Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant: starszy asystent sędziego Dawid Piaskowski po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 833/22 w sprawie ze skargi A.Z. na decyzję Dyrektora [...] z dnia 8 sierpnia 2022 r., nr ABIUDYR/WIP/1032/2022 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 17 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 833/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.Z., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Dyrektora [...] z dnia 8 sierpnia 2022 r., nr 2/2022 znak: ABIUDYR/WIP/1032/2022 oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora [...] z dnia 2 czerwca 2022 r., znak ABIUDYR/WIP/625/2022 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

M.Z. wnioskiem dnia 4 kwietnia 2022 r. zwrócił się do Instytutu [...] o udzielenie informacji publicznej czy Instytut: 1) ma konflikt interesów z przemysłem telekomunikacyjnym; 2) kiedykolwiek dostawał lub obecnie dostaje jakiekolwiek dotacje, darowizny, granty, nagrody od przemysłu telekomunikacyjnego; 3) kiedykolwiek prowadził lub obecnie prowadzi jakiekolwiek badania, analizy, prace, wytwarzał lub obecnie wytwarza publikacje, artykuły, dokumenty na zlecenie, zamówienie lub prośbę albo propozycję przemysłu telekomunikacyjnego i jeśli tak, to proszę o opisanie, jakie to były lub są badania, analizy, prace, publikacje, artykuły, dokumenty; 4) kiedykolwiek prowadził lub obecnie prowadzi jakiekolwiek czynności, prace, zadania na zlecenie, zamówienie lub prośbę albo propozycję przemysłu telekomunikacyjnego i jeśli tak, to proszę o opisanie, jakie to były lub są czynności, prace, zadania.

Żądana informacja, zdaniem Instytutu, z uwagi na zakres wniosku stanowiła informację publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej "u.d.i.p."), której udostępnienie jest warunkowane koniecznością wykazania przez wnioskodawcę istnienia szczególnie uzasadnionego interesu publicznego. W związku z powyższym, Instytut pismem z dnia 8 kwietnia 2022 r. wezwał wnioskodawcę do wykazania istnienia szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w terminie 7 dni od dnia odebrania wezwania.

W dniach 15 i 19 kwietnia 2022 r. do organu wpłynęło od wnioskodawcy wyjaśnienie oraz uzupełnienie wyjaśnienia.

Dyrektor [...], decyzją z dnia 2 czerwca 2022 r., nr 1/2022 (znak: ABIUDYR/WIP/625/2022) odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej przetworzonej wobec niewykazania przez wnioskodawcę istnienia szczególnie uzasadnionego interesu publicznego.

Następnie, pismem z 27 czerwca 2022 r. wnioskodawca działający przez przedstawiciela ustawowego, złożył odwołanie, które przekazano Ministrowi Zdrowia.

Minister Zdrowia zwrócił odwołanie do Instytutu, powołując art. 17 u.d.i.p.

Pismem z dnia 15 lipca 2022 r. Dyrektor Instytutu zwrócił się z prośbą do przedstawiciela ustawowego wnioskodawcy o wyjaśnienie braku zdolności do czynności prawnych wnioskodawcy.

W odpowiedzi przedstawiciel ustawowy poinformował, iż wnioskodawca zarówno w chwili złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 4 kwietnia 2022 r., jak i w dniu 26 lipca 2022 r. posiadał ograniczoną zdolność do czynności prawnych, gdyż był osobą małoletnią, mającą więcej niż 13 lat, lecz mniej niż lat 18.

