Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 27 maja 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Czyżewska Sędzia WSA Michał Zbrojewski Protokolant Pomocnik sekretarza Aleksandra Adamczewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2026 roku sprawy ze skargi A. P. na bezczynność Prezydenta Miasta Pabianic w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat E. L., prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...], kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, powiększoną o należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. ał

A. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Prezydent Miasta Pabianic w sprawie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej "dokumentów ulicy [...]".

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że jedno z pierwszych pism w sprawie dokumentów dotyczących ulicy [...] złożył w kancelarii Prezydenta Miasta Pabianic w dniu 2 października 2024 r. Następnie składał kolejne pisma i na żadne nie otrzymał rzetelnej informacji. Skarżący wskazał, że Prezydent Miasta Pabianic zarządzając nieruchomością – ulicą [...] twierdzi, że nie jest organem właściwym w sprawie dokumentów dotyczących ul. [...] i uchyla się od udzielenia informacji oraz wskazania podstawy prawnej, przepisu prawa, stanowiącego, że zarządzający nieruchomością nie jest organem właściwym do posiadania wiedzy o dokumentach nieruchomości, którą zarządza. Skarżący sformułował przy tym pytanie, czy właściciel Gmina Miejska Pabianice nie udziela Prezydentowi Miasta Pabianic informacji i wglądu do dokumentów zarządzanej przez niego nieruchomości i czy jest zgodne z prawdą, że Prezydent Miasta Pabianic nie posiada informacji ani żadnej wiedzy, z jakich działek i o jakich numerach składa się ulica [...] oraz czy Prezydent Miasta Pabianic nie ma dostępu do dokumentów dotyczących ulicy [...]. Ponadto skarżący przedstawił pytania: czy Prezydent Miasta Pabianic posiada wiedzę o działkach nr [...] i nr [...] oraz o innych działkach wchodzących w skład ul. [...] oraz czy nie posiada żadnej wiedzy o szerokości i o długości ulicy [...], czy Prezydent Miasta Pabianic wraz ze swoimi pracownikami przeglądał dokumenty geodezyjne dotyczące nieruchomości ulicy [...].

Z powyższych względów skarżący wniósł, na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, o udostępnienie informacji publicznej na zawarte w piśmie pytania i na pytania zawarte w pismach, których listę przedstawił w skardze.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Pabianic wskazał, że dla ulicy [...] urządzona jest księga wieczysta nr [...], w której zgromadzone są dokumenty związane z tytułem własności Gminy Miejskiej Pabianice w tym zakresie i "nie widzi podstaw i potrzeby występowania o dokumenty wnioskowane" przez skarżącego. Ponadto organ dodał, że sądy powszechne i administracyjne orzekały co do zapisów w powyższej księdze wieczystej, jak i przebiegu ulicy [...], o czym skarżący jako uczestnik postępowania miał wiedzę.

Pismem z dnia 19 lutego 2026 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie rozprawy w przedmiotowej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 p.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Stosownie zaś do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Ponadto, według art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Przystępując zatem do merytorycznego rozpoznania skargi złożonej w niniejszej sprawie, jej wniesienie nie wymagało bowiem poprzedzenia jej ponagleniem, o którym mowa w art. 37 k.p.a. i art. 53 p.p.s.a., należy przede wszystkim wskazać, że problematyka dostępu do informacji publicznej unormowana została w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902 – powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "u.d.i.p.").

W świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.

Zauważyć przy tym należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, iż definicja pojęcia "informacji publicznej", wynikająca z art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p., ma szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Katalog informacji wymienionych w art. 6 u.d.i.p. ma otwarty charakter i wymienia jedynie przykładowe kategorie danych, które stanowią informację publiczną (zob. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2223/14, dostępny pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).

Zgodnie zaś z art. 7 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8 (pkt 1); udostępniania, o którym mowa w art. 10 i 11 (pkt 2) - czyli na wniosek; w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych; przez zainstalowane w miejscach ogólnie dostępnych, urządzenia umożliwiające zapoznanie się z tą informacją; wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3); udostępniania w portalu danych, o których mowa w ustawie z dnia 11 sierpnia 2001 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz.U. poz. 1641), zwanym dalej "portalem danych" (pkt 4).

