Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia NSA del. Jerzy Stankowski /spr./ Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1222/13 w sprawie ze skargi B.W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej wydania pozwolenia na broń palną do celów kolekcjonerskich 1. oddala skargą kasacyjną, 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz B. W. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 5 listopada 2013 r., II SA/Wa 1222/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi B. W. na decyzję Komendanta Głównego Policji (zwanego dalej "Komendantem Głównym") z dnia [...] kwietnia 2013 r., [...], uchylił zaskarżoną decyzje w całości, a także decyzję ją poprzedzającą.

Wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Komendant Główny, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] marca 2013 r., stwierdzającą nieważność decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (zwany dalej "Komendantem Wojewódzkim") z dnia [...] czerwca 2012 r., w części dotyczącej wydania B. W. pozwolenia na broń palną do celów kolekcjonerskich w postaci pistoletów maszynowych o kalibrze od 6 mm do 12 mm oraz karabinków samoczynnych o kalibrze od 5,45 mm do 7,62 mm.

Wymienione wyżej rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym.

Komendant Główny wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., w części dotyczącej wydania B. W. pozwolenia na broń palną do celów kolekcjonerskich w postaci pistoletów maszynowych o kalibrze od 6 mm do 12 mm oraz karabinków samoczynnych o kalibrze od 5,45 mm do 7,62 mm. O fakcie wszczęcia postępowania powiadomił zainteresowaną.

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Komendant Główny stwierdził, iż decyzja Komendanta Wojewódzkiego, we wskazanej części, jest obarczona wadą kwalifikowaną, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – zwanej dalej "K.p.a."), co nakazuje wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła B. W..

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Komendant Główny utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję własną. Wskazał, że decyzja Komendanta Wojewódzkiego z dnia [...] czerwca 2012 r. w kwestionowanej części narusza w sposób rażący art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 576 ze zm. – zwanej dalej "u.b.i.a."), co w związku z treścią art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stanowi przyczynę stwierdzenia nieważności w zakresie wydania pozwolenia na broń palną do celów kolekcjonerskich w postaci pistoletów maszynowych o kalibrze od 6 mm do 12 mm oraz karabinków samoczynnych o kalibrze od 5,45 mm do 7,62 mm.

W dalszej części uzasadnienia organ powołał się na § 1 pkt 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 sierpnia 2011 r. w sprawie rodzajów broni palnej odpowiadających kategoriom broni palnej określonym w dyrektywie w sprawie kontroli nabywania i posiadania broni (Dz. U. z 2011 r. Nr 191, poz. 1140). Według tej kategorii, z uwagi na posiadanie przez pistolety maszynowe o kalibrze od 6 mm do 12 mm oraz karabinków samoczynnych o kalibrze od 5,45 mm do 7,62 mm możliwości prowadzenia tzw. ognia ciągłego, broń ta według § 1 pkt 8 rozporządzenia, jest bronią palną samoczynną. Organ wskazał, iż dla potrzeb powyższej kwalifikacji możliwość prowadzenia ognia pojedynczego po automatycznym przeładowaniu – a zatem cecha samopowtarzalności, jaką na ogół powyżej opisana broń również posiada - nie wpływa w żaden sposób na inne zakwalifikowanie tej broni niż – samoczynnej. Ponieważ broń samoczynna zgodnie z art. 10 ust. 5 u.b.i.a. podlega szczególnej regulacji, nie mającej związku z posiadaniem broni dla celów kolekcjonerskich, udzielenie zezwolenia na jej posiadanie do celów kolekcjonerskich stanowiło rażące naruszenie prawa. W ocenie organu, przy stosowaniu wykładni prawa, danie prymatu temu przepisowi szczególnemu (art. 10 ust. 5) nad przepisem art. 10 ust. 4 pkt 2 lit. c i e wynika z wykładni funkcjonalnej oraz racjonalnej. Dla poparcia swej argumentacji organ wskazał na szczególne warunki dla uzyskania pozwolenia na taką broń, wskazane w treści art. 29 u.b.i.a.