W tym stanie rzeczy, Dyrektor Instytutu, decyzją z dnia 8 sierpnia 2022 r., nr 2/2022, uchylił w całości swoją decyzję z dnia 2 czerwca 2022 r. i umorzył postępowanie w pierwszej instancji w całości.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wnioskodawca nie jest uprawniony do występowania z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek złożony w dniu 4 kwietnia 2022 r. samodzielnie przez osobę będącą osobą ograniczoną w zdolności do czynności prawnych z racji wieku, nie mógł wywołać skutków prawnych, w tym zobowiązać podmiotu do udzielenia informacji publicznej. Organ zaakcentował, że do momentu ujawnienia wieku wnioskodawcy nie miał świadomości powyższych okoliczności. Organ uznał zatem, że wnioskodawca nie mógł być stroną decyzji i w rezultacie decyzję wydaną w toku ponownego rozpoznania sprawy skierował do przedstawiciela ustawowego, wskazując ją jako stronę postępowania.

Na powyższą decyzję z dnia 8 sierpnia 2022 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła A.Z..

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi.

Prawomocnym postanowieniem z dnia 28 października 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przywrócił A.Z. termin do złożenia skargi.

Postanowieniem z dnia 29 listopada 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dopuścił Stowarzyszenie [...] do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd I instancji zauważył, że gdy zaistnieją podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p. wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi spełniać wymogi określone w art. 63 k.p.a. Ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej (bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) skutkuje więc koniecznością wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku, jeżeli nie spełnia on wymagań ustalonych w przepisach prawa dla podania. W takiej bowiem sytuacji – mocą art. 16 ust. 2 u.d.i.p. - do decyzji, a w konsekwencji i postępowania poprzedzającego jej wydanie znajdują zastosowanie przepisy k.p.a.

Sąd I instancji wskazał, że na płaszczyźnie proceduralnej, w fazie wydawania decyzji administracyjnej, wiek strony ma znaczenie, bowiem skuteczność czynności prawnej organu w celu realizacji uprawnienia jest uzależniona od zdolności do czynności prawnych wnioskodawcy. Problem pojawi się zatem, gdy w postępowaniu zaistnieje potrzeba dodatkowych czynności, innych niż samo udostępnienie informacji publicznej, np. gdy zostanie nałożona opłata za udostępnienie informacji lub zaistnieje potrzeba wykazywania szczególnej istotności dla interesu publicznego w związku przetworzeniem informacji, czy też zostanie wydana decyzja odmowna. Tak więc wydając decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej podmiot związany jest przepisami k.p.a.

Stosownie natomiast do art. 30 § 1 i 2 k.p.a. zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 15 k.c. osoba małoletnia, która ukończyła trzynaście lat ma ograniczoną zdolność do czynności prawnych. Stosownie zaś do art. 30 § 2 k.p.a. osoby fizyczne nieposiadające zdolności do czynności prawnych działają przez swych ustawowych przedstawicieli.

Istota ograniczonej zdolności procesowej osób małoletnich (oraz osób ubezwłasnowolnionych częściowo) polega na tym, że pełnia zdolności procesowej przysługuje im wyłącznie w sprawach, które wynikają z tych czynności, które mogą być dokonywane przez nie samodzielnie. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w postanowieniach z dnia 21 marca 2017 r., I OSK 2500/16 oraz 27 kwietnia 2017 r., I OSK 123/17, że użyte w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. słowo "każdy" obejmuje m.in. wszystkie osoby fizyczne, w tym również mające ograniczoną zdolność do czynności prawnych; jednakże osoby należące do tej kategorii nie mogą realizować przyznanych im tą ustawą uprawnień samodzielnie, a wyłącznie działając poprzez ustawowych przedstawicieli. Wystąpienie z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej przez osobę małoletnią wymaga zatem działania przedstawiciela ustawowego. NSA wskazał, "że prawo do uzyskania informacji publicznej - jakkolwiek szerokie - nie ma charakteru prawa absolutnego. Nie rozciąga się na wszelkie uprawnienia procesowe, zwłaszcza gdy są one regulowane szczególnymi przepisami, a ograniczenia w tym obszarze nie stanowią zawężenia tego prawa. Co prawda nie powinno ono zamykać się w ramach materialnoprawnych, lecz wynikające z regulacji procesowych zastrzeżenia nie wpływają na jego zakres. Istnieje wszak możliwość działania za małoletniego przedstawiciela ustawowego, co stanowi dostateczną gwarancję jego realnej realizacji" (zob. postanowienie z 21 marca 2017 r., I OSK 2500/16).

