdy sąd administracyjny przeprowadził postępowanie dowodowe, a zastosowane przez ten sąd kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2017 r. sygn. akt II FSK 3680/14; LEX nr 2253672). Z tych przyczyn uznać należy, że brak przeprowadzenia przez sąd wojewódzki dowodów z dokumentów wskazanych przez stronę, w realiach kontrolowanej sprawy nie stanowiło naruszenia przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. Należy bowiem wyjaśnić, że przeprowadzenie uzupełniającego dowodu nie może prowadzić do merytorycznego rozpoznania sprawy, bowiem rolą sądu administracyjnego jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Innymi słowy, postępowanie przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do dokonania nowych ustaleń faktycznych. Sąd administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego – kontroluje jedynie prawidłowość takiego postępowania przeprowadzonego przez organy administracyjne. Dyspozycja art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji.

Co do pozostałych przepisów, których naruszenie podnosi skarżąca kasacyjnie, wskazać należy, że sąd administracyjny nie stosuje przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a wyłącznie kontroluje prawidłowość ich zastosowania przez organ. Celem wykazania, że WSA dopuścił się naruszenia przepisów postępowania konieczne jest postawienie zarzutu naruszenia odpowiedniego przepisu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ewentualnie (w zależności od istoty zarzutu) powiązanie go z zarzutem naruszenia przepisu (przepisów) k.p.a. Skoro WSA nie stosuje przepisów k.p.a., to nie może ich naruszyć. Natomiast jest możliwe naruszenie przez sąd I instancji przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie tylko nie wykazano wpływu zarzucanego naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy, ale nawet nie podano sposobu w jaki, zdaniem skarżącej, zostały naruszone przepisy postępowania.

Z tych powodów zarzut naruszenia ww. przepisów uchyla się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, należy zauważyć, że w ramach tej podstawy kasacyjnej, Rada Gminy Puchaczów wskazała na naruszenie art. 5 ust. 3 w zw. z art. 7 ust. 1 u.f.s. oraz art. 7 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 3 u.f.s. przez błędną ich wykładnię.

Stawiając tego rodzaju zarzut strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać, jak każdy z tych przepisów powinien być rozumiany i jaki błąd wykładni popełnił sąd I instancji (czy błąd tkwi w treści zrekonstruowanej normy, przebiegu procesu wykładni, sposobie wykorzystania poszczególnych dyrektyw wykładni; por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2011 r. sygn. akt II FSK 335/10, z 15 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 540/10), a także przedstawić własną wykładnię przepisu. Celem uzasadnienia skargi kasacyjnej jest wyjaśnienie sądowi odwoławczemu, na czym polegało naruszenie prawa w zaskarżonym orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego i przekonanie go, że naruszenie to powinno skutkować uchyleniem wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania z oceną prawną uwzględniającą pogląd składającego skargę kasacyjną bądź uchyleniem wyroku i rozstrzygnięciem sprawy co do istoty. Oznacza to, że między zarzutami podniesionymi w podstawach kasacyjnych a ich uzasadnieniem musi istnieć ścisły związek funkcjonalny i logiczny.

Tymczasem autor skargi kasacyjnej w petitum skargi kasacyjnej wskazuje, że błędna wykładnia art. 5 ust. 3 w zw. z art. 7 ust. 1 u.f.s. polegała "na uznaniu, że sformułowanie "przedsięwzięcie przewidziane do realizacji" użyte w art. 5 ust. 3 u.f.s. należy rozumieć, jako wskazanie celu wydatkowania środków w ramach funduszu sołeckiego w części przyznanej danemu sołectwu, oraz, że jego realizacja w ujęciu rzeczowym, przed podjęciem uchwały zmieniającej budżet, nie uniemożliwia Radzie Gminy dokonanie zmiany w budżecie, podczas gdy prawidłowe zastosowanie reguł wykładni prawa art. 5 ust. 3 w zw. z art. 7 ust. 1 u.f.s. prowadzi do konstatacji, że przedsięwzięcia przewidziane do realizacji jest rozumiane jako wydatkowanie środków z funduszu sołeckiego na działania przyszłe, których realizacja tj. wykonanie zależy od akceptacji, podjęcia stosownych uchwał organu stanowiącego." A także na uznaniu, że "spóźniony wniosek sołectwa o zmianę przedsięwzięć przewidzianych do realizacji, mimo faktycznego zrealizowania przedsięwzięcia, nie uchybia możliwości jego złożenia przed organy stanowiące gminy, a następnie uwzględnienia wniosku o zmianę przedsięwzięć przewidzianych do realizacji w uchwale budżetowej".

Natomiast w uzasadnieniu powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie powtórzyła dokładnie treść zarzutów oraz wskazała na zasady wykładni przepisów prawa administracyjnego. Następnie po zacytowaniu fragmentu uzasadnienia wyroku sądu I instancji, wyraziła swoją dezaprobatę, że "Przyjęcie takiej wykładni prowadzi do nadużyć prawa, co w niniejszym postępowaniu miało miejsce. Gdyby przyjąć za zgodne z prawem działania jakie miały miejsce w przedmiotowej sprawie, to każda uchwała budżetowa Rady Gminy mogłaby być modyfikowana niezależnie od tego w jakim okresie były wydatkowane pieniądze."

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, argumentowanie zasadności sformułowanego zarzutu, jedynie poprzez powtórzenie treści zarzutu i zacytowanie fragmentu uzasadnienia sądu administracyjnego, bez wykazania i uzasadnienia, jak każdy z tych przepisów powinien być rozumiany i jaki błąd wykładni popełnił sąd I instancji (czy błąd tkwi w treści zrekonstruowanej normy, przebiegu procesu wykładni, sposobie wykorzystania poszczególnych dyrektyw wykładni), a także bez przedstawienia własnej wykładni owych przepisów, powoduje, że zarzuty te są niezasadne. Zwrócić bowiem należy uwagę, że celem uzasadnienia skargi kasacyjnej jest wyjaśnienie sądowi odwoławczemu, na czym polegało naruszenie prawa w zaskarżonym orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego i przekonanie go, że naruszenie to powinno skutkować uchyleniem wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania z oceną prawną uwzględniającą pogląd składającego skargę kasacyjną bądź uchyleniem wyroku i rozstrzygnięciem sprawy co do istoty. Oznacza to, że między zarzutami podniesionymi w podstawach kasacyjnych a ich uzasadnieniem musi istnieć ścisły związek funkcjonalny i logiczny. W sytuacji takiej jak opisana powyżej, trudno odnieść się do tak postawionych zarzutów.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną Rady Gminy jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.