Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Werpachowska Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung (spr.) Sędzia WSA Ewa Kwiecińska Protokolant: Łukasz Pilip po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2005r. sprawy ze skargi G. P. na bezczynność Ministra Środowiska w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę

G. P. w dniu 31 maja 2005 r. zwrócił się do Ministra Środowiska z wnioskiem o udostępnienie na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) Komputerowej Mapy Podziału Hydrograficznego Polski (MPHP) w postaci elektronicznej, w formacie ESRI-Shape, kompletnej dla całej Polski, w formie nagranego dysku CD-ROM z żądanymi danymi.

Jak twierdzi skarżący wniosek ten został wysłany faksem w dniu 31 maja 2005 r. oraz listem poleconym w dniu 2 czerwca 2005 r. Wniosek wpłynął w formie pisemnej do Kancelarii Ogólnej Ministerstwa Środowiska w dniu [...] czerwca 2005 r.

Pismem z dnia [...] czerwca 2005 r. znak [...] wysłanym w dniu [...] czerwca 2005 r. w formie korespondencji biurowej, bez potwierdzenia odbioru, Dyrektor Biura Gospodarki Wodnej poinformował skarżącego, że udostępnienie MPHP nie mieści się w definicji informacji publicznej w rozumieniu cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej. W piśmie wskazano jednocześnie, że wszystkie informacje co do sposobu udostępniania Mapy Podziału Hydrograficznego Polski można znaleźć na stronie internetowej Biura Gospodarki Wodnej, które zajmuje się udostępnianiem danych z MPHP w imieniu Ministra Środowiska.

W dniu 22 czerwca 2005 r. G. P. złożył za pośrednictwem Ministra Środowiska skargę na bezczynność, w której podniósł, iż nie otrzymał żadnej odpowiedzi na swój wniosek z dnia 31 maja 2005 r. W skardze powołał się na art. 3 ust. 2 i art. 13 ust. 1 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej i wniósł o nakazanie udostępnienia żądanej informacji oraz ukaranie osoby winnej zgodnie z art. 23 cyt. ustawy. Skarga wpłynęła do Kancelarii Ogólnej Ministerstwa Środowiska w dniu [...] czerwca 2005 r.

W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. W uzasadnieniu wskazał, iż Komputerowa Mapa Podziału Hydrograficznego Polski (MPHP) to jednolita, ciągła baza danych hydrograficznych dla obszaru całej Polski, łącznie z częściami dorzecza Wisły i Odry położonymi za granicą. MPHP jest wizualizacją i kartograficzną prezentacją danych hydrograficznych, o różnym zakresie tematycznym, w układzie zlewniowym. Na podstawie pełnomocnictwa Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2005 r., znak [...], udostępnianie MPHP zostało powierzone Biuru Gospodarki Wodnej. Biuro udostępnia przedmiotową mapę na podstawie porozumienia o udostępnieniu. Porozumienie to określa obowiązki i przywileje udostępniającego, a także zobowiązania użytkownika. Mapa jest udostępniana nieodpłatnie lecz nie może być wykorzystana do celów komercyjnych. Podstawowym warunkiem uzyskania danych jest wskazanie celu ich wykorzystania. MPHP przeznaczona jest dla potrzeb administracji publicznej zarządzającej zasobami wodnymi w celu wypełnienia ich zadań statutowych, a także na potrzeby edukacyjne i naukowo-badawcze. Udostępniana jest na pisemną prośbę zainteresowanego ze szczegółowym podaniem obszaru opracowania, którym mogą być: nazwy zlewni rzek lub godła arkuszy mapy w skali 1:50 000. Prośbę należy kierować do Dyrektora Biura Gospodarki Wodnej.

Zdaniem Ministra Środowiska, ponieważ MPHP nie mieści się w definicji informacji publicznej w rozumieniu art. 1 i art. 6 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej, zasady postępowania zawarte w ustawie nie mają zastosowania do MPHP. Ponadto wniosek skarżącego nie spełniał kryteriów umożliwiających zawarcie porozumienia o udostępnieniu MPHP, dlatego też powołanym wyżej pismem z dnia [...] czerwca 2005 r., znak [...], poinformowano skarżącego, że udostępnienie MPHP nie mieści się w definicji informacji publicznej oraz wskazano, że wszystkie informacje co do sposobu udostępniania Mapy Podziału Hydrograficznego Polski można znaleźć na stronie internetowej Biura Gospodarki Wodnej.

G. P. pismem z dnia 1 września 2005 r. podtrzymał swoją skargę oraz wnioski w niej zawarte. Zdaniem skarżącego obowiązkiem Ministra Środowiska było poinformowanie go o sposobie załatwienia wniosku, bowiem zgodnie z art. 14 ust. 2 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli informacja nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot zobowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. Zdaniem skarżącego w przedmiotowej sprawie podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej jest Minister Środowiska, a nie Biuro Gospodarki Wodnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem legalności.

Jednocześnie, stosownie do art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na:

1. decyzje administracyjne,

2. postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty,

3. postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie,

4. inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa

oraz na bezczynność organów w wyżej wymienionych przypadkach.

Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności nie podejmuje jej w przewidzianym prawem terminie.