WSA w Łodzi podzielił również pogląd, że w sprawach dostępu do informacji publicznej ograniczenie osobistej realizacji uprawnień przez osoby mające ograniczoną zdolność do czynności prawnych wynika przede wszystkim z faktu, że korzystanie z dostępu do informacji publicznej wiąże się z powstaniem obowiązku po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, przy czym obowiązek ten musi zostać zrealizowany w dość krótkim czasie i niejednokrotnie jego realizacja wiąże się z koniecznością przeorganizowania czasowego pracy pracowników, czy też dużym nakładem pracy i czasu. Uzyskanie wiedzy o sprawach publicznych, w ramach wniosku o informację publiczną nie sposób zakwalifikować do kategorii drobnych, bieżących spraw życia codziennego. Należy również zwrócić uwagę na skutki, jakie potencjalnie złożenie wniosku i podjęcie dalszych czynności z tym związanych może wywołać dla małoletniego wnioskodawcy. W przypadku bowiem żądania informacji, której wytworzenie generować będzie koszty organ ma prawo domagać się zwrotu tych kosztów od wnioskodawcy, po uprzednim pouczeniu i złożeniu przez wnioskodawcę oświadczenia o podtrzymaniu wniosku (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.). Złożenie wniosku może również generować konieczność podjęcia przez wnioskodawcę decyzji w przedmiocie zmiany formy udostępnienia informacji (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Zważywszy zatem na skutki jakie wywołuje złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej dla podmiotu zobowiązanego, ale również w sferze obowiązków wnioskodawcy, związanych z uczestnictwem w tym postępowaniu, w ocenie Sądu, nie jest to czynność, którą można zakwalifikować do tej kategorii czynności, których osoba ograniczona w zdolności do czynności prawnych może dokonywać samodzielnie, co nie wyklucza złożenia wniosku przez jej przedstawiciela ustawowego. Taki sposób realizacji prawa osoby niepełnoletniej do uzyskania informacji publicznej, zdaniem Sądu, nie stanowi ograniczenia jej konstytucyjnych i wynikających z u.d.i.p. uprawnień, ale jest naturalną konsekwencją podlegania władzy rodzicielskiej (z wyjątkami przewidzianymi w przepisach szczególnych) i wykonywania władzy rodzicielskiej, która swoim zasięgiem obejmuje również tego rodzaju aktywność małoletniego.

Reasumując, w ocenie Sądu I instancji, ustawa o dostępie do informacji publicznej, na podstawie której małoletni wniósł do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie jest regulacją, która przewiduje samodzielne działanie osób nieposiadających pełnej zdolności do czynności prawnych. Jak podnosi się w doktrynie, dostępu do informacji publicznej może domagać się każda osoba fizyczna bez względu na przynależność państwową, jeżeli tylko posiada pełnię praw cywilnych, tzn. jest pełnoletnia i nie została ubezwłasnowolniona. Pomimo bowiem bardzo szeroko uregulowanego przez ustawodawcę katalogu pomiotów posiadających prawo do występowania z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, nie należy zapominać, że kwestia dostępu do informacji publicznej jest częścią prawa administracyjnego, w którym niepełnoletni i ubezwłasnowolnieni nie mogą samodzielnie występować przed organami administracji publicznej.