Komendant Główny polemizując z zarzutami odwołania wskazał, iż dyrektywy unijne, stanowiące element wspólnotowego prawa wtórnego, skierowane do państw członkowskich, określają cel, który powinien zostać osiągnięty w wyznaczonym terminie, natomiast wybór formy i sposobu realizacji tego celu pozostawiony jest organom krajowym. Zatem wiążą one tylko w zakresie rezultatu, który ma być osiągnięty, czyli co do skutku. Powyższe wynika z art. 249 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (obecnie należałoby wskazać na art. 288 zd. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, wersja skonsolidowana Dz. Urz. C 326 z dnia 26 października 2012, s. 1-390 – uw. NSA). Komendant Główny Policji stosując wykładnię funkcjonalną przyjął, iż intencją racjonalnego ustawodawcy – który ustanowił przepisy odnoszące się do wyjątkowej, bo podlegającej reglamentacji sfery pozwoleń na broń – nie było otwarcie dostępu do broni samoczynnej dla osób fizycznych, w tym kolekcjonerów. Przy stosowaniu wykładni tych przepisów należy mieć na uwadze ich restrykcyjny charakter. Z tych przyczyn nie jest prawidłowy pogląd zainteresowanego, iż z treści art. 10 ust. 4 pkt 7 u.b.i.a. wynika, że ustawodawca wyłączył ze zbioru broni samoczynnej, określonej w art. 10 ust. 5 i zdefiniowanej jako broń szczególnie niebezpieczną, pistolety maszynowe o kalibrze od 6 mm do 12 mm oraz karabinków samoczynnych o kalibrze od 5,45 mm do 7,62 mm (opisane w art. 10 ust. 4 pkt 2 lit. c i e u.b.i.a.).

W skardze B. W. żądając uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej z dnia [...] marca 2013 r. zarzuciła naruszenie:

– art. 10 ust. 5 pkt 1 u.b.i.a., poprzez jego zastosowanie i uznanie, iż broń wskazana w art. 10 ust. 4 pkt 7 u.b.i.a. jest bronią podlegającą wyłączeniu z art. 10 ust. 5 pkt 1 u.b.i.a.;

– art. 10 ust. 4 pkt 7 u.b.i.a., poprzez jego błędną wykładnię;

– art. 156 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 K.p.a., poprzez uznanie, iż decyzja Komendanta Wojewódzkiego z dnia [...] września 2012 r. została wydana w warunkach nieważności i podlega unieważnieniu.

Skarżąca zakwestionowała trafność stosowania przez organ wykładni restrykcyjnej, jako nieznanej w nauce prawa. Podniósł, iż wykładnia językowa oraz wykładnie subsydiarne (systemowa i funkcjonalna) art. 10 ust. 1, art. 10 ust. 4 pkt 7, art. 10 ust. 5 pkt 1 u.b.i.a. prowadzą do wniosku, że można uzyskać pozwolenie na broń samoczynną w zakresie takim, w jakim wnosił skarżący. Ustawodawca w art. 10 ust. 5 pkt 1 u.b.i.a. wprowadził regulację uniemożliwiającą uzyskanie pozwolenia na broń samoczynną w ujęciu generalnym (ogólnym). Jednakże w art. 10 ust. 4 pkt 7 u.b.i.a. wyłączył z tego zakresu dwa rodzaje broni samoczynnej: pistolety maszynowe o kalibrze od 6 mm do 12 mm oraz karabinki samoczynne o kalibrze od 5,45 mm do 7,62 mm. Zatem intencją prawodawcy nie było wyłączenie uzyskania pozwolenia na każdą broń samoczynną, ale na każdą inną za wyjątkiem właśnie pistoletów maszynowych o kalibrze od 6 mm do 12 mm oraz karabinków samoczynnych o kalibrze od 5,45 mm do 7,62 mm.

