Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Mariola Jaroszewska sędzia WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 marca 2021 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 września 2020 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę.

R. G. wniosła skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 18 września 2020 r. uchylającą w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 13 czerwca 2017 r., nakładającą na W. i W. K. obowiązek doprowadzenia otworu okiennego w pokoju dziennym w mieszkaniu nr [..] znajdującym się w budynku, zlokalizowanym przy ul. K. M. nr [..] w G. do stanu poprzedniego poprzez wykonanie określonych robót (wyszczególnionych w sentencji tej decyzji) i orzekł o braku podstaw do nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w sprawie otworu okiennego w pokoju dziennym w mieszkaniu nr [.] znajdującym się w budynku, zlokalizowanym przy ul. K. M. nr [..] w G.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

PINB prowadził postępowanie administracyjne dotyczące robót budowlanych wykonanych w 2007 r. przez W. i W. K., współwłaścicieli lokalu nr [.]. w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym przy ul. K. M. nr [..] w G. Wykonane roboty polegały na zdemontowaniu stolarki okiennej w ścianie od strony ogrodowej w obrębie balkonu, rozebraniu ścian podokiennych pod dwoma otworami okiennymi zlokalizowanymi po bokach istniejących wcześniej drzwi balkonowych i osadzeniu w powstałym otworze dwudzielnych drzwi balkonowych, przy czym powstały otwór okienny nie został poszerzony w stosunku do istniejącego. Inwestorzy dysponowali zgodą części współwłaścicieli budynku do wykonania robót.

Decyzją z 7 października 2013 r. (utrzymaną decyzją organu odwoławczego z 26 listopada 2013 r.), organ I instancji orzekł o braku podstaw do nałożenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w odniesieniu do w/wym. robót budowlanych.

W wyniku zaskarżenia ww. decyzji z 26 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem sygn. akt II SA/Gd 14/14 z 19 marca 2014 r. uchylił decyzje obydwu organów nadzoru budowlanego uzasadniając wyrok brakiem zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie opisanych powyżej robót. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem sygn. akt II OSK 1866/14 z 30 marca 2016 r. oddalił skargę kasacyjną na ww. wyrok WSA w Gdańsku.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy mając na względzie ocenę prawną zawartą w wyroku sądu, PINB wezwał zobowiązanych do przedłożenia zgody pozostałych współwłaścicieli budynku przy ul. M. [..] w G. na wykonanie ww. robót budowlanych. Następnie z powodu nieprzedłożenia powyższej zgody, organ I instancji decyzją z 13 czerwca 2017 r., nałożył na W. i W. K., współwłaścicieli lokalu nr [.] w budynku przy ul. M. [.] w G., obowiązek doprowadzenia otworu okiennego w pokoju dziennym w mieszkaniu nr [.] w budynku przy ul. K. M. nr [.] w G. do stanu poprzedniego poprzez wykonanie w nieprzekraczalnym terminie do 30 września 2017 r.:

-demontażu dwudzielnych drzwi balkonowych,

-odtworzenie ścian podokiennych istniejących wcześniej pod dwoma otworami okiennymi, zlokalizowanymi po bokach istniejących wcześniej drzwi balkonowych,

-osadzenie dwóch okien i pojedynczych drzwi balkonowych jak w stolarce okiennej na wyższych kondygnacjach.

Wobec wniesienia odwołania przez zobowiązanych sprawa stała się przedmiotem oceny przez organ odwoławczy, który wskazał, że kontrolowana decyzja została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W toku postępowania organ II instancji postanowieniem z 30 października 2017 r. zawiesił postepowanie w sprawie wniesionego przez zobowiązanych odwołania z powodu toczącego się w Sądzie Rejonowym postępowania cywilnego o wydanie zgody zastępczej na wykonanie przedmiotowych robót.