Z kolei według art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).

W przypadku skierowania do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej pisemnego wniosku o udostępnienie tej informacji, można wyróżnić, w zależności od okoliczności faktycznych i prawnych, następujące działania podmiotu, do którego wniosek taki został skierowany, a mianowicie podmiot ten może:

1) udostępnić informację publiczną, gdy jest jej dysponentem, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udostępnienia; podmiot dokonuje tego w formie czynności materialno-technicznej (pisemnej odpowiedzi);

2) poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej lub też wskazać, że podmiot nie jest dysponentem informacji, o których udostępnienie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować wnioskodawcę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udostępnienia żądanej przez niego informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.);

3) odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., stosownie do treści art. 16 u.d.i.p., czego dokonuje się w formie decyzji administracyjnej;

4) odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez wnioskodawcę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Dodać przy tym należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej sąd w pierwszej kolejności bada, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

W niniejszej sprawie skarżący zarzucił Prezydentowi Miasta Pabianic, iż dopuścił się bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej "dokumentów ulicy [...]", a ściślej działek wchodzących w skład ul. [...], wskazanych w skardze, i posiadanej przez Prezydenta Miasta Pabianic wiedzy o szczegółowej treści tych dokumentów oraz prawa wglądu pracowników Wydziału Gospodarki Nieruchomościami w Urzędzie Miejskim w Pabianicach do owych dokumentów.

Z akt kontrolowanej sprawy wynika, że skarżący wystąpił z wnioskiem z dnia 2 października 2025 r. do Prezydenta Miasta Pabianic o wydanie z księgi wieczystej kserokopii wskazanych we wniosku dokumentów dotyczących ul. [...]. Skarżący występował następnie z kolejnymi pismami w tej sprawie po skierowanym do niego zawiadomieniu organu o przekazaniu jego wniosku do Sądu Rejonowego w P. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych (zawiadomienie z dnia 7 października 2024r.), w tym domagał się podania podstawy prawnej, wskazującej, że Prezydent Miasta Pabianic jest organem niewłaściwym w zakresie realizacji jego wniosku, a także wskazania, czy którykolwiek z pracowników Wydziału Gospodarki Nieruchomościami w Urzędzie Miejskim w Pabianicach widział dokumenty w księdze wieczystej dotyczące działki nr [...]-[...].

Uwagę zwraca przy tym fakt, że skarżący otrzymał odpowiedzi na kolejne kierowane przez niego pisma do Prezydenta Miasta Pabianic, choć jak wskazuje, nie dostarczyły mu one precyzyjnej, czy też rzetelnej odpowiedzi. W oparciu o kolejne pisma prowadził polemikę z organem, żądając odpowiedzi na kolejne pytania związane z dokumentami dotyczącymi ul. [...] i wiedzą Prezydenta Miasta Pabianic w kwestii ich szczegółowej treści oraz prawem wglądu pracowników Urzędu Miejskiego w Pabianicach do księgi wieczystej zawierającej te dokumenty.

Biorąc pod uwagę całość prowadzonej korespondencji skarżącego z Prezydentem Miasta Pabianic, jako podmiotem niewątpliwie zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.) w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że organ załatwił wniosek skarżącego z dnia 2 października 2025 r., przyjmując za właściwe przesłanie go do podmiotu będącego dysponentem dokumentów dotyczących owej drogi gminnej – ul. [...] (Sądu Rejonowego w P. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych), o których kopię wnosił skarżący. Podkreślić przy tym należy, że o fakcie tym skarżący został niezwłocznie powiadomiony w drodze zawiadomienia z dnia 7 października 2024r., a następnie w drodze pisma z dnia 4 listopada 2024 r.

