Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 maja 2025 r. sygn. akt II SAB/Ol 34/25 w sprawie ze skargi M.M na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 13 maja 2025 r., sygn. akt II SAB/Ol 34/25, oddalił skargę M.M. (dalej: "skarżąca") na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia 5 lutego 2025 r. skarżąca zwróciła się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej: "organ" lub "PPIS") o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1) Ile lat maksymalnie utrzymuje się odporność po podaniu szczepionki osobno dla każdej, przeciwko błonicy, tężcowi, krztuścowi, poliomyelitis, inwazyjnemu zakażeniu haemophilus influenzae, gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby, odrze, śwince, różyczce oraz pneumokokom u osób szczepionych na terenie działania Powiatowego Inspektoratu Sanitarnego w [...]?

2) Czy urząd posiada listę osób dorosłych powyżej 19 roku życia uchylających się od szczepień i czy są one obarczone przymusem administracyjnym? Jaka to liczba za ostatnie 5 lat? Jeśli nie to dlaczego?

3) Według informacji od prof. Iwony Paradowskiej-Stankiewicz ogniska odry w Polsce związane są z migracjami (chorują osoby narodowości romskiej, czeczeńskiej i ukraińskiej). Jakie są statystyki wykonanych u takich osób szczepień za ostatnie 5 lat na terenie działania urzędu?

4) Ile szczepień zostało odroczonych przez lekarzy w ciągu ostatnich 5 lat na terenie działania urzędu i kto ustala listę przeciwwskazań do szczepień w Polsce? Kto ponosi odpowiedzialność za te ustalenia?

5) Ile nałożono grzywien na lekarzy, którzy nie wywiązali się z ustawowego obowiązku zgłoszenia niepożądanego odczynu poszczepiennego w ciągu ostatnich 5 lat na terenie działania urzędu?

6) Ile dzieci i dorosłych do 19 roku życia zmarło do 4 tygodni od szczepienia na terenie działania urzędu w ciągu ostatnich 5 lat?

7) Ile odnotowano ciężkich niepożądanych odczynów poszczepiennych na terenie działania urzędu w ciągu ostatnich 5 lat? Jakie to były niepożądane odczyny poszczepienne?

8) Za ile z tych niepożądanych odczynów poszczepiennych wypłacono odszkodowanie?

9) Rozporządzenie Ministra Zdrowia z 21 grudnia 2010 r. w sprawie niepożądanych odczynów poszczepiennych oraz kryteriów ich rozpoznawania (Dz.U. nr 254, poz. 1711), dalej jako: "rozporządzenie z 21 grudnia 2010 r.", wyróżnia trzy rodzaje niepożądanych odczynów poszczepiennych: łagodne, poważne i ciężkie. Czy przymuszanie do szczepień, które mogą wywołać te odczyny nie jest sprzeczne z art. 47 Konstytucji RP, który gwarantuje każdemu prawo do ochrony życia prywatnego, rodzinnego oraz do decydowania o swoim życiu osobistym?

10) W jaki sposób możemy ubiegać się o odszkodowanie za śmierć lub uszczerbek na zdrowiu na skutek niepożądanych odczynów poszczepiennych wymienionych w rozporządzeniu z 21 grudnia 2010 r.?

11) W jaki sposób lekarz może wykluczyć nadwrażliwość na składniki szczepionki przed szczepieniem? Proszę wymienić konkretne badania, które można wykonać w celu wykluczenia nadwrażliwości na składniki szczepionki lub niedoborów odporności.

12) Czy prawdą jest, że Światowa Organizacja Zdrowia zaleca szczepienia ochronne? Czy zaleca przymuszanie do szczepień? Jeśli tak, to w jakiej formie?

13) W świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9 maja 2023 r., SK 81/19 kalendarz szczepień nie stanowi źródła obowiązkowych szczepień w związku z powyższym w oparciu o jaką podstawę prawną (który artykuł) uważa PPIS, że akurat te szczepienia są obowiązkowe i wymagalne w stosunku do naszego dziecka?

14) Czy Minister Zdrowia wydając rozporządzenie w sprawie szczepień obowiązkowych zastępujące uchylony przez Trybunał Konstytucyjny komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego dokonał analizy sytuacji epidemiologicznej zgodnie z treścią art. 17 ust. 10 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych?

15) Jeśli tak, to gdzie możemy zapoznać się z tą analizą?

16) Jeśli nie ma analizy zawartej w delegacji ustawowej upoważniającej Ministra Zdrowia do wydania rozporządzenia, to czy takie rozporządzenie jest zgodne z Konstytucją RP?

17) Z czego wynika różnica w zakresie szczepień obowiązkowych w dwóch sąsiadujących ze sobą państwach z zapewnionym w ramach Unii Europejskiej prawem do swobodnego przepływu osób np. w Niemczech jedno szczepienie obowiązkowe od 2017 r., w Polsce dziecko otrzymuje ponad 40 dawek szczepień?

Na tak zadane pytania organ w piśmie z 14 lutego 2025 r. wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2024 r. poz. 924, ze zm.) wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Lekarz powinien przeprowadzić kwalifikację pacjenta do szczepień z należytą starannością, opierając się na aktualnej wiedzy medycznej, czyli zgodnie z wytycznymi, zaleceniami towarzystw naukowych i wiarygodnymi danymi naukowymi.

