Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch, Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Polskiej Izby Rzeczników Patentowych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 140/11 w sprawie ze skargi A. K. na bezczynność Prezesa Polskiej Izby Rzeczników Patentowych w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 7 lutego 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od A. K. na rzecz Prezesa Polskiej Izby Rzeczników Patentowych kwotę 237 /dwieście trzydzieści siedem/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. akt II SAB/Wa 140/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezesa Polskiej Izby Rzeczników Patentowych do rozpoznania wniosku A. K. z dnia 7 lutego 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż pismem z dnia 07 lutego 2011 r. A. K. wystąpił do Prezesa Polskiej Izby Rzeczników Patentowych, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej o udostępnienie, na nośniku komputerowym, w formacie przeznaczonym do odsłuchania i obejrzenia, następującej informacji:

– kopii nagrania z obrad VII Nadzwyczajnego Krajowego Zjazdu Rzeczników Patentowych, który odbył się 12 stycznia 2011 r. w Warszawie.

W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek Prezes Polskiej Izby Rzeczników Patentowych, pismem z dnia 21 lutego 2011 r. nr (...), poinformował wnioskodawcę, że wniosek zostanie według właściwości przekazany do rąk Przewodniczącego Zjazdu.

Następnie Przewodniczący VII Nadzwyczajnego Krajowego Zjazdu Rzeczników Patentowych, pismem z dnia 07 marca 2011 r. nr (...), doręczonym stronie za zwrotnym potwierdzeniem odbioru w dniu 21 marca 2011 r., poinformował A. K., że na pisemny wniosek do biura PIRP otrzyma on Protokół z VII Nadzwyczajnego Krajowego Zjazdu Rzeczników Patentowych, który odbył się 12 stycznia 2011 r. Dodatkowo poinformowano wnioskodawcę, iż kopia nagrania przebiegu Zjazdu wraz z Protokółem Krajowego Zjazdu przechowywana jest w aktach Polskiej Izby Rzeczników Patentowych, jak również, że w związku z tym, że uczestnicy Zjazdu nie byli poinformowani o nagrywaniu przebiegu Zjazdu, rozpowszechnianie kopii nagrania Przewodniczący Zjazdu uważa za nieuzasadnione, natomiast każdy zainteresowany, wyrażający wątpliwości lub negujący treść protokołu ze Zjazdu, może się z nim zapoznać na miejscu w biurze PIRP.

Pismem z dnia 07 marca 2010 r. A. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Polskiej Izby Rzeczników Patentowych w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 07 lutego 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej, wnosząc o zobowiązanie Prezesa do niezwłocznego rozstrzygnięcia sprawy udostępnienia żądanej informacji publicznej oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na przedmiotową skargę, uzupełnioną pismem z dnia 30 maja 2011 r. oraz pismem z dnia 29 czerwca 2011 r., Prezes Polskiej Izby Rzeczników Patentowych wniósł o jej oddalenie.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż sporne nagranie obrad VII Nadzwyczajnego Krajowego Zjazdu Rzeczników Patentowych stanowi informację publiczną. Krajowy Zjazd Rzeczników Patentowych jest bowiem, w myśl art. 44 ust. 1 pkt 2 ustawy o rzecznikach patentowych organem samorządu zawodowego. Zarejestrowany przebieg trwania zjazdu odnosi się więc do podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stąd skoro żądana informacja związana jest z treściami omawianymi na zjeździe, czyli dotyczy zasad funkcjonowania organu, o jakim mowa w wyżej powołanym przepisie, to posiada ona cechy informacji publicznej. Ponadto wbrew twierdzeniom organu, fakt, iż Nadzwyczajny Krajowy Zjazd Rzeczników Patentowych nie stanowi posiedzenia kolegialnego organu władzy publicznej pochodzącego z wyborów powszechnych, nie świadczy o tym, że kopia nagrania z obrad zjazdu nie jest informacją publiczną.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił też stanowiska organu, iż skoro przepisy prawa nie nakazują rejestracji dźwiękowej, czy wizualnej obrad zjazdu, to nagranie przebiegu takiego zjazdu nie jest informacją publiczną. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nakazuje bowiem poruszać się w sferze faktów. Skoro więc, co jest okolicznością niesporną, obrady przedmiotowego zjazdu zostały zarejestrowane, to, ponieważ odnoszą się do funkcjonowania organu wskazanego w art. 4 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowią informację publiczną.