Pismem z 19 stycznia 2020 r. L. i W. E. - nowi właściciele mieszkania nr [.] w budynku mieszkalnym przy ul. K. M. nr [.] w G., wnieśli o kontynuację postępowania w związku ze zmianą ustawy z dnia 24.06.1994 r. o własności lokali. Następnie przy piśmie z 5 marca 2020 r. przekazali uchwalę nr [.] Wspólnoty z 2 marca 2020 r., z której wynika, że członkowie wspólnoty posiadający razem 697/1000 udziałów wyrażają zgodę na obecny kształt i wykonanie okien balkonowych w mieszkaniach nr [.] i nr [.] w ww. budynku mieszkalnym.

Pismem z 28 maja 2020 r. Sąd Rejonowy przekazał postanowienie z 2 kwietnia 2019 r. sygn. akt [.] o ustanowieniu zarządcą przymusowym wspólnoty B. B.- S. Pismem z 27 lipca 2020 r. zarządca potwierdził, iż sprawuje nadal zarząd nieruchomości Wspólnoty Mieszkaniowej.

Postanowieniem z 14 sierpnia 2020 r. organ odwoławczy podjął z urzędu zawieszone postępowanie.

Rozpoznając sprawę merytorycznie wskazał organ, że zgodnie z art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, pod pojęciem przebudowy należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ww. ustawy, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art 29-31.

Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1a ww. ustawy, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na: przebudowie budynków, innych niż budynki, o których mowa w ust. 1, z wyłączeniem ich przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych, a także z wyłączeniem przebudowy, której projekt budowlany wymaga uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej.

Zgodnie z przepisem art. 50 ust. 1 pkt i ustawy Prawo budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia.

Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust 1 organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

Zgodnie z art. 51 ust. 7, przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Podkreślił organ odwoławczy, że w sytuacji w której w następstwie oceny zebranego materiału dowodowego nie ma podstaw do uznania, że wykonane roboty budowlane uchybiają przepisom budowlanym, organ nadzoru budowlanego powinien orzec o braku podstaw do nałożenia na inwestora, na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 powyższej ustawy, obowiązku wykonania rozbiórki lub określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Decyzja, w której organ po ustaleniu stanu faktycznego dokonuje oceny istnienia przesłanek wydania lub odmowy wydania nakazu rozbiórki i stwierdza brak podstaw do jego wydania, jest decyzją merytoryczną rozstrzygającą sprawę co do istoty.

Zatem mając na uwadze powyższe przepisy organ odwoławczy stwierdził, że opisane powyżej roboty budowlane ingerowały w konstrukcję zewnętrzną budynku, wobec tego stanowiły przebudowę i wymagały uzyskania pozwolenia na budowę.

Mając powyższe na uwadze zasadne było prowadzenie postępowania w oparciu o przepisy art. 51 ustawy Prawo budowlane.

Podkreślił organ odwoławczy, że postępowanie wykazało (m.in. podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 6 sierpnia 2013 r. oraz wobec treści opinii techniczno - architektonicznej z maja 2013 r.), iż roboty te zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, nie naruszały przepisów technicznych, nie naruszały istniejącego układu konstrukcyjnego ani nie pogarszały warunków użytkowych działki. Powyższe potwierdzone zostało już decyzją organu z 26 listopada 2013 r.

Powodem wydania nakazu przywrócenia stanu poprzedniego był jedynie brak zgody wszystkich współwłaścicieli budynku na wykonanie przedmiotowych robót. W tym wypadku organ I instancji związany był wydanym w tej sprawie i wskazanym na wstępie uzasadnienia wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 19 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 13/14, którym Sąd stwierdził, że "wykucie otworu okiennego bądź powiększenie jego wymiarów, powodujące zmianę elewacji budynku sianowi co do zasady czynność przekraczającą zwykły zarząd nieruchomości i wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości".

Dostrzegł organ odwoławczy, że powyższy wyrok wydany został w okresie obowiązywania ustawy o własności lokali w brzmieniu sprzed 01.01.2020 r. Niemniej od 01.01.2020 r. obowiązuje zmieniona ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2019 r., poz.737 ze zm.).

Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 19 ustawy o własności lokali, jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych, należących nadal do dotychczasowego właściciela, nie jest większa niż trzy, do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności.