W sprawie bezsprzecznym jest, że wnioskodawca (rocznik 2006) nie jest osobą pełnoletnią, a z uwagi na swój wiek - posiada ograniczoną zdolność do czynności prawnych i nie posiada zdolności procesowej. Zatem w niniejszej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej mógł co prawda wnieść małoletni, ale w sytuacji, gdy okazało się że (jak ocenił to organ, a do czego Sąd się w tym miejscu nie odnosi), żądana informacja uznana została za przetworzoną organ winien ustalić, czy osoba żądająca informacji może takowe działania podejmować. Jest to o tyle istotne, że jak wskazano powyżej, w przypadku ustalenia, że konieczne będzie wydanie decyzji administracyjnej, organ winien ustalić, czy w stosunku do wnioskodawcy możliwe będzie wydanie takiego akt administracyjnego. Co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Wniosek z dnia 4 kwietnia 2022 r. rozpatrzono decyzją z dnia 2 czerwca 2022 r. skierowaną do osoby małoletniej. Zatem organ wydając decyzję kierowaną do małoletniego w sposób rażący naruszył art. 30 § 1 i 2 k.p.a.

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że wydanie decyzji nosi cechy rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., stanowiącym podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.

Wadą nieważności zostało dotknięte również rozstrzygnięcie z dnia 8 sierpnia 2022 r. Decyzja ta została bowiem skierowana do niewłaściwego adresata – A.Z., która nie była wnioskodawcą w sprawie udostępnienia informacji publicznej, jako osoba fizyczna, lecz była przedstawicielem ustawowym. Zatem mogła ona jedynie w imieniu wnioskodawcy złożyć wniosek o udzielenie informacji publicznej, a następnie – gdyby procedowano sprawę z jej udziałem jako przedstawiciela ustawowego małoletniego – dopiero wtedy złożyć w toku dalszego postępowania odwołanie, ewentualną skargę do skargę do Sądu itp. Z komparycji decyzji pierwszoinstancyjnej wynika natomiast, że rozpatrzono wniosek M.Z. złożony w dniu 4 kwietnia 2022 r. i to w stosunku do niego wydano decyzję. Tymczasem decyzja drugoinstancyjna skierowana została przez organ do matki wnioskodawcy jako jego przedstawiciela ustawowego, osoby, która w praktyce nie była stroną postępowania pierwszoinstancyjnego. Istnieje zatem jawna sprzeczność pomiędzy ustaleniem przez organ strony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i ustaleniem strony w postępowaniu drugoinstancyjnym. Organ nie uczynił w postępowaniu pierwszoinstancyjnym stroną matki, zatem w żadnym razie nie mógł skierować do niej decyzji odwoławczej. Błędy te stanowią rażące naruszenie prawa.

W dniu 26 marca 2023 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiodło Stowarzyszenie [...] zaskarżając wyrok w części, tj. w zakresie w jakim wyrok ten stwierdza nieważność decyzji z dnia 02 czerwca 2022 r. odmawiającej M.Z. udostępnienia informacji publicznej oraz wnosząc o uchylenie wyroku w zaskarżonej części oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi i uznanie, iż M.Z. składając wniosek o udostępnienie informacji w trybie przepisów u.d.i.p. wymagał działania z udziałem swojego przedstawiciela ustawowego, podczas gdy prawo do złożenia wniosku o udostępnienie i uzyskania informacji w trybie u.d.i.p. przysługuje każdemu obywatelowi i nie jest uzależnione od uzyskania pełnoletności;

2. art. 2 ust. 1 u.d.i.p., poprzez jego błędne zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi i uznanie, że w niniejszej sprawie M.Z. jako osoba małoletnia nie może być stroną postępowania w sprawie o udostępnienie informacji, podczas gdy prawo do złożenia wniosku o udostępnienie takiej informacji przysługuje każdemu;

3. art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi i uznanie, że skarżący nie ma prawa do uzyskania informacji od organu, a w konsekwencji nieuzasadnione ograniczenie prawa skarżącego do informacji, podczas gdy prawo do złożenia wniosku o udostępnienie takiej informacji przysługuje każdemu obywatelowi;