Analizując postępowanie organu od momentu złożenia przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w ocenie Sądu pierwszej instancji, jawi się ono jako wadliwe. Przede wszystkim nie może uzyskać akceptacji działanie, polegające na przekazaniu żądania udostępnienia informacji innemu organowi. Omawiana ustawa nie zna bowiem takiego trybu postępowania. Organ, do którego trafia wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest zobligowany do tego, aby ustosunkować się do niego. Tylko on jest uprawniony do tego, aby wypowiadać się co do treści merytorycznej wniosku. On bowiem został wykreowany żądaniem wnioskodawcy, na stronę postępowania administracyjnego. Nie może więc ingerować w wolę wnioskodawcy w zakresie oznaczenia organu i uchylać się od zajęcia stanowiska przekazując wniosek innemu podmiotowi. Takie działanie nie wywoła oczekiwanego przez organ skutku prawnego i nie zapewni mu ekskulpacji w postępowaniu dotyczącym bezczynności. Jeśli bowiem organ nie odpowie na wniosek, to będzie to tożsame z tym, iż popadł w bezczynność. Stanowisko jakie organ zaprezentował w odpowiedzi na przedmiotową skargę, oraz w późniejszych pismach procesowych kierowanych do Sądu również nie może być uznane jako udzielenie odpowiedzi na wniosek, zwalniające organ z zarzutu bezczynności. Aby bowiem można było mówić o udzieleniu odpowiedzi na wniosek, odpowiedź ta musi być jednoznacznym, stanowczym oświadczeniem. Nie może więc zawierać wewnętrznych sprzeczności.