B. W. wskazała dalej, że z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż w polskim systemie prawnym prawo obywatela do posiadania broni palnej nie jest powszechnym prawem, ale ściśle przez ustawę reglamentowanym uprawnieniem. Słuszne jest przyjęcie stanowiska, że ustawodawca jasno i jednoznacznie zaprezentował kryteria reglamentacji uprawnienia, jakim jest otrzymanie pozwolenia na broń dla celów kolekcjonerskich. Tylko te określone przez ustawę kryteria, a nie żadne inne, stanowią o zakresie tej reglamentacji. Pojęcie "reglamentacja" nie jest zatem treścią samą sobie, a jego treść określają przepisy u.b.i.a. Gdyby ustawodawca chciał wyłączyć pistolety maszynowe o kalibrze od 6 mm do 12 mm oraz karabinki samoczynne o kalibrze od 5,45 mm do 7,62 mm w trybie art. 10 ust. 5 pkt 1 u.b.i.a. nie umieściłby treści art. 10 ust. 4 pkt 7 wraz z wyszczególnieniem rodzajów broni (w tym pistoletów maszynowych o kalibrze od 6 mm do 12 mm oraz karabinków samoczynnych o kalibrze od 5,45 mm do 7,62 mm), które można posiadać w celu kolekcjonerskim. W konkluzji skarżąca wskazała, że tylko taka wykładnia ustawy o broni i amunicji jest prawidłowa i zgodna z ratio legis ustawodawcy.

W ocenie B. W. decyzja Komendanta Wojewódzkiego nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią określonego przepisu prawa poprzez proste ich zestawienie. Dlatego nie można ustalić w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, czy została spełniona przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. bez odniesienia się do przepisów materialnoprawnych, na podstawie których decyzja w postępowaniu zwykłym została wydana. Skarżąca spełniała wszystkie wymagania do uzyskania pozwolenia na broń w celach kolekcjonerskich, co potwierdziła decyzja z dnia [...] września 2012 r. Stwierdzenie nieważności tej decyzji przez Komendanta Głównego było wynikiem nieprawidłowej wykładni przepisów zastosowanej przez ten organ. Decyzja ta była i jest zgodna z przepisami u.b.i.a., w żaden sposób ich nie narusza, zaś jakkolwiek rozumiane naruszenie zidentyfikowane zostało na skutek nieprawidłowej wykładni przepisów ustawy.

W dodatkowym piśmie procesowym z dnia 9 lipca 2013 r. skarżąca podniosła, iż wykładnia literalna art. 10 ust. 4 pkt 1-7 oraz art. 10 ust. 5 u.b.i.a. wskazuje, że nie można posiadać pistoletów maszynowych o kalibrze od 6 mm do 12 mm oraz karabinków samoczynnych o kalibrze od 5,45 mm do 7,62 mm dla celów kolekcjonerskich. Nadto wynikiem wykładni literalnej art. 10 ust. 5 u.b.i.a. jest stwierdzenie, że nie można posiadać broni samoczynnej jako takiej, ujętej generalnie. Natomiast wynikiem wykładni systemowej art. 10 ust. 4 pkt 1-7 oraz art. 10 ust. 5 u.b.i.a. jest stwierdzenie, że można posiadać dla celów kolekcjonerskich karabinek samoczynny o kalibrze 5,45 mm do 7,62 mm, ale nie można posiadać broni samoczynnej jako takiej, w ogóle/generalnie. Zatem najpierw ustawodawca nadał uprawnienie, skonkretyzował je i uszczegółowił, zaś kolejno (w następnym przepisie) wprowadził ograniczenie. Ustawodawca umieszczając poszczególne rodzaje broni w artykule umiejscowionym wyżej, aniżeli wyłączenia traktujące o szczególnie niebezpiecznej broni palnej w artykule umiejscowionym niżej w u.b.i.a., dał wyraz temu, iż broń wskazana w art. 10 ust. 4 podlega wyłączeniu spod reżimu art. 10 ust. 5 u.b.i.a. Skarżąca wskazała, iż wynikiem wykładni celowościowej jest stwierdzenie, że w zamierzeniu ustawodawcy nie można posiadać broni samoczynnej za wyjątkiem pistoletów maszynowych o kalibrze od 6 mm do 12 mm i karabinków samoczynnych o kalibrze 5,45 mm do 7,62 mm. Zamiarem ustawodawcy nie jest wyłączenie uprawnienia do posiadania każdej broni samoczynnej; wyłączenie to doznaje wyjątku w postaci pistoletów maszynowych o kalibrze od 6 mm do 12 mm oraz karabinków samoczynnych o kalibrze od 5,45 mm do 7,62 mm.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z dnia 5 listopada 2013 r., II SA/Wa 1222/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Komendanta Głównego z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz poprzedzająca ją decyzję z dnia [...] marca 2013 r. Sąd wyjaśnił, że trafny jest zarzut skargi, co do braku cech rażącego naruszenia prawa w decyzji Komendanta Wojewódzkiego z dnia [...] czerwca 2012 r. w części dotyczącej wydania B. W. pozwolenia na broń palną do celów kolekcjonerskich w postaci pistoletów maszynowych o kalibrze od 6 mm do 12 mm oraz karabinków samoczynnych o kalibrze od 5,45 mm do 7,62 mm. Zdaniem Sądu skarżąca trafnie argumentowała, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią określonego przepisu prawa poprzez proste ich zestawienie. Dlatego nie można ustalić w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, czy została spełniona przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. bez odniesienia się do przepisów materialnoprawnych, na podstawie których decyzja w postępowaniu zwykłym została wydana.