G. P. przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uczynił bezczynność Ministra Środowiska polegającą na nierozpatrzeniu wniosku z dnia 31 maja 2005 r. o udostępnienie w trybie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) Komputerowej Mapy Podziału Hydrograficznego Polski w żądanej prze niego formie.

Należy wskazać, że zarzut bezczynności organu zawsze musi być rozpatrywany na gruncie konkretnej regulacji prawnej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) odnosi się jedynie do udzielania informacji publicznej w rozumieniu tej ustawy. Zgodnie z art. 1 ust. 1 cyt. ustawy, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Jak podnosi Minister Środowiska w odpowiedzi na skargę, Komputerowa Mapa Podziału Hydrograficznego Polski (MPHP) jest bazą danych hydrograficznych i stanowi wizualizację oraz kartograficzną prezentację tych danych. Jako baza danych MPHP stanowi zbiór (kolekcję) umieszczonych w określony sposób danych, w strukturach odpowiadający założonemu modelowi danych. Ponieważ zbiór umieszczonych w określony sposób danych hydrograficznych dotyczących obszaru Polski, łącznie z częściami dorzecza Wisły i Odry położonymi za granicą, będący jednocześnie wizualizacją oraz kartograficzną prezentacją tych danych, stanowi w ocenie Sądu informację o sprawach publicznych, w przedmiotowej sprawie ustalono, że Komputerowa Mapa Podziału Hydrograficznego Polski (MPHP) podlega udostępnianiu na zasadach określonych w cyt. ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Stosownie do art. 13 ust. 1 cyt. ustawy, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 cyt. ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Organ może odmówić udzielenia informacji z uwagi na ochronę tajemnic ustawowo chronionych, jednakże musi tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej. W zależności od rodzaju tajemnicy wnioskodawcy służy wówczas, po wyczerpaniu środków zaskarżenia, bądź skarga do sądu administracyjnego, bądź powództwo do sądu powszechnego (art. 22 cyt. ustawy).

Dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, co nie pozwala zainteresowanemu zapoznać się z jej treścią inaczej niż wskutek złożenia wniosku do odpowiedniego organu o udzielenie informacji.

Odnosząc się na wstępie do przedstawionego w piśmie z dnia 1 września 2005 r. zarzutu braku uprawnienia Dyrektora Biura Gospodarki Wodnej do udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci Mapy Hydrograficznego Podziału Polski, należy stwierdzić, że nie jest on uzasadniony.

Utworzone zarządzeniem nr 4 Ministra Środowiska z dnia 22 lutego 2000 r. Biuro Gospodarki Wodnej jest jednostką organizacyjną podległą Ministrowi Środowiska, która tworzy warunki do jednolitego działania regionalnych zarządów gospodarki wodnej (§ 2 pow. zarządzenia). Biuro jest państwową jednostką budżetową (§ 3 pow. zarządzenia). Na jego czele stoi powoływany przez Ministra Środowiska dyrektor, który jest odpowiedzialny za działalność Biura (§ 5 pow. zarządzenia). Celem działania Biura jest współdziałanie z Departamentem Zasobów Wodnych oraz współpraca z regionalnymi zarządami w zakresie gospodarowania wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju (§ 2a pow. zarządzenia). W ocenie Sądu, określony w cyt. zarządzeniu Ministra Środowiska status Biura Gospodarki Wodnej pozwala przyjąć, że jego dyrektor był upoważniony do udzielenia w imieniu Ministra Środowiska odpowiedzi na wniosek skarżącego o udostępnienie, w trybie cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej, będącej bazą danych hydrograficznych dla obszaru całej Polski, Mapy Podziału Hydrograficznego Polski.

Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ milczy wobec wniosku o udzielenie takiej informacji. Natomiast stanowisko organu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji przybiera procesową formę decyzji administracyjnej.

Jak wyżej wskazano, we wniosku z dnia 31 maja 2005 r. skarżący zażądał udostępnienia w trybie art. 2 ust. 1 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej Komputerowej Mapy Podziału Hydrograficznego Polski w postaci elektronicznej, w formacie ESRI-Shape, kompletnej dla całej Polski, w formie nagranego dysku CD-ROM z żądanymi danymi. W odpowiedzi na niniejszy wniosek, Dyrektor Biura Gospodarki Wodnej pismem z dnia 22 czerwca 2005 r. poinformował skarżącego o zasadach udostępniania Komputerowej Mapy Podziału Hydrograficznego Polski, o tym, że jej udostępnianiem zajmuje się Biuro Gospodarki Wodnej oraz wskazał adres strony internetowej, zawierającej informacje o sposobie udostępniania tej mapy.

Odnosząc się do zarzutu bezczynności Ministra Środowiska, należy od "milczenia" organu odróżnić sytuację, w której odpowiada on na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wskazując formę i sposób udostępnienia żądanych informacji. W takim wypadku odpowiedź organu na wniosek zainteresowanego podmiotu trzeba potraktować jako udzielenie informacji, choć oczywiście takie stanowisko organu może nie satysfakcjonować zainteresowanego. Niezależnie od treści i formy udzielonej odpowiedzi podkreślić należy, że jakikolwiek przejaw działania ze strony organu administracji w sprawie o udostępnienie informacji publicznej wyklucza zarzut bezczynności. Odpowiedź, której organ udzielił skarżącemu w przedmiotowej sprawie wyklucza ustalenie, że pozostaje on w bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.