Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 lutego 2017 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] nr [...] znak [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej K. D. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23), dalej: "K.p.a." oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U.

z 2015 r. poz. 114 ze zm.), dalej: U.ś.r. lub "ustawa", po rozpatrzeniu odwołania K. D. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało

w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...]. nr [...]

w sprawie odmowy przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką – D. D. o przyznanie którego wystąpiła wnioskiem z dnia [...] r.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia SKO wskazało, iż organ I instancji uzasadnił odmowę niespełnieniem przez wnioskodawczynię przesłanki ustawowej z art. 17 ust. 1b) U.ś.r.

W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawczyni, zarzuciła organowi błędną interpretację przepisów art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz

- powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt. K 38/13 - naruszenie Konstytucji RP.

Odnosząc się do powyższych zarzutów Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w K. przytaczając treść art. 17 ust.1 U.ś.r. wskazało, iż świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu, lub

2) opiekunowi faktycznemu dziecka

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia

9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności,

jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Zgodnie z art.17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18, roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. 

Córka wnioskodawczyni posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] r., z którego wynika, że jej niepełnosprawność istnieje od stycznia 2006 r, ustalony znaczny stopień niepełnosprawności też datuje się od stycznia 2006 r., zatem niepełnosprawność córki nie powstała przed ukończeniem 18 roku życia ani też w trakcie nauki w szkole. Z oświadczenia strony z dnia 8 sierpnia 2016 r, wynika, że D. D. ukończyła szkołę (technikum) w kwietniu 2005 r. Z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] r. wynika, że córka wnioskodawczyni jest trwale całkowicie niezdolna do pracy, a datę całkowitej niezdolności do pracy ustalono na 18 stycznia 2006 r. Z ostatniego orzeczenia z dnia [...]., wynika, że D. D. została zaliczona do osób całkowicie niezdolnych do pracy do dnia [...] r., a jako datę powstania tej niezdolności określono " nadal" czyli jak w orzeczeniu z 2006 r.

Odnosząc się do zarzutu strony, przywołującej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., Kolegium zauważyło, że mimo, iż w wyroku orzeczono o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, to w uzasadnieniu Trybunał stwierdził, że ustawodawca może odmiennie ukształtować przesłanki świadczenia pielęgnacyjnego dla osób niepodejmujących lub rezygnujących z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Ich sytuacja prawna może być uregulowana inaczej niż w stosunku do opiekunów pozostałych osób niepełnosprawnych, niebędących dziećmi. Można odmiennie ukształtować reguły wypłacania świadczeń dla tych osób, które sprawują opiekę nad niepełnosprawnymi dziećmi. Z tego powodu przesłanka określona w art. 17 ust. 1b U.ś.r. nie narusza zasady równości w takim zakresie, w jakim stanowi podstawę różnicowania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego według podziału na dwie kategorie opiekunów, W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał także, że skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy ani uchylenie decyzji przyznających to świadczenie, ani też wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny zaznaczył, że mimo stwierdzenia niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b ustawy poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki. Na dzień rozstrzygania niniejszej sprawy nie poczyniono żadnych zmian w ustawie, dlatego - w ocenie Kolegium - wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. nie może być skuteczną podstawą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku niespełnienia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem K. D. zaskarżyła je skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., zarzucając jej:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która w sposób rażący narusza przepisy prawa materialnego, w tym Konstytucji i ustawy,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 b U.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu, uwzględniająca treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, zakazuje wywodzić z art. 17 ust. 1b ustawy nomy warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego datą powstania niepełnosprawności osoby objętej opieką,

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 190 ust. 1, art. 2, art. 7, art. 8

ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji nierespektowanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze tego, że przepis

art. 17 ust. 1 b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych uznany został przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października

2014 r., sygn. akt K 38/13, za niezgodny z Konstytucją,

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...].