4. art. 2 ust. 1 u.d.i.p., art. 10 ust. 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (dalej: EKPC) oraz art. 13 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka (dalej: KPD) w zw. z art. 17 k.c., poprzez uznanie, iż M.Z. składając wniosek o udostępnienie informacji w trybie przepisów u.d.i.p. wymagał działania z udziałem swojego przedstawiciela ustawowego, podczas gdy prawo do złożenia wniosku o udostępnienie i uzyskania informacji w trybie u.d.i.p. przysługuje każdemu obywatelowi i nie jest uzależnione od uzyskania pełnoletności;

5. art. 145 § 1 pkt 2, art. 134 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 k.p.a., poprzez stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 2 czerwca 2022 r., podczas gdy nie zachodziły przyczyny określone w art. 156 k.p.a. uzasadniające uznanie, iż decyzja ta obarczona jest uchybieniem dającym podstawy do stwierdzenia jej nieważności.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie występowanie z wnioskiem o udostępnienie informacji należy uznać za czynność, w której osoba małoletnia może działać samodzielnie. Żaden bowiem przepis nie uzależnia tego prawa od ukończenia 18 roku życia. Interpretacja ta jest w zgodzie z art. 13 Konwencji Praw Dziecka. Stosownie do jego treści, dziecko będzie miało prawo do swobodnej wypowiedzi; prawo to ma zawierać swobodę poszukiwania, otrzymywania i przekazywania informacji oraz idei wszelkiego rodzaju, bez względu na granice, w formie ustnej, pisemnej bądź za pomocą druku, w formie artystycznej lub z wykorzystaniem każdego innego środka przekazu według wyboru dziecka. Wykonywanie tego prawa może podlegać pewnym ograniczeniom, lecz tylko takim, które są przewidziane przez prawo i które są konieczne dla poszanowania praw lub reputacji innych osób albo do ochrony bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego, bądź zdrowia albo moralności społecznej. W świetle powyższego, stwierdzić należy, że osoba fizyczna posiadająca ograniczoną zdolność do czynności prawnych jest uprawniona do uzyskania informacji publicznej oraz do bycia adresatem decyzji w zakresie udostępnienia informacji publicznej, a następnie zaskarżenia tej decyzji do właściwego sądu administracyjnego, czy zaskarżenia bezczynności organu w zakresie złożonego wniosku (art. 26 § 2 P.p.s.a). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi bezpodstawnie przyjął więc, że brak ukończenia 18. roku życia przez wnioskodawcę nie uprawnia do udostępnienia mu informacji publicznej lub wydania decyzji o odmowie udostępnienia, co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 2 czerwca 2022 r.

Pełnomocnik wnioskodawcy w odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazał, że całkowicie popiera stanowisko skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia i również wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie, w jakim wyrok ten stwierdza nieważność decyzji z dnia 02 czerwca 2022 r. oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako Sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstawy, ponieważ podniesione w niej zarzuty nie są trafne.

Ponieważ skarga kasacyjna zawiera zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania w pierwszej kolejności należałoby się odnieść do zarzutów określonych w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., gdyż dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny, powoduje, iż możliwa jest jego subsumcja pod odpowiednią normę prawną. W sprawie jednak, mając na uwadze podniesione zarzuty Naczelny Sąd Administracyjny dokona łącznie oceny zaskarżonego wyroku odnosząc się do istoty zarzutów skargi kasacyjnej odnoszących się do kwestii uznania za nieprawidłowe przez WSA w Łodzi, że osoba, która ma ograniczoną zdolność do czynności prawnych wobec skutków jakie wywołuje złożenie wniosku o udostepnienie informacji publicznej - nie może tej czynności dokonać samodzielnie.

W sprawie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można uznać, że stanowisko WSA w Łodzi, wedle którego osoba małoletnia o ograniczonej zdolności procesowej nie jest uprawniona do składnia samodzielnie wniosku o udostępnienie informacji publicznej – za nieprawidłowe.