Jednocześnie zauważyć należy, że skarżący nie podważył prawidłowości przekazania tego wniosku do Sądu Rejonowego w P. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, zażądał natomiast, co podnosi także w skardze, podania przepisu prawa wskazującego, że Prezydent Miasta Pabianic jest niewłaściwy do udzielenia mu wnioskowanej informacji, a także do wyjaśnienia, czy pracownicy Urzędu Miejskiego w Pabianicach mieli wgląd do dokumentów zarządzanej przez Prezydenta nieruchomości. Te kwestie, tj. żądanie wskazania podstawy prawnej działań Prezydenta i działań podległych mu pracowników w rozważanym zakresie, w ocenie Sądu, nie stanowią informacji publicznej, w istocie stanowią bowiem informację o przepisach prawa, a co za tym idzie przepisy u.d.i.p. nie znajdują do nich zastosowania. Zaznaczyć jednak należy, że organ nie pozostawił bez odpowiedzi żadnego z pism skarżącego, odpowiedział na wszelką prowadzoną z nim polemikę, nawet gdy pytania dotyczyły informacji nieposiadających charakteru informacji publicznej, jak choćby kwestia posiadania przez Prezydenta Miasta Pabianic szczegółowej wiedzy o treści żądanych przez skarżącego dokumentów.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd doszedł do przekonania, że organ nie pozostawał w bezczynności, na ww. wniosek udzielił odpowiedzi, choć niewątpliwie w sposób nie do końca oczekiwany przez skarżącego. Nie tworzy to jednak w kontrolowanej sprawie podstaw do uwzględnienia skargi.

W okolicznościach niniejszej sprawy należy bowiem zauważyć, że organ przesyłając wniosek skarżącego do Sądu Rejonowego w P. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych jako dysponenta ww. dokumentów nie był do tego zobowiązany w trybie u.d.i.p. Niewątpliwie tę jednak formę przyjął za właściwą do wykazania, iż ww. dokumenty podlegają udostępnieniu w innym trybie niż u.d.i.p., tj. trybie realizowanym w drodze ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013r., poz. 707), co stanowi niechybnie pewną wadliwość postępowania organu. W tak ujętej odpowiedzi występuje bowiem brak wskazania wprost, że wniosek skarżącego nie mógł być załatwiony w trybie u.d.i.p. Okoliczność ta nie ma jednak, zdaniem Sądu, wpływu na ostateczną ocenę postępowania organu udzielającego odpowiedzi na wniosek skarżącego.

Końcowo Sąd wychodząc naprzeciw licznie kierowanym przez skarżącego wnioskom w kwestii ul. [...] - z całą mocą podkreśla, że wnioskowana informacja musi mieć wymiar materialny, musi odnosić się do sfery faktów istniejących na dzień występowania o nią i musi znajdować się w posiadaniu jednostki wykonującej zadania publiczne. Wyjaśnianie podstawy prawnej działań organu nie jest informacją o sprawach publicznych, nie należy bowiem do sfery faktów, tylko do kwestii prawnych. Sprowadza się do oceny zastosowania przepisów prawa (zob. wyrok NSA z dnia 13.06.2025 r., III OSK 1866/24; por. także np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.07.2021 r. sygn. akt II SA/Wa 557/21; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 13.09.2017 r. sygn. akt II SAB/Go 52/17; wyrok WSA w Krakowie z dnia 4.09.2017 r. sygn. akt II SAB/Kr 126/17, dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Również domaganie się informacji o obowiązującym prawie nie nosi znamion informacji publicznej (np. wyroki NSA: z dnia 30.08.2012 r., sygn. akt I OSK 1380/12 oraz z dnia 22.11.2012 r., sygn. akt I OSK 1963/12, CBOSA). Podobnie wykładnia przepisów prawa, jak też ocena ich zastosowania, czyli swego rodzaju opinia prawna, nie stanowi informacji publicznej (por. postanowienie NSA z dnia 19.01.2011 r., sygn. akt I OSK 8/11; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13.03.2025 r., I SAB/Sz 2/25, CBOSA). Takiego charakteru nie będą miały też informacje dotyczące wiedzy podmiotu, w tym wypadku Prezydenta Miasta Pabianic, w kwestii szczegółowej treści żądanych przez skarżącego dokumentów ze wskazanej we wniosku księgi wieczystej.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach Sąd orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a., przyznając kwotę 480 zł powiększoną o kwotę podatku od towarów i usług wyliczoną według stawki podatku obowiązującej dla tego rodzaju czynności na podstawie przepisów o podatku od towarów i usług, obejmującą wynagrodzenie reprezentującego skarżącą adwokata ustalone stosownie do § 23 ust. 1 pkt 1 lit. c w związku z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 maja 2024 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 87).

ds