Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 9 lipca 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska, Po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2008 r. przy udziale - sprawy ze skargi M. K. na uchwałę Rady Gminy w O. z dnia [...] podjętą na [...] sesji Rady Gminy w przedmiocie odmowy dostępu do informacji publicznej - zakazu rejestracji obrazu z obrad 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa; 2. zasądza od Rady Gminy w O. na rzecz skarżącego M. K. kwotę 300 (trzysta) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W dniu 29 listopada 2007 r. M.K. wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy w O. podjętą w dniu [...] na [...] sesji Rady Gminy w O. w przedmiocie odmowy dostępu do informacji publicznej - zakazu rejestracji obrazu z obrad sesji Rady Gminy. Powołując się na treść art. 101a w zw. z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej uchwały Rady Gminy oraz zasądzenie od Rady Gminy w O. na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Zdaniem strony, zakaz rejestracji obrazu z obrad sesji Rady Gminy w O. narusza jej konstytucyjne prawo do informacji publicznej wynikające z art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, godność - art. 30 Konstytucji RP, wolność - art. 31 Konstytucji RP, równość i zakaz niedyskryminacji - art. 32 Konstytucji RP, prawo do pozyskiwania i rozpowszechniania informacji- art. 54 Konstytucji RP oraz przepis art. 3 i art. 18 ustawy o dostępie do informacji publicznej, art. 11b ustawy o samorządzie gminnym, a także zapisy statutu i regulaminu mówiące o jawnej działalności organów gminy.

W uzasadnieniu skargi, M.K. wyjaśnił, iż w dniu [...], będąc obecnym podczas obrad Rady Gminy w O., radni podjęli uchwałę zakazującą mu nagrywania obrad. W motywach skargi, strona przedstawiła szczegółowo okoliczności, w jakich wprowadzono zakaz rejestracji obrazu oraz przytoczyła treść przepisów, które, jej zdaniem, naruszyła Rada Gminy.

W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy w O. poinformowała, iż na sesji w dniu 28 grudnia 2007 r. w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w całości uwzględniła skargę M.K. z dnia 29 listopada 2007 r.

Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 1 lutego 2008 r. skarżący został wezwany do uzupełnienia braków formalnych skargi przez oznaczenie numeru i daty zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi, M.K. poinformował, iż wbrew regulacjom ustrojowym, zaskarżona uchwała nie posiada numeru. Jest ona bowiem zamieszczona w protokole sesji Rady Gminy w O., co uniemożliwia sprawowanie nadzoru nad tak podjętą uchwałą. W przekonaniu skarżącego, zaskarżona uchwała winna podlegać nadzorowi Wojewody [...]. Za takim stanowiskiem przemawia bowiem rozumienie pojęcia "uchwała" prezentowane zarówno w literaturze przedmiotu jak i orzecznictwie sądów administracyjnych. Dodatkowo skarżący stwierdził, że jako mieszkaniec Gminy O. i członek Stowarzyszenia A ma prawo nagrywać obraz z obrad i posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej. Do pisma załączył: protokół z sesji Rady Gminy w O. z dnia [...], Statut i Regulamin Gminy O., wykaz uchwał Rady Gminy w O. z dnia: [...], wykaz uchwał z sesji Rady Gminy z dnia [...] opublikowany w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy O. oraz potwierdzenie wpływu uchwał z dnia [...] do Urzędu Wojewódzkiego w Ł.

Następnie, w związku z treścią odpowiedzi na skargę, w dniu 25 lutego 2008 r. Sąd wezwał Radę Gminy w O. do nadesłania odpisu protokołu z sesji Rady Gminy w O. z dnia [...], na której została uwzględniona skarga M.K.

W odpowiedzi na wezwanie Rada Gminy w dniu 5 marca 2008 r. przesłała kserokopię protokołu Nr [...] sesji Rady Gminy w O. z dnia [...]., w którym w punkcie 9 uwzględniona została skarga M.K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zasadniczym problemem na tle rozpoznawanej sprawy jest kwestia, czy skarżący M.K. miał prawo rejestrować (filmować) obrady sesji Rady Gminy w O. i czy w związku z tym uchwała Rady Gminy podjęta w dniu [...] na [...] sesji Rady Gminy w przedmiocie odmowy dostępu do informacji publicznej - zakazu rejestracji obrazu z obrad jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa.