Przypomnieć warto, że zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. prawo dostępu do informacji publicznej, z zastrzeżeniem art. 5, przysługuje każdemu, a więc każdej osobie fizycznej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela jednak pogląd wyrażony na gruncie orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie jest regulacją, która przewiduje samodzielne działanie osób nieposiadających pełnej zdolności do czynności prawnych. Jak podnosi się w doktrynie, dostępu do informacji publicznej może domagać się każda osoba fizyczna bez względu na przynależność państwową, jeżeli tylko posiada pełnię praw cywilnych, tzn. jest pełnoletnia i nie została ubezwłasnowolniona. Pomimo bowiem bardzo szerokiego określenia przez ustawodawcę katalogu pomiotów posiadających prawo do występowania z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, nie należy zapominać, że kwestia dostępu do informacji publicznej jest częścią prawa administracyjnego, w którym niepełnoletni i ubezwłasnowolnieni nie mogą samodzielnie występować przed organami administracji publicznej. Nie ma zatem powodów, żeby stosować tu inne reguły, niż w pozostałych dziedzinach prawa administracyjnego. Wyjątek taki, gdyby przewidział go ustawodawca, byłby wskazany (zapisany) w ustawie (por. postanowienia NSA z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 123/17 i z dnia z 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 672/17, wyrok NSA z dnia 22 września 2023 r., sygn. akt III OSK 5312/21, czy postanowienie WSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 488/19).

Należy również zaznaczyć, że zgodnie z art. 17 k.c., z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do ważności czynności prawnej, przez którą osoba ograniczona w zdolności do czynności prawnych zaciąga zobowiązanie lub rozporządza swoim prawem, potrzebna jest zgoda jej przedstawiciela ustawowego. Brak prawnej skuteczności wniosku złożonego samodzielnie przez małoletniego wynika natomiast z art. 19 k.c., który stanowi, że jeżeli osoba ograniczona w zdolności do czynności prawnych dokonała sama jednostronnej czynności prawnej, do której ustawa wymaga zgody przedstawiciela ustawowego, czynność jest nieważna.

Uwzględniając wskazane regulacje podnieść należy, że ujęte w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. słowo "każdy" obejmuje m.in. wszystkie osoby fizyczne, w tym również mające ograniczoną zdolność do czynności prawnych; jednakże osoby należące do tej kategorii nie mogą realizować przyznanych im tą ustawą uprawnień samodzielnie, a wyłącznie działając poprzez ustawowych przedstawicieli. Samodzielność działania małoletnich jest wyjątkiem, który nie ma tu oparcia prawnego. Uprawnienie do uzyskania informacji publicznej nie jest równoznaczne z uprawnieniem do samodzielnego złożenia żądania do organu i uczestniczenia w postępowaniu, a z uwagi na niekwestionowany wąski zakres stosowania w tych sprawach przepisów k.p.a. nie ma potrzeby odwołania się do regulacji tej ustawy. Osoby posiadające ograniczoną zdolność do czynności prawnych nie mają uprawnienia do samodzielnego dokonywania czynności w sprawach z zakresu informacji publicznej. Wystąpienie z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej przez osobę małoletnią wymaga działania przedstawiciela ustawowego, co stanowi dostateczną gwarancję realnej realizacji jego prawa w tym zakresie.

Dodać należy, że w sprawach dostępu do informacji publicznej ograniczenie osobistej realizacji uprawnień przez osoby mające ograniczoną zdolność do czynności prawnych wynika przede wszystkim z faktu, że korzystanie z dostępu do informacji publicznej wiąże się z powstaniem obowiązku po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, przy czym obowiązek ten musi zostać zrealizowany w dość krótkim czasie i niejednokrotnie jego realizacja wiąże się z koniecznością przeorganizowania czasowego pracy pracowników, czy też dużym nakładem pracy i czasu. Co więcej, uzyskania wiedzy o sprawach publicznych, w ramach wniosku o informację publiczną, nie sposób zakwalifikować do kategorii drobnych, bieżących spraw życia codziennego.