Analizując materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji uznał, że organ nie udzielił odpowiedzi spełniającej powyższe kryteria. W pismach procesowych podniesione bowiem zostały dwa wykluczające się twierdzenia, a mianowicie, iż organ nie posiada żądanej informacji oraz, iż z żądaną informacją strona może się zapoznać w biurze Prezesa Polskiej Izby Rzeczników Patentowych. Skoro więc stanowisko organu wzajemnie się wyklucza, nie może być potraktowane jako skuteczne zajęcie stanowiska odnośnie wniosku strony. To zaś prowadzi do konkluzji, iż organ popadł w bezczynność. Nawet jednakże przyjmując założenie, iż sprzeczna informacja udzielona przez organ zwalnia go z zarzutu bezczynności, to na uwypuklenie zasługuje okoliczność, iż stanowisko jakoby organ nie posiadał żądanej informacji, nie znajduje potwierdzenia w realiach niniejszej sprawy. Skoro bowiem nagranie spornego zjazdu znajduje się w biurze Prezesa Polskiej Izby Rzeczników Patentowych, to tylko Prezes Polskiej Izby Rzeczników Patentowych jest władny do dysponowania tym nagraniem. Takiego uprawnienia, w chwili niniejszej, nie posiada natomiast Przewodniczący VII Zjazdu. Zjazd nie jest przecież organem działającym permanentnie. Skoro więc, już w chwili złożenia spornego wniosku, VII Zjazd zakończył swoje obrady, to wygasła tym samym funkcja Przewodniczącego tego Zjazdu, a więc brak było organu innego niż Prezes Polskiej Izby Rzeczników Patentowych, zdolnego do dysponowania żądanym nagraniem. Na marginesie, do konkluzji zbieżnych z wyżej przedstawionymi doszedł również sam organ, skoro w piśmie procesowym z dnia 29 czerwca 2011 r. prezentując swoje stanowisko w sprawie, ponownie zapewniał, iż skarżący może zapoznać się z żądanym nagraniem w biurze Prezesa. Gdyby istotnie organ nie był w posiadaniu żądanej informacji, nie składałby powyższych zapewnień. Za okoliczność pozostającą bez wpływu na wyżej przedstawione konkluzje Sąd pierwszej instancji uznał twierdzenie Prezesa Polskiej Izby Rzeczników Patentowych, iż nie posiada żądanej informacji, gdyż nie uczestniczył w spornym Zjeździe. Absencja na Zjeździe nie sprawia bowiem, iż Prezes przestał w tym czasie pełnić swoją funkcję. Nadto, niezależnie od tego, czy Prezes uczestniczył w Zjeździe, pełnił swoją funkcję w czasie, gdy prezentował stanowisko odnośnie spornego wniosku i informując skarżącego o możliwości zapoznania się z nagraniem w biurze Prezesa. Rozstrzygając sprawę Sąd pierwszej instancji nie wypowiadał się co do twierdzeń zaprezentowanych przez Przewodniczącego VII Zjazdu w odpowiedzi udzielonej skarżącemu w dniu 07 marca 2011 r. Nie jest on bowiem ani stroną niniejszego postępowania, ani też nie został wskazany przez wnioskodawcę jako adresat żądania. Jeśliby zaś organ miał wątpliwości co do tego, czy żądana informacja nie zawiera, w pewnym zakresie, treści wyłączających możliwość ich udostępnienia, z uwagi na dobra osobiste konkretnych osób, winien rozważyć możliwość odmówienia w pewnej części udzielenia żądanej informacji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes Polskiej Izby Rzeczników Patentowych zarzucając mu:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu, a w konsekwencji aprioryczne przyjęcie, że żądane przez skarżącego udostępnienie na

nośniku komputerowym zapisu audiowizualnego z obrad VII Nadzwyczajnego

Krajowego Zjazdu Rzeczników Patentowych, odbytego w dniu 12 stycznia 2011 r.

stanowi informację publiczną,

art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak jednoznacznego wskazania w uzasadnieniu

podstawy prawnej rozstrzygnięcia,

art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyczerpującego przedstawienia przesłanek,

których wystąpienie warunkuje uznanie, że nagranie przebiegu obrad VII

Nadzwyczajnego Krajowego Zjazdu Rzeczników Patentowych stanowi informację

publiczną prostą

art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do zarzutów organu sugerujących nadużycie prawa,

art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nie ustalenie o dostęp do jakiej informacji publicznej

żąda strona przeciwna,

art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż organ pozostaje w bezczynności bez

ustalenia czy mają w niniejszej sprawie zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do

informacji publicznej, poprzez pryzmat braku ustaleń żądanej informacji publicznej;

II. naruszenie prawa materialnego:

1) art. 3 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej polegającą na przyjęciu wadliwego rozumienia terminu "informacja publiczna" w odniesieniu do dokumentacji przebiegu posiedzenia Krajowego Zjazdu Rzeczników Patentowych oraz braku ustaleń, że przebieg posiedzenia należy do sfery informacji publicznej.

art. 61 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP poprzez niewłaściwą interpretację zakresu

informacji udostępnianych przez organy samorządu zawodowego jako niczym

nieograniczonego i w konsekwencji brak wykazania, że treść żądanego nagrania

odnosiła się do sfery władztwa publicznego państwa,

art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 44 ust. 1 pkt 2 ustawy o rzecznikach patentowych poprzez niezastosowanie w odniesieniu do spornego nagrania przesłanki publicznego charakteru żądanej informacji (brak analizy, czy żądane nagranie stanowi przejaw "wykonywania zadania publicznego").