W uzasadnieniu wyroku wskazano dalej, że decyzja Komendanta Wojewódzkiego oparta została, w zakresie objętym sprawą, na gramatycznej wykładki przepisów prawa materialnego - art. 10 ust. 4 pkt 7 u.b.i.a. Przepis ten zezwala na wydanie pozwolenia na broń do celów kolekcjonerskich co do wszystkich rodzajów broni opisanej w pkt 1, 2, 3, 4, 5, 6 tego ustępu, a zatem również, co do wyszczególnionych w pkt 2 lit. c i e - pistoletów maszynowych o kalibrze od 6 mm do 12 mm oraz karabinków samoczynnych o kalibrze od 5,45 mm do 7,62 mm. Norma art. 10 ust. 4 pkt 7 u.b.i.a. jest jednoznaczna i w prosty sposób skonstruowana. Odczytanie wprost powyższego przepisu, wskazuje na prawidłowe osadzenie przedmiotowej decyzji w wyżej wskazanym stanie prawnym.

Sąd wyjaśnił że, wedle koncepcji Komendanta Głównego z treści art. 10 ust. 5 u.b.i.a. wywieść można generalny zakaz wydawania zezwolenia na posiadanie broni samoczynnej palnej, zdolnej do rażenia na odległość (traktowanej tu jako broni niebezpiecznej), do innych celów niż wskazanych w tym przepisie (przy posiłkowym zastosowaniu art. 29 u.b.i.a. – celem tym nie jest kolekcjonerstwo broni).

Odnosząc się do stanowiska organu Sąd stwierdził, że zgodnie z legalną kwalifikacją broni palnej ustanowionej w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 sierpnia 2011 r. w sprawie rodzajów broni palnej odpowiadających kategoriom broni palnej określonym w dyrektywie w sprawie kontroli nabywania i posiadania broni (Dz. U. z 2011 r. Nr 191, poz. 1140) - broń wskazana w art. 10 ust. 4 pkt 2 lit. c i e u.b.i.a., to jest pistolet maszynowy o kalibrze od 6 mm do 12 mm oraz karabinek samoczynny o kalibrze od 5,45 mm do 7,62 mm, stanowią broń samoczynną w rozumieniu § 1 pkt 8 rozporządzenia. Zestawiając powyższy zakaz (art. 10 ust. 5) z kwalifikacją przedmiotowej broni jako samoczynnej, Komendant Główny twierdzi, iż pistolet maszynowy o kalibrze od 6 mm do 12 mm oraz karabinek samoczynny o kalibrze od 5,45 mm do 7,62 mm nie mogą być przedmiotem zezwolenia na posiadania broni do celów kolekcjonerskich. Na tym twierdzeniu – wadliwej wykładni prawa - zbudowana jest konstrukcja rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) zastosowana przez Komendanta Głównego w celu wyeliminowania z obrotu ostatecznej decyzji z dnia [...] września 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył, że poza twierdzeniem o szczególnym niebezpieczeństwie tej broni, organ nie potrafił w uzasadnieniu swoich decyzji wyjaśnić przyczyn umiejscowienia przez ustawodawcę zarówno pistoletu maszynowego o kalibrze od 6 mm do 12 mm oraz karabinka samoczynnego o kalibrze od 5,45 mm do 7,62 mm w wykazie broni dostępnych do posiadania i nadto objętych możliwością wydania decyzji zezwalającej na ich kolekcjonowanie – zgodnie z treścią art. 10 ust. 4 pkt 7 u.b.i.a. Natomiast wykładnia podana przez skarżącą, stara się znaleźć kompromis pomiędzy sprzecznymi przepisami i w celu uniknięcia sprzeczności pomiędzy treścią art. 10 ust. 5 u.b.i.a. a treścią art. 10 ust. 4 pkt 7 w zw. z art. 10 ust. 4 pkt 2 lit. c i e u.b.i.a. Wskazuje ona, że wynikiem wykładni celowościowej jest stwierdzenie, że w zamierzeniu ustawodawcy nie można posiadać broni samoczynnej za wyjątkiem pistoletów maszynowych o kalibrze od 6 mm do 12 mm i karabinków samoczynnych o kalibrze 5,45 mm do 7,62 mm. Zamiarem ustawodawcy nie jest wyłączenie uprawnienia do posiadania każdej broni samoczynnej; wyłączenie to doznaje wyjątku w postaci pistoletów maszynowych o kalibrze od 6 mm do 12 mm oraz karabinków samoczynnych o kalibrze od 5,45 mm do 7,62 mm.