W pierwszej kolejności trzeba, zdaniem Sądu, wyjaśnić charakter prawny zaskarżonego aktu administracyjnego i problematykę dopuszczalności jego zaskarżenia do sądu administracyjnego.

Jak wynika z załączonego do akt sprawy § 20 ust. 1 Statutu Gminy O., stanowiącego załącznik do Uchwały Rady Gminy w O. z dnia [...] Nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Gminy O. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z dnia 6 grudnia 2003 r. Nr 327, poz. 2767), Rada podejmuje rozstrzygnięcia w formie uchwał. Zgodnie zaś z § 20 ust. 1 i 2 Regulaminu Rady Gminy, stanowiącego załącznik Nr 4 do Statutu, Rada rozstrzyga sprawy rozpatrywane na sesjach podejmując uchwały. Uchwały są odrębnymi dokumentami, z wyjątkiem uchwał o charakterze proceduralnym, które mogą być odnotowane w protokole sesji.

W świetle powyższych postanowień Statutu i Regulaminu, niekwestionowaną zasadą jest, że Rada Gminy w O. podejmuje rozstrzygnięcia, czy też mówiąc inaczej załatwia wszelkie sprawy w formie uchwał.

Podjęta w rozpoznawanej sprawie uchwała, zamieszczona w protokole sesji Rady Gminy, zakazująca M.K. rejestracji obrazu z obrad Rady Gminy ma, w ocenie Sądu, charakter porządkowy i dlatego też, wbrew temu, co twierdzi skarżący, nie musiała zostać sporządzona w postaci odrębnego dokumentu, zawierającego elementy określone w § 21 Regulaminu, a co za tym idzie nie zachodziła w tym wypadku konieczność zaewidencjonowania tej uchwały i przechowywania wraz z protokołem sesji w "Zbiorze Uchwał Rady", ani też przekazania jej organowi nadzoru, tak jak stanowi o tym § 19 ust. 3 Regulaminu.

Przedmiotowa uchwała, mająca jak to już podkreślono charakter porządkowy, dotyczyła w zasadzie bieżącego funkcjonowania Rady, choć faktem jest, że rozstrzygała ona o podstawowym prawie obywatela, jakim jest prawo dostępu do informacji publicznej. Z pewnością więc nie jest ona aktem prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego, lecz aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, innym niż akt prawa miejscowego, podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na tego rodzaju akt administracyjny, którego zaskarżalność ustawodawca przewidział w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest w rozumieniu art. 52 § 4 powołanej ustawy, uprzednie wezwanie na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, co też w rozpoznawanej sprawie miało miejsce.

Uznając zatem, że przedmiotowa skarga jest dopuszczalna, należało przejść do meritum sprawy.

Jak zostało to już zaakcentowane zaskarżona uchwała dotyczyła zakazu rejestracji obrazu z obrad sesji Rady Gminy w O., czyli innymi słowy rozstrzygała ona o prawie obywatela dostępu do informacji publicznej, które co istotne zostało zagwarantowane w Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust.1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust.2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4).

Cytowana norma ustanawia zatem generalną regułę demokratycznego państwa prawnego, jaką jest prawo każdego obywatela do informacji o działalności organów władzy publicznej - państwowej i samorządowej, a także osób pełniących funkcje publiczne (np. posłów, senatorów czy radnych). Prawo do informacji o działalności władz jest ważnym elementem życia publicznego i kontroli opinii publicznej nad działalnością organów i władz. Jest ono nierozerwalnie związane z zasadą jawności życia publicznego. Obywatele korzystający z przysługującego im prawa wyborczego mogą być bowiem niejednokrotnie zainteresowani działaniami podejmowanymi przez wybrane organy, ale także i uzyskiwanymi w tym zakresie rezultatami podejmowanych działań.