W konsekwencji do zarządu nieruchomością wspólną wspólnoty mieszkaniowej nie mają zastosowania przepisy ustawy Kodeks cywilny, gdyż wspólnota liczy 6 mieszkań. Natomiast zgodnie z art. 23 ww. ustawy o własności lokali, uchwały zapadają większością głosów właścicieli lokali, liczoną według wielkości udziałów.

Z uchwały nr [.] Wspólnoty z 2 marca 2020 r., wynika, że członkowie wspólnoty posiadający razem 697/1000 udziałów wyrażają zgodę na obecny kształt i wykonanie okien balkonowych w mieszkaniach nr [.] i nr [.] w ww. budynku mieszkalnym.

Uznał organ odwoławczy, że współwłaściciele mieszkania nr [.] obecnie dysponują prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Reasumując podniósł organ odwoławczy, że skoro wykonane roboty budowlane nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych, a właściciele obecnie dysponują prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zatem zaskarżona decyzja organu I instancji (nakazująca doprowadzenie otworu okiennego w tym lokalu do stanu poprzedniego tylko z uwagi na brak prawa do dysponowania nieruchomością), nie ma uzasadnienia prawnego. Powyższe uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej.

Zgodnie z treścią art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzje, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.

Zgodnie z treścią art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Stosując powyższe przepisy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o braku podstaw do nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane, w sprawie otworu okiennego w pokoju dziennym w mieszkaniu nr [.] znajdującym się w budynku, zlokalizowanym przy ul. K. M. nr [.] w G. Decyzja nie narusza postanowień art. 139 k.p.a., ponieważ nie został zmieniony zakres nałożonego obowiązku, orzeczono natomiast o braku podstaw do jego nałożenia, co stanowi orzeczenie na korzyść strony.

We wniesionej skardze R. G. zaskarżonej decyzji zarzuciła:

naruszenie przepisów art.51 ust. 1 pkt.2 ust.3 pkt 2 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie i nieutrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo, iż inwestorzy nie spełnili wymogów dysponowania zgodą współwłaścicieli na wykonanie tychże prac budowlanych,

naruszenie przepisu art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie art. 138 § pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, podczas gdy wobec braku wykazania przez inwestorów wykonania obowiązku nałożonego przez organ I instancji zaskarżona decyzja była prawidłowa i należało ją utrzymać w mocy.

Na podstawie przepisu art.106 § 3 p.p.s.a. wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 30 września 2020r. w sprawie [.] na okoliczność oddalenia wniosku inwestorów na wyrażenie przez sąd zgody zastępcze oraz motywów takiego orzeczenia.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w sprawie obecnie spór sprowadza się do oceny, czy uchwała wspólnoty mieszkaniowej nr [.] z dnia 2 marca 2020r. wyczerpuje obowiązek inwestorów do posiadania zgody na wykonanie prac budowlanych.

W ocenie skarżącej, w przeciwieństwie do stanowiska i oceny WINB odpowiedź na powyższe pytanie jest negatywna, a uchwała ta nie stanowi o posiadaniu przez inwestorów prawnie-skutecznej i umożliwiającej zalegalizowanie dokonanej samowoli budowlanej zgody na dysponowanie w tym celu nieruchomością, co winno skutkować utrzymaniem zaskarżonej decyzji organu I instancji w mocy.

W pierwszej kolejności dalej skarżąca podniosła, że prawnie skuteczna zgoda współwłaścicieli nieruchomości na dokonanie na niej prac budowlanych jako czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, winna mieć charakter zgody a priori a nie post factum tj. winna zapaść przed podjęciem takich czynności przez inwestorów. Ku takiemu przekonaniu i takiej wykładni przemawia szereg argumentów natury zarówno cywilnoprawnej, jak i administracyjnoprawnej. Otóż z punktu widzenia norm cywilnych niewątpliwie zgoda na dokonanie czynności przekraczającej jest czynnością prawną, albowiem jest oświadczeniem woli mającym na celu wywołanie skutków prawnych tj. uzyskania prawa do dokonania określonej czynności przez innych współwłaścicieli. Czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu nie musi być jednak czynnością prawną (np. zawarcie umowy najmu całej nieruchomości) ale może być również czynnością faktyczną, np. dokonanie określonych prac, czyli w istocie sytuacja jaka ma miejsce w sprawie niniejszej.