Wedle Sądu w sprawie przewijają się trzy sprzeczne koncepcje, co do wykładni albo wprost innej interpretacji omawianych przepisów ustawy o broni i amunicji. Sąd dodał też, że można mieć uzasadnioną obawę, co do prawidłowości legislacji w tym przedmiocie.

Następnie wskazano, że rozstrzyganie zagadnienia, która z tych koncepcji jest zasadna mogłoby stanowić problematykę rozstrzyganą w zwykłym trybie odwoławczym, ale nie nadzorczym, które to właśnie postępowanie jest przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Różnice w wykładni prawa albo interpretacji przepisów nie mogą stanowić przedmiotu rażącego naruszenia prawa, a zatem wymykają się z zakresu regulacji zawartej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest instytucją procesową, dającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym. Dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji oparta jest m. in. na przesłance pozytywnej, którą stanowi wystąpienie jednej z wyliczonych w art. 156 § 1 K.p.a. podstaw.

Organ, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, rozstrzyga wyłącznie, co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, nie jest władny natomiast rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Nadto instytucja stwierdzenia nieważności decyzji nie może stanowić kolejnej instancji kontroli decyzji, albowiem naruszono by wówczas zasadę trwałości decyzji administracyjnej, wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a. Sąd podkreślił też, że instytucja nieważności, z uwagi na rażące naruszenie przepisu prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) nie może zostać zastosowana, gdy naruszenie prawa wynika z innej wykładni albo innej interpretacji danego przepisu.

W ocenie Sądu w grupie rażącego naruszenia prawa nie mieści się błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną. Zastosowanie przy wydawaniu decyzji administracyjnych jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji, tylko z tego powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Jeżeli przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową, albo - co zdarza się częściej - inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą.

Sąd wreszcie dodał, że rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawa w dniu wydania tej decyzji. Na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji tego prawa.