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu

Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od A. K. na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej wskazano, iż odwołując się do treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie sposób wskazać, w oparciu o które z uprawnień przewidzianych w art. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej winno zostać udostępnione sporne nagranie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zdaje się upatrywać podstawy do uzyskania przez wnioskodawcę tegoż nagrania w art. 3 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 6 ust. 2 ustawy, kształtującym uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych. Tymczasem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że choć protokół z posiedzenie organu może zawierać informację publiczną, to nie znaczy to, iż protokół ten ma treść i postać dokumentu urzędowego. Nie każdy bowiem dokument można uznać za dokument urzędowy w rozumieniu ustawy. Przyjęcie takiej kwalifikacji opiera się na możliwości wyodrębnienia w nim oświadczenia woli lub wiedzy. Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego w sprawie za dokumenty urzędowe w rozumieniu ustawy można by uznać uchwały, decyzje i postanowienia organów samorządu zawodowego. Stąd też uznanie żądanego nagrania za pochodną dokumentu urzędowego, wymienionego w art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest nieuprawnione. Skoro wniosek złożony przez skarżącego nie może zostać zakwalifikowany jako realizacja prawa do wglądu do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej), ani też jako realizacja prawa dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z wyborów powszechnych (art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej), to należy zastanowić się, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny, używając pojęcia "informacja publiczna" nie ma na myśli normy, wynikającej z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, kształtującej "uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim to jest szczególnie istotne do interesu publicznego". Trudno odpowiedzieć na to pytanie, odwołując się do treści uzasadnienia wyroku, w którym nie wskazano w sposób jednoznaczny podstawy prawnej umożliwiającej skarżącemu uzyskanie kopii spornego nagrania, tymczasem ustalenie tej kwestii ma fundamentalne znaczenie z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Poza tym w skardze kasacyjnej podniesiono, iż Sąd pierwszej instancji w sposób aprioryczny przyjął, że protokoły z posiedzeń organów samorządu zawodowego jak również kopie nagrań z ich obrad są informacją publiczną. Co więcej Sąd zaniechał zbadania i wyjaśnienia okoliczności, czy owa "informacja publiczna", nie należy do kategorii informacji publicznej przetworzonej, której udostępnienie wymaga wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. W trakcie postępowania przed Sądem pierwszej instancji w żaden sposób nie udowodniono, że wnioskowane przez skarżącego nagranie jest informacja publiczną. Niedopuszczalne jest wnioskowanie oparte na założeniu, że nagranie obrad Krajowego Zjazdu Rzeczników Patentowych jest informacją publiczną z uwagi na fakt, że odnosi się ono do działania organu samorządu zawodowego, a więc podmiotu zobligowanego do udostępniania informacji publicznej. O charakterze informacji publicznej nie przesądza bowiem kryterium podmiotowe (dysponenta informacji), a jedynie treść żądanej informacji. Na kanwie niniejszej sprawy okoliczność ta ma tym donioślejsze znaczenie, że poszczególne samorządy zawodowe sprawują władztwo publiczne jedynie w pewnym zakresie i nie każde podjęte przez nie działanie można zakwalifikować do sfery imperium. Stąd też proste przyjęcie, że organ samorządu zawodowego jako zobowiązany do udostępniania informacji publicznej winien dostarczać wnioskodawcom wszelkich materiałów będących w jego posiadaniu, wydaje się niedopuszczalne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W omawianej sprawie skarżący wystąpił do Prezesa Polskiej Izby Rzeczników Patentowych, w trybie u.d.i.p. o udostępnienie