Rozważając kwestię, czy możliwe jest wyrażenie takiej zgody na dokonanie czynności faktycznych następczo dostrzega skarżąca, iż kodeks cywilny dopuszcza możliwość wyrażenia następczej zgody jedynie w odniesieniu do czynności prawnych (art.63 § 1 k.c), co jest ściśle powiązane z jedną z postaci wad oświadczeń woli jaką jest bezskuteczność zawieszona, co oznacza, iż czynność prawna dokonana bez zgody współwłaścicieli nie wywołuje skutków prawnych do czasu jej potwierdzenia, co ma na celu ochronę osób, których prawa poprzez pominięcie ich zgody zostały naruszone.

W odniesieniu jednak do czynności faktycznych, wskazała skarżąca, że przepis art. 63 k.c. odnosi się wyłącznie do czynności prawych, a zatem a contrario nie odnosi się do czynności faktycznych. Po wtóre jako przepis o charakterze wyjątkowym nie może być interpretowany rozszerzająco. Po trzecie do czynności faktycznych nie ma zastosowania wada oświadczenia woli w postaci bezskuteczności zawieszonej, albowiem czynność faktyczna zostaje faktycznie dokonana, a zatem w przeciwieństwie do braku wywołania skutku w świecie zewnętrznym przez wadliwą czynność prawną, czynność faktyczna już owe skutki wywołała, a zatem przepisy prawa nie chronią osoby dotknięte brakiem ich zgody na czynność faktyczną, tym samym nie można zastosować przepisu art.63 k.c. do czynności faktycznych.

Kolejnym argumentem jaki przemawia za brakiem możliwości wyrażenia zgody na czynność faktyczną jest treść art.199 k.c. ex post oraz orzecznictwo wypracowane na gruncie tego przepisu, a najlepszą reminiscencją trafności prezentowanego przez skarżącą poglądu jest prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w sprawie [.] z dnia 30 września 2020r. oddalające wniosek inwestorów o wyrażenie zgody zastępczej na dokonanie przedmiotowych prac. Jak wynika wprost z uzasadnienia tego postanowienia, sąd z odwołaniem się do orzecznictwa cywilnego oraz sądowo-administracyjnego wskazał, iż nie jest możliwe wydanie zgody na dokonanie prac budowlanych już po ich dokonaniu Co również szczególnie istotne, należy wskazać, iż niezależnie od niemożności stosowania przepisu art.63 k.c. do czynności faktycznych, przepis ten w ogóle nie znajdzie zastosowania do sytuacji, w której owa zgoda wymagana jest w stosunkach współwłasności w zakresie czynności przekraczających zakres zarządu rzeczą wspólną.

O słuszności poglądu skarżącej prócz powyżej sformułowanej argumentacji przesądza również brzmienie przepisu art.22ust.2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz. U z 2020 poz. 1910) zgodnie z którym, do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności, a zatem z wykładni językowej wynika jednoznacznie, iż uchwała takowa winna być podjęta przed dokonaniem danej czynności.