Jak wynika z art. 61 Konstytucji, prawo do informacji może być realizowane w różnych formach, choć niespornym jest, że Konstytucja wymienia tylko najważniejsze z nich, co nie wyczerpuje ich pełnego katalogu. Z tych najważniejszych form wymienia się mianowicie dostęp do dokumentów, a także wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (posiedzenia Sejmu, Senatu, organów stanowiących samorządu terytorialnego), z prawem rejestracji dźwięku lub zapisu obrazu (por. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz. W. Skrzydło, Zakamycze 2002, wyd. IV). Skoro więc katalog tych form dostępu do informacji nie ma charakter zamkniętego, zasadny jest w przekonaniu Sądu wniosek, iż pod pojęciem szeroko rozumianego prawa do informacji należy rozumieć także prawo obywatela do rejestracji obrazu z obrad kolegialnych organów władzy pochodzących z powszechnych wyborów. Takim właśnie organem z pewnością jest Rada Gminy w O.

Zauważyć trzeba, iż uszczegółowieniem (uzupełnieniem) tej stosunkowo wyczerpująco unormowanej ogólnej zasady prawa do informacji przewidzianej w art. 61 Konstytucji RP są przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), a konkretnie jej art. 3 ust. 1 i art. 18 ust. 1 oraz art. 11b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).

Prawo do informacji publicznej w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do:

1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego,

2) wglądu do dokumentów urzędowych,

3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów.

Posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów w myśl art. 18 ust. 1 w/w ustawy są jawne i dostępne.

Zgodnie zaś z dyspozycją art. 11b ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, działalność organów gminy, a więc także i rady gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy.

Z przywołanych wyżej przepisów wynika, że zasada jawności i dostępności do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej przewidziana została przez normodawcę nie tylko w ustawie o dostępie do informacji publicznej, ale i także w ustawie o samorządzie gminnym. Co więcej, zawarty w ust. 2 art. 11b ustawy o samorządzie gminnym katalog jawnych działań organów gminy, z uwagi na użyty w nim zwrot "w szczególności", ma charakter otwarty.

Dlatego pojęcie "wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji" użyte w art. 11b ust. 2 podobnie jak i pojecie "dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej", użyte w art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej należy, zdaniem Sądu, interpretować szeroko, a więc nie tylko jako możliwość "bycia obecnym" podczas obrad rady gminy, czy też posiedzeń jej komisji, ale także w kontekście art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, jako prawo obywatela do rejestracji dźwięku lub obrazu z obrad rady gminy i posiedzeń jej komisji. Godzi się zauważyć, iż obecnie żadna z obowiązujących ustaw nie przewiduje ograniczenia zasady jawności w rozumieniu art. 11b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Dodać w związku z tym trzeba, że ani załączony do akt Regulamin Rady Gminy, ani też Statut Gminy nie wykluczają możliwości rejestracji obrazu z obrad. Wręcz przeciwnie § 14 Statutu Gminy O. stanowi o tym, iż działalność organów gminy jest jawna, a ograniczenie jawności może wynikać wyłącznie z ustaw, co jak zostało już zaakcentowane nie ma miejsca w obowiązującym systemie prawa. Podobnie zresztą rzecz się przedstawia, jeśli chodzi o § 6 Regulaminu.

W świetle tych rozważań, niespornym jest, że uchwała Rady Gminy w O. zakazująca M.K. rejestracji obrazu z obrad Rady Gminy oprócz wskazanych wyżej przepisów naruszała przede wszystkim służące mu obywatelskie prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i z tego też powodu skargę należało uwzględnić.

Odnosząc się jeszcze do podniesionej przez organ w odpowiedzi na skargę kwestii uwzględnienia skargi, wyjaśnić trzeba, iż Sąd nie mógł wziąć pod uwagę stanowiska Rady Gminy w O. w tym zakresie, albowiem byłoby to sprzeczne z uregulowaniem przewidzianym w art. 54 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi mianowicie, że organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Oznacza to, że Rada Gminy w O. musiałby uwzględnić, a więc uznać za zasadne wszystkie zarzuty i żądania skarżącego, w tym również żądanie dotyczące stwierdzenia nieważności podjętej uchwały, co jak wynika z akt, nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Z tych wszystkich powodów, Sąd wobec treści art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który to przepis stanowi, iż nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. O kosztach postępowania, Sąd orzekł w trybie art. 200 wspomnianej ustawy.

AG