Wszystkie wskazane wyżej argumenty doprowadziły Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do konkluzji, że niezależnie od rozumienia zbiegu art. 10 ust. 5 i art. 10 ust. 4 pkt 7 w zw. z art. 10 ust. 4 pkt 2 lit. c i e u.b.i.a., różnice w wykładni przepisów nie mogą stanowić przedmiotu rażącego naruszenia prawa, a zatem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Komendanta Głównego naruszają prawo procesowe - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co skutkuje potrzebą ich uchylenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Komendant Główny, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego organu kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 10 ust. 4 pkt 7 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 u.b.i.a., przez jego niewłaściwą wykładnię oraz zastosowanie, polegającą na przyjęciu, że decyzja Komendanta Wojewódzkiego z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w części dotyczącej wydania B. W. pozwolenia na broń palną do celów kolekcjonerskich w postaci pistoletów maszynowych o kalibrze od 6 mm do 12 mm oraz karabinków samoczynnych o kalibrze od 5,45 mm do 7,62 mm, a podstawą wydania decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego, w części dotyczącej wydania B. W. pozwolenia na broń palną do celów kolekcjonerskich w postaci pistoletów maszynowych o kalibrze od 6 mm do 12 mm oraz karabinków samoczynnych o kalibrze od 5,45 mm do 7,62 mm, była odmienna wykładnia przepisów prawa dokonana przez Komendanta Głównego Policji.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "P.p.s.a.") przez zastosowanie tego przepisu, kiedy to skarga jako niezasadna powinna być oddalona w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Komendant Główny nieprawidłowo pojmuje istotę postępowania nieważnościowego przez pryzmat przesłanki rażącego naruszenia prawa. Postępowanie nieważnościowe jest bowiem postępowaniem nadzwyczajnym, ponieważ dla wzruszenia wprowadzonej skutecznie do obrotu prawnego decyzji administracyjnej wymagane jest spełnienie ściśle określonych przesłanek wynikających z art. 156 § 1 K.p.a., w tym przesłanki rażącego naruszenia prawa. Ta z kolei przesłanka wymaga spełnienia łącznie trzech elementów, to jest oczywistości naruszenia prawa, uwzględnienia charakteru przepisu oraz skutków społeczno-gospodarczych decyzji niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującej zasady praworządności. Jest to stanowisko ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i w tym miejscu nie wymaga szerszego uzasadnienia.

Zarzut skargi kasacyjnej w zakresie kwestionowanej przez Komendanta Głównego oceny Sądu pierwszej instancji skupia się nie na wykazaniu oczywistości naruszenia prawa, lecz niewłaściwej wykładni i zastosowaniu przez Sąd art. 10 ust. 4 pkt 7 w zw. z art. 10 ust. 1 u.b.i.a. Poza tym zarzut ten i tak dotyczy tylko jednego z trzech koniecznych elementów do tego by można było stwierdzić czy doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co zasadniczo nawet w przypadku wykazania oczywistości naruszenia prawa nie mogłoby stanowić podstawy do uznania, że w sprawie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Już chociażby z treści zarzutu skargi kasacyjnej, jak również obu decyzji Komendanta Głównego wynika, że stanowisko tego organu przy badaniu istnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa osadza się nie na wykazaniu oczywistości naruszenia prawa, ale na wykładni funkcjonalnej i celowościowej ("racjonalnej"). To zaś oznacza, że organ nadzorczy, stwierdzając nieważność decyzji administracyjnej nie tylko nie uwzględnił charakteru decyzji i jej skutków, ale także nie wykazał by doszło w ogóle do oczywistego naruszenia prawa. Ponadto nie wystarczy w tym zakresie samo powołanie się na takie elementy, ponieważ wymaga to szerszego uzasadnienia. Tymczasem w skardze kasacyjnej brak jest uzasadnienia tych elementów, które składają się na przesłankę rażącego naruszenia prawa.

Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił jak należy rozumieć przesłankę "rażącego naruszenia prawa", przywołując w tym zakresie bogate orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponadto Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał na rolę jaką odgrywa zasada trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 K.p.a.). Istotnym skutkiem wydawania decyzji administracyjnych jest bowiem dbałość o stabilność obrotu gospodarczego, co jest kwestią fundamentalną dla prawidłowego funkcjonowania państwa prawa, które stoi na straży takiego obrotu. Dlatego przy rozważaniu tego, czy zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa niewystarczające jest wykazanie, że doszło do oczywistego naruszenia przepisu prawa, nie mówić już o wykazaniu zwykłego naruszenia prawa. Z tego względu w orzecznictwie sądów administracyjnych zaostrzono kryteria, pozwalające na stwierdzenie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa, dając tym samym pierwszeństwo stabilności obrotu prawnego. Tylko w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności możliwe jest wzruszenie zasady stabilności, pewności obrotu prawnego wywodzonej z art. 16 K.p.a.