Tak więc zważywszy zatem na skutki, jakie wywołuje złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej dla podmiotu zobowiązanego, ale również w sferze obowiązków wnioskodawcy, związanych z uczestnictwem w tym postępowaniu, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest to czynność, którą można zakwalifikować do tej kategorii czynności, których osoba ograniczona w zdolności do czynności prawnych może dokonywać samodzielnie, co nie wyklucza złożenia wniosku przez jej przedstawiciela ustawowego. Taki sposób realizacji prawa osoby niepełnoletniej do uzyskania informacji publicznej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie stanowi ograniczenia jej konstytucyjnych i wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej uprawnień, ale jest naturalną konsekwencją podlegania władzy rodzicielskiej (z wyjątkami przewidzianymi w przepisach szczególnych) i wykonywania władzy rodzicielskiej, która swoim zasięgiem obejmuje również tego rodzaju aktywność małoletniego.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że wnioskodawca nie był w chwili złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej osobą pełnoletnią i z uwagi na swój wiek posiadał ograniczoną zdolność do czynności prawnych. W świetle przedstawionej powyżej wykładni oznacza to, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej w imieniu wnioskodawcy mógł wnieść, a następnie popierać, jedynie jego przedstawiciel ustawowy.

Skoro wnioskodawca nie mógł samodzielnie złożyć skutecznego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, to po stronie organu nie powstał obowiązek jego rozpoznania w trybie przepisów u.d.i.p. Należy zatem podzielić pogląd Sądu I instancji o nieważności wydanej w sprawie decyzji administracyjnej.

Wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien spełniać wymogi określone w art. 63 k.p.a. w sytuacji, w której występują podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p. Z chwilą wpłynięcia do organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ obowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić, czy przedmiot wniosku rzeczywiście dotyczy informacji publicznej, a jeśli tak, to o jakim charakterze (informacja prosta czy przetworzona), czy informacje te znajdują się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy podmiot zobowiązany posiada środki techniczne umożliwiające udostępnienie informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę oraz czy udostępnienie żądanych informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice prawnie chronione. Jeżeli wniosek dotyczy informacji publicznej, a brak ustawowych ograniczeń w jej udostępnieniu, organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej. W tych sytuacjach wniosek nie musi spełniać wymogów określonych w k.p.a. Dopiero więc ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej, bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., uzasadnia wezwanie wnioskodawcy o uzupełnienie braków formalnych wniosku, jeżeli wniosek nie spełnia wymogów, o jakich mowa w art. 63 k.p.a. Taki wniosek będzie bowiem wówczas traktowany jako żądanie strony dotyczące wszczęcia postępowania. Konsekwencją powyższego jest przyjęcie, że wniosek obarczony brakiem formalnym nie może wywołać skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania, zaś rozpoznanie takiego wniosku należy rozpatrywać w kategorii rażącego naruszenia przywołanych wyżej przepisów prawa, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności orzeczenia wydanego w oparciu o taki wniosek – tak jak słusznie orzekł to Sąd I instancji.

W tym zakresie nie można również mówić, że w sprawie doszło do naruszenia art. 10 ust. 2 EKPC, oraz art. 13 ust. 1 KPD, ponieważ Sąd I instancji nie podniósł, że małoletni nie ma prawa do uzyskania informacji publicznej, a tym bardziej po jej uzyskaniu do jej rozpowszechniania. Natomiast w tym zakresie ze względu na skutki jakie może przynieść wniosek powinien on działać za pomocą swojego przedstawiciela ustawowego, co jest rozwiązaniem rozsądnym i dozwolonym w zachodniej kulturze prawnej.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Mając na uwadze powyższe, na zasadzie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną należało oddalić.