W uzasadnieniu skargi obszernie rozwinęła powyższe zarzuty.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) - sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień i innych aktów administracyjnych oraz czynności podjętych przez organy administracji publicznej, to jest kontroli, czy wydając zaskarżony akt organy administracyjne nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub nie zachodzą inne wady aktu wskazane w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: P.p.s.a. Zgodnie z art. 134 tej ustawy, sądy nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, czyli rozpatrują sprawę pod względem zgodności zaskarżonego aktu z prawem w jej całokształcie i stosują przewidziane ustawą środki w celu usunięcia stwierdzonego naruszenia prawa.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. dała podstawę do uznania, że zaskarżona decyzja wydana została

z naruszeniem przepisów prawa, uzasadniającym jej uchylenie.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy na gruncie obowiązujących przepisów, w kontekście wydanego przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 21 października 2014 r. w sprawie sygn. akt K 38/13, K. D. przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ustawy

o świadczeniach rodzinnych, pomimo że nie zostało ustalone, iż niepełnosprawność osoby objętej opieką (córki skarżącej) powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia, względnie w trakcie nauki do ukończenia 25 roku życia – o czym stanowi art. 17 ust. 1b) U.ś.r.

Analizując powyższą kwestię należy w szczególności mieś na uwadze,

że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. w sprawie sygn. akt K 38/13, orzekł o niezgodności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych

w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności,

z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Zdaniem organu odwoławczego, z powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika, że skutkiem jego wejścia w życie nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b U.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa, a Trybunał Konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ww. ustawy. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki.

W ocenie Sądu - z taką interpretacją wyroku Trybunału Konstytucyjnego przez organy obu instancji nie sposób się zgodzić. Należy zauważyć, iż w punkcie 2 sentencji tego wyroku Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził niekonstytucyjność wymienionego przepisu ustawy wskazując, że stosowanie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jako kryterium identyfikacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego prowadzi do takiego zróżnicowania w obrębie prawa do świadczeń opiekuńczych, które traci swoje konstytucyjne uzasadnienie. Dzieje się tak wówczas, kiedy osoba wymagająca opieki zmienia status umożliwiający zaliczenie jej do kategorii dzieci w rozumieniu przyjętym przez ustawodawcę. Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wyróżniającym taką kategorię jest ukończenie 18 roku życia, ewentualnie ukończenie 25 roku życia - w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Przekroczenie tak wyznaczonej granicy wieku sprawia, że od tego momentu można mówić wyłącznie o jednej grupie podmiotów podobnych. Tworzą ją wówczas opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych. Brak jest konstytucyjnego uzasadnienia zróżnicowania podmiotów należących do tej, kategorii np. w zakresie wysokości przysługujących im świadczeń opiekuńczych.

Trybunał zaznaczył, że ustawodawca może przyjąć odmienne zasady przyznawania świadczeń opiekuńczych względem opiekunów niepełnosprawnych dzieci. Takie rozstrzygnięcie powinno być jednak konsekwentne. W dłuższej perspektywie czasowej nie może ono dopuszczać do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej w obrębie opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. W tym kontekście istotne znaczenie ma również to, że na obecnym etapie rozwoju ekonomicznego coraz większe znaczenie będą miały nie tylko dochody konkretnej rodziny, ale wszystkie źródła przysporzeń majątkowych określające faktyczną sytuację materialną beneficjentów świadczeń (por. cz. III, pkt 6.3 uzasadnienia wyroku T.K.). Pomijając zatem konstytucyjne uzasadnienie szczególnego traktowania opiekunów niepełnosprawnych dzieci, ustawodawca powinien w jednakowy sposób kształtować sytuację prawną osób, które rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym, którego wiek nie pozwala na zaliczenie go do tej kategorii podmiotów.