Mając na względzie powyższe uwagi, wskazania wymaga, że w skardze kasacyjnej nie podjęto nawet próby zwalczenia stanowiska Sądu pierwszej instancji przez wykazanie, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z oczywistym naruszeniem prawa, jak również, że za stwierdzeniem nieważności decyzji przemawia charakter przepisu, jak i skutki społeczno-gospodarcze decyzji niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującej zasady praworządności.

Poza tym nie jest w sposób oczywiście sprzeczny z ustawą teza, że z treści art. 10 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 6 i art. 10 ust. 4 pkt 7 u.b.i.a. wynika ogólna zasada, zgodnie z którą pozwolenie na broń do celów kolekcjonerskich uprawnia do posiadania broni, tj. m.in. pistoletów maszynowych o kalibrze od 6 mm do 12 mm oraz karabinków samoczynnych o kalibrze od 5,45 mm do 7,62 mm. Natomiast owszem art. 10 ust. 5 ustawy wprowadza określone wyłączenia w wydawaniu pozwoleń na broń, z tymże wyłączenia te dotyczą broni szczególnie niebezpiecznej, ale bez względu na kaliber, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 2 tej ustawy, w sytuacji gdy art. 10 ust. 4 pkt 7 w zw. z art. 10 ust. 4 pkt 2 lit. c i e dokładnie precyzuje na jakie konkretnie pistolety maszynowe i karabiny maszynowe mogą być wydawane pozwolenia na broń osobom fizycznym. W takiej sytuacji trudno jest mówić jednoznacznie o ogólnym zakazie wydawania pozwoleń do celów kolekcjonerskich pistoletów maszynowych o kalibrze od 6 mm do 12 mm oraz karabinków samoczynnych o kalibrze od 5,45 mm do 7,62 mm. Z taką oceną nie kłóci się także brzmienie art. 6 Dyrektywy Rady z dnia 18 czerwca 1991 r. w sprawie kontroli nabywania i posiadania broni (91/477/EWG), (Dz.U. UE L z dnia 13 września 1991 r. Nr 256, poz. 51), który nie wyklucza wydawania pozwoleń na tego rodzaju broń.

Reasumując, można bronić poglądu, iż ustawa o broni i amunicji z jednej strony dopuszcza wydawanie osobom fizycznym broni niebezpiecznej, ale tylko o określonym kalibrze, zaś z drugiej – wskazuje, że broń niebezpieczna bez względu na kaliber nie może być wydana, z tymże ograniczenie to nie dotyczy: - przedsiębiorców i jednostek organizacyjnych, którzy na podstawie odrębnych przepisów powołali wewnętrzne służby ochrony, jeżeli broń jest niezbędna do wykonywania przez te służby zadań wynikających z planu ochrony; - przedsiębiorców, którzy uzyskali koncesje na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia, jeżeli broń jest im niezbędna w zakresie i formach określonych w koncesji; - oraz organizatorów kursów, kształcącym w zawodzie pracownika ochrony.

Z powyższego można wywodzić, że ustawa o broni i amunicji choć nie przewiduje ogólnej prawnej dostępności do broni niebezpiecznej, to jednak przewiduje określone przypadki kiedy pozwolenie na tego rodzaju broń może zostać wydane ze względu na ograniczenia przedmiotowe i podmiotowe, to jest odpowiednio tylko w zakresie określonego kalibru tej broni bądź tylko określonemu podmiotowi, ale już bez względu na kaliber broni palnej samoczynnej, zdolnej do rażenia celów na odległość. Nawet tak wykładana ustawa realizuje cele prawa unijnego w ograniczeniu dostępności do takiej broni.

Zarzuty skargi kasacyjnej art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 10 ust. 4 pkt 7 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 u.b.i.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. nie zawierają zatem usprawiedliwionych podstaw. Brak bowiem było postaw do stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego z dnia [...] czerwca 2012 r., [...], w części dotyczącej wydania B. W. pozwolenia na broń palną do celów kolekcjonerskich w postaci pistoletów maszynowych o kalibrze od 6 mm do 12 mm oraz karabinków samoczynnych o kalibrze od 5,45 mm do 7,62 mm – na co trafnie wskazywał Sąd pierwszej instancji. Dlatego wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie brak było podstaw do oddalenia skargi.

Z tych względów, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.