W tym stanie faktycznym i prawnym, uchwała współwłaścicieli z dnia 2 marca 2020r. nie stanowiła skutecznego wyrażenia zgody na wykonanie prac budowlanych i nie może stanowić podstawy do uznania przez organy administracyjne, iż inwestor wykonał nałożone na niego obowiązki. W tymże bowiem kontekście należy zauważyć, iż ani administracyjne prawo materialne, czy też proceduralne nie przewiduje odrębnych uregulowań kwestii takowych oświadczeń, stąd ocena ich skuteczności oraz ważności musi odbywać się poprzez reguły cywilnego prawa materialnego. Jak zaś wyjaśniono powyżej, w świetle tychże reguł, zdaniem skarżącej, inwestorzy nie posiadają prawnie skutecznej i ważnej zgody na wykonane wcześniej faktyczne czynności w postaci prac budowlanych, które to stanowią czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W sprawie bezsporne jest że roboty budowlane związane z zdemontowaniem stolarki okiennej w ścianie od strony ogrodowej w obrębie balkonu, rozebraniem ścian podokiennych pod dwoma otworami okiennymi zlokalizowanymi po bokach istniejących wcześniej drzwi balkonowych i osadzeniu w powstałym otworze dwudzielnych drzwi balkonowych zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę i bez zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. W związku z czym organ nadzoru budowlanego I instancji wszczął postępowanie legalizacyjne w trybie przepisów art. 50 – 51 Prawa budowlanego i wobec braku wykazania się przez inwestorów prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nakazał przywrócenie budynku do stanu poprzedniego. Organ odwoławczy uchylił te decyzję i orzekł o braku podstaw do nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w sprawie otworu okiennego w pokoju dziennym w lokalu nr [.] przy ul. K. M. w G. wobec przedstawienia w toku postepowania uchwały wspólnoty mieszkaniowej o wyrażeniu inwestorom zgody na wykonanie powyżej opisanych prac budowalnych.

Tytułem wstępu do rozważań wskazać należy, że w postępowaniu legalizacyjnym chodzi o zbadanie zgodności z prawem wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych, a kwestia wykonania ich na gruncie do którego inwestor posiada tytuł prawny do dysponowania na cele budowlane tym gruntem bezsprzecznie wchodzi w zakres badania zgodności z prawem administracyjnym. Tego badania w sprawie niniejszej organ drugiej instancji dokonał prawidłowo, gdyż uwzględnił uzyskanie w toku postępowania odwoławczego przez inwestorów zgody wspólnoty mieszkaniowej na realizację prac budowlanych.

Podkreślić w tym miejscu należy, że celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co oznacza, że nakazy wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego mogą być zastosowane tylko w takim przypadku, gdy nastąpiło naruszenie prawa niedające się usunąć i wykonane roboty budowlane nie mogą być w żaden sposób doprowadzone do stanu zgodnego z prawem.

Jeżeli chodzi o prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to należy pamiętać, że tytuły prawne, z których prawo to wynika, są z reguły tytułami cywilnoprawnymi. Organy administracji nie mają kompetencji do ingerowania w stosunki cywilnoprawne i zastępowania w tym zakresie sądów powszechnych. Rzeczą organu administracji jest zatem każdorazowo rozważenie, czy w okolicznościach konkretnej sprawy rozstrzygnięcie sprawy cywilnej nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie budowlanej. W przypadku współwłasności nieruchomości, roboty budowlane wymagają co do zasady, jako należące do kategorii czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, udzielenia zgody na ich wykonanie przez współwłaścicieli w sposób zgodny z prawną formą zarządu tej nieruchomości. W tzw. małych wspólnotach mieszkaniowych wymagane jest udzielenie zgody na wykonanie tych robót przez wszystkich członków wspólnoty, a w razie braku takiej zgody zastąpić ją może orzeczenie sądu (art. 199 k.c. w zw. z art. 19 ustawy o własności lokali). Dostrzec także należy, że w toku prowadzenia procedury naprawczej zostało zmienione brzmienie art. 19 ustawy o własności lokali i od dnia 1 stycznia 2020 r. weszła w życie ustawa z 13.06.2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1309), która zmniejszyła liczbę lokali tworzących małe wspólnoty mieszkaniowe do trzech lub mniej. Oznacza to, że od dnia 1 stycznia 2020 r. zmienił się sposób podejmowania decyzji we wspólnocie mieszkaniowej przy ul. K. M. [.] w G. i od dnia 1 stycznia 2020 r. obowiązuje zasada większościowa w miejsce dotychczas wymaganej jednomyślności. W konsekwencji nie ulega wątpliwości, że wspólnota mieszkaniowa, której członkiem jest skarżąca i inwestorzy, licząca 6 lokali mieszkalnych, mogła podjąć uchwałę o wyrażeniu zgody na wykonanie omawianych robót budowlanych.