Mając na względzie powyższe, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 17

ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób sprawujących opiekę nad dorosłą osobą niepełnosprawną ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Zgodnie z dominującym poglądem doktryny uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84). Jednakże nie ulega wątpliwości, że wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji, a ta w przedmiotowej sprawie wyraźnie, i bez wątpliwości stanowi o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 lutego 2016 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Po 1068/15, (publ. CBO SA). W świetle tego stanowiska należy uznać za niewłaściwe stanowisko, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmienia sytuacji prawnej skarżącej. Przeciwnie, wynika z niego, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej w obecnym stanie prawnym (tj. dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

W niniejszej sprawie organy obu instancji z tego obowiązku się nie wywiązały, skupiając swoją uwagę wyłącznie na uzasadnieniu omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, bez analizy jego wiążącej sentencji. Podobne stanowisko zajął też m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie w wyroku z dnia 27 stycznia 2016 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Go 938/15, a także tutejszy Sąd m.in. w wyroku z dnia

17 marca 2016 r. sygn. II SA/Sz 1174/15.

Organ winien był więc zbadać, czy wnioskodawczyni spełnia warunki do przyznania świadczenia określone w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych,

z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została uznana za niekonstytucyjną, a zatem czy skarżąca jest osobą, która nie podejmuje lub rezygnuje z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stwierdzenie niekonstytucyjności określonego przepisu ustawy ze swej istoty tworzy nowy stan prawny od chwili wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, chyba, że Trybunał skorzysta z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP możliwości wydłużenia mocy obowiązującej U.ś.r. Trybunał Konstytucyjny nie skorzystał z tej możliwości. Wyrok o sygnaturze K 38/13 został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Skutkiem ww. orzeczenia T.K. jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b) U.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, począwszy od dnia jego ogłoszenia, to jest od dnia

23 października 2014 r. i ukształtowanie w tym zakresie nowego stanu prawnego.

Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą

i są ostateczne. Przyjęcie, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego jest sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek wcielać w życie. Zgodnie z art. 6 K.p.a., organy administracji posiadają bowiem uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów prawa. W niniejszej sprawie organy nie ustaliły treści normy prawnej, na podstawie której miały obowiązek rozpatrzyć wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia, o którym mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Należy też podkreślić, że stanowisko sądów administracyjnych w przypadkach analogicznych jak w niniejszej sprawie jest stosunkowo jednolite (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2015 r., I OSK 1668/14 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Bydgoszczy z dnia 1 czerwca 2015 r.,

II SA/Bd 366/15, z dnia 16 czerwca 2015 r., II SA/Bd 434/15 i z dnia 24 czerwca 2015 r., II SA/Bd 327/15, w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 grudnia 2014 r., II SA/Go 818/14, w Poznaniu z dnia 23 października 2014 r., IV SA/Po 969/14, w Białymstoku z dnia 2 grudnia 2014 r., II SA/Bk 1022/14, w Łodzi z dnia 10 grudnia 2014r., II SA/Łd 1034/14, w Olsztynie z dnia 27 sierpnia 2015 r., II SA/Ol 623/15, w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2015 r., VIII SA/Wa 1026/14, z dnia 13 stycznia 2015 r.,

I SA/Wa 3139/14, z dnia 21 października 2015 r., VII SA/Wa 237/15, w Gdańsku z dnia 17 września 2015 r., III SA/Gd 551/15, w Rzeszowie z dnia 22 stycznia 2015 r.,

II SA/Rz 1029/14 (publ. nsa.gov.pl).

Ponownie rozpoznając sprawę organy winny uwzględnić przedstawione wyżej stanowisko Sądu oraz wynikające z niego wskazówki interpretacyjne dotyczące wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygnaturze K 38/13, przyjmując, że z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie można wywodzić nomy warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego datą powstania niepełnosprawności osoby objętej opieką, skoro tak sformułowany warunek został uznany za niekonstytucyjny. Dokonując merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej organy winny zbadać, czy ustalony w sprawie stan faktyczny wypełnia pozostałe przesłanki wynikające z art. 17 cytowanej ustawy. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i b oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak sentencji.