kopii nagrania obrad Nadzwyczajnego Krajowego Zjazdu Rzeczników Patentowych w formie audiowizualnej. Sąd pierwszej instancji zobowiązując Prezesa Polskiej Izby Rzeczników Patentowych do udostępnienia żądanych informacji przyjął, iż skoro żądane informacje odnoszą się do funkcjonowania organu wskazanego w art. 4 ust.1 u.d.i.p., to stanowią informację publiczną. Nie można jednak podzielić argumentacji Sądu pierwszej instancji, że kopia nagrania z obrad Nadzwyczajnego Krajowego Zjazdu Rzeczników Patentowych stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. pomimo, że zjazd ten nie jest posiedzeniem kolegialnego organu władzy publicznej, pochodzącym z wyborów powszechnych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku z dnia 1 października 2010 r., I OSK 1216/10, że żądanie udostępnienia nagrań z przebiegu posiedzenia organu władzy publicznej powinno zostać uwzględnione tylko w okolicznościach wskazanych w u.d.i.p. Ustawa ta dwukrotnie wskazuje na możliwość udostępnienia informacji publicznej w drodze udostępnienia materiałów audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących posiedzenia organów kolegialnych. Dotyczy to postanowień zawartych w art. 7 ust. 1 pkt 3 oraz art. 19 ustawy. Uregulowania te odnoszą się do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (art. 7 ust. 1 pkt 3) oraz ich organów pomocniczych (art. 19 w zw. z art. 18 ustawy). Art. 19 nakłada na organy władzy publicznej, pochodzące z powszechnych wyborów i ich kolegialne organy pomocnicze obowiązek sporządzania i udostępniania protokółów i stenogramów swoich obrad. Wymóg ten ma charakter bezwzględny. Z obowiązku tego organ jest zwolniony w przypadku, gdy sporządza i udostępnia materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni obrady. Podstawowym źródłem informacji o posiedzeniach organów kolegialnych są zatem protokóły, a zapis audiowizualny lub teleinformatyczny jest jedynie zastępczą formą udostępniania informacji. Realizacja celu, jakim jest dostęp do informacji publicznej, następuje zatem przez dostęp do protokołów. Są to dokumenty, które sprowadza określona osoba, potwierdzając zapisaną treść swoim podpisem. Dzięki temu protokół staje się dokumentem, który może być udostępniany i realizuje cel wskazany w ustawie, chroniąc jednocześnie inne prawa i wolności. Ustawa nie nakłada zresztą na żadne podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej obowiązku nagrywania przebiegu posiedzeń, wobec czego nie nakłada też obowiązku udostępniania informacji na nośniku teleinformatycznym. W przypadku kolegialnych organów władzy publicznej, pochodzących z powszechnych wyborów udostępnianie materiałów audiowizualnych lub teleinformatycznych rejestrujących obrady, może stanowić realizację zasady jawności i dostępności wyrażoną w art. 18 ust. 1 u.d.i.p. Tak więc adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej przebiegu posiedzenia organu kolegialnego wypełnia obowiązek udzielenia takiej informacji poprzez udostępnienie protokółu z posiedzenia i nie jest zobowiązany do udostępniania ponadto tej samej informacji na nośniku audiowizualnym lub teleinformatycznym. Wynika to wprost z brzmienia art. 19 u.d.i.p., który dotyczy organów, o których mowa w art. 18 ust. 1 i 2 ustawy. Tym bardziej, obowiązku udzielenia wskazanej wyżej informacji w obydwu formach nie można nałożyć na inne kolegialne organy zwłaszcza, że jak wskazano wcześniej ustawa nie nakłada na nie obowiązku rejestrowania obrad w innej formie niż protokół lub stenogram.

Z powyższych rozważań wypływa wniosek, iż nie można przyjąć, że informacja dotycząca obrad Krajowego Zjazdu Rzeczników Patentowych powinna być udostępniona na wskazanym przez wnioskodawcę nośniku z uwagi na fakt, że odnosi się ona do działania organu samorządu zawodowego, a więc podmiotu zobligowanego do udostępniania informacji publicznej. Podmiot ten nie został bowiem zobowiązany do udostępnienia materiałów audiowizualnych i teleinformatycznych na gruncie u.d.i.p.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 185 §1 p.p.s.a. Podstawę orzeczenia o kosztach stanowił art. 203 pkt 2 p.p.s.a.