W rozpoznawanej sprawie nie było sporne, że zakres i charakter samowolnych robót budowlanych uznanych jako przebudowa uzasadniał zakwalifikowanie ich do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, a zatem wymagana była zgoda współwłaścicieli, ewentualnie zastąpionej orzeczeniem sądu. Jak już wskazano wyżej organy administracji nie mają kompetencji do ingerowania w stosunki cywilnoprawne i zastępowania w tym zakresie sądów powszechnych.

Nie są zasadne zarzuty skargi skupione wokół wykazania, że nie jest możliwe wyrażenie zgody na realizacje robót budowlanych już w po ich wykonaniu. Sama treść przepisu art. 51 Prawa budowlanego na to wskazuje, gdyż celem określonego tam postępowania jest doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Oznacza to wprost, że ta "niezgodna z prawem" inwestycja jest w toku albo została zrealizowana. Na zasadzie analogii do postępowania zmierzającego do uzyskania pozwolenia na budowę organy w postępowaniu naprawczym zobowiązane są badać czy inwestorzy posiadali lub czy są w stanie uzyskać zgodę na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Oznacza to, że nie ma skarżąca racji wywodząc, że nie można za prawnie skutecznej uzyskać takiej zgody post factum. I wadliwie wywodzi ową okoliczność skarżąca z przepisów kodeksu cywilnego, który znajduje tu zastosowanie jedynie co do odkodowania treści takiej zgody, a nie oceny możliwości jej udzielenia. Przepisy prawa budowlanego i ugruntowane na jego tle orzecznictwo nie pozostawia żadnych wątpliwości, że zgoda następcza na realizacje zakończonych robót budowlanych pozwala na legalizację uprzednio samowolnie zrealizowanej inwestycji.

Potwierdzeniem tego jest również idea przepisu art. 51 Prawa budowlanego, gdzie nakaz doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego obok nakazu rozbiórki jest najdalej idącą, a zarazem najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów szeroko pojętego Prawa budowlanego i w związku z tym należy stosować ją jako ostateczność. Celem nadrzędnym wskazanych nakazów w stosunku do obiektu budowlanego jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a nie karanie inwestora za to, że naruszył przepisy prawa. Dopiero ustalenie przez organ nadzoru, iż przywrócenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem jest niemożliwe uprawnia i zarazem obliguje organ do orzeczenia obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (por. wyrok NSA z 13 października 2017 r., II OSK 2493/16). W ramach tych ustaleń organ administracji powinien był także wyjaśnić czy inwestor może nabyć tytuł prawny, z którego takie prawo będzie wynikało. Obowiązek takiego działania, nakierowanego na stworzenie nowej sytuacji prawnej, wynika z ogólnej idei postępowania naprawczego, mianowicie dążenia do tego aby wykonane roboty budowlane były zgodne z prawem. W związku z tym należy zauważyć, że inwestor, który wykonał roboty budowlane bez wymaganego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ma możliwość nabycia takiego prawa w toku procedury naprawczej wbrew przeciwnemu stanowisku skarżącej.

Dopiero w sytuacji, gdyby skarżący nie uzyskali tytułu prawnego do nieruchomości uprawniającego do legalizacji zrealizowanych prac budowlanych, to organ nadzoru budowlanego byłby uprawniony do nakazania doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego (w tej konkretnej sprawie nakaz wyartykułowany w decyzji organu pierwszej instancji). Obowiązkiem organu jest zawsze doprowadzenie do wymuszenia na inwestorze dokonania takich czynności, które pozwolą doprowadzić wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem (w sytuacji, gdy jest to możliwe z technicznego i prawnego punktu widzenia), a dopiero gdy inwestor zaniecha wykonania nałożonego na niego obowiązku, można orzec nakaz doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego, który jest rozwiązaniem ostatecznym.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.

W niniejszej sprawie sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie zgłosiła skarżąca, czemu w wyznaczonym terminie nie sprzeciwiły się pozostałe strony postępowania.