PPIS podał, że nie dysponuje badaniami bezpieczeństwa szczepionek, natomiast każdy lek dopuszczony do stosowania na terenie Rzeczpospolitej Polskiej podlega rejestracji w Urzędzie Rejestracji Produktów Leczniczych Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych. Charakterystyki Produktu Leczniczego (ChPL), o które zwraca się strona, są powszechnie dostępne na stronie: http://chpl.com.pl/.

W zakresie pozostałych wnioskowanych informacji PPIS udzielił następujących odpowiedzi:

Ad. 1: PPIS nie dysponuje danymi na temat utrzymywania się odporności po podaniu szczepionki przeciwko błonicy, tężcowi, krztuścowi, poliomyelitis, Haemophilus influenzae, gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby, odrze, śwince, różyczce oraz pneumokokom u osób zaszczepionych na terenie [...] i powiatu [...]. Szczegółowych informacji medycznych z zakresu szczepień ochronnych udzielają konsultanci do spraw szczepień, a także lekarze kwalifikujący do szczepień, którzy posiadają niezbędną wiedzę z zakresu szczepień ochronnych.

Ad. 2: PPIS nie prowadzi rejestru osób dorosłych uchylających się od szczepień. Brak jest podstaw prawnych dla prowadzenia ww. rejestru. Obowiązujący w Polsce wykaz szczepień obowiązkowych osób dorosłych szczególnie narażonych na zakażenie obejmuje szczepienia zapobiegające, dlatego wprowadzone zostało pojęcie osób z grup ryzyka, którym zaleca się odpowiednie szczepienia ze względu na kryteria medyczne, epidemiologiczne i związane z typem aktywności zawodowej lub osobistej. Szczepienia obejmujące osoby dorosłe nie są obarczone przymusem administracyjnym.

Ad. 3: PPIS nie prowadzi statystyk dotyczących stanu uodpornienia przeciwko odrze, dotyczących osób innej narodowości zamieszkującej na terenie działania PPIS.

Ad. 4: Przeciwwskazania do szczepień są to stany i sytuacje kliniczne, w których przeprowadzenie szczepienia ochronnego wiązałoby się dla pacjenta ze zwiększonym ryzykiem działań niepożądanych lub brakiem skuteczności. Przeciwwskazania zależą od rodzaju szczepionki i sytuacji klinicznej. Są wskazówkami, które pomagają podjąć decyzję o szczepieniu, natomiast zgodnie z obowiązującymi przepisami każde dziecko i osoba dorosła zgłaszająca się w celu przeprowadzenia szczepienia obowiązkowego lub zaleconego musi przejść kwalifikacyjne badanie lekarskie. Badanie lekarskie jest ważne 24 godziny i ma na celu wykrycie ewentualnych przeciwwskazań do szczepienia, opóźnienie wykonania szczepienia, modyfikację schematu szczepień. Istotne jest w czasie kwalifikacji zminimalizowanie ryzyka wystąpienia niepożądanego odczynu poszczepiennego (NOP) i zapewnienie maksymalnej skuteczności szczepienia. Nie ma listy przeciwwskazań do szczepień w Polsce, ponieważ poszczególne szczepienia mają różne przeciw wskazania, które znajdują się w Kartach Charakterystyki Produktów Leczniczych każdej szczepionki. PPIS nie posiada wiedzy o ilości odroczonych szczepień w okresie ostatnich 5 lat.

Ad. 5: W ciągu ostatnich 5 lat nie nałożono żadnej grzywny na lekarzy z powodu nienależytego wykonania obowiązków w zakresie zgłaszania niepożądanego odczynu poszczepiennego, każda osoba zainteresowana, w tym np. rodzic/opiekun dziecka może zgłosić podejrzenie NOP bezpośrednio do Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych.

Ad. 6: Na terenie objętym nadzorem PPIS nie odnotowano, aby w latach 2019 - 2025 doszło do zgonu dziecka lub osoby dorosłej do 19 roku życia, z powodu niepożądanego odczynu poszczepiennego w okresie 4 tygodni od dnia wykonania szczepienia ochronnego. Dane dotyczące przyczyn zgonu według wieku umieszczone są na stronie Głównego Urzędu Statystycznego.

Ad. 7: W latach 2019-2025 na terenie objętym nadzorem przez PPIS odnotowano 3 ciężkie przypadki niepożądanego odczynu poszczepiennego. Dwa dotyczyły osób dorosłych (u jednej osoby wystąpiła afazja ruchowa, u drugiej osoby doszło do zatorowości płucnej), jeden u dziecka (wymioty, odwodnienie, dekompensacja niewydolności serca).

Ad. 8: Nadzór inspekcji sanitarnej nie obejmuje kwestii odszkodowawczych. Świadczenia kompensacyjne są przyznawane przez Rzecznika Praw Pacjenta, a nie przez organy inspekcji sanitarnej. Biorąc powyższe pod uwagę, informacja te nie pozostają w dyspozycji PPIS.

Ad. 9: Informacja żądana nie jest informacją publiczną.

Ad. 10: Zgodnie z art. 17a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w przypadku, gdy w wyniku szczepienia ochronnego obowiązkowego u osoby, u której zostało przeprowadzone to szczepienie, wystąpiły w ciągu 5 lat od dnia podania szczepionki albo szczepionek działania niepożądane wymienione w Charakterystyce Produktu Leczniczego w wyniku których: osoba ta wymagała hospitalizacji przez okres nie krótszy niż 14 dni albo u osoby tej wystąpił wstrząs anafilaktyczny powodujący konieczność obserwacji w szpitalnym oddziale ratunkowym lub izbie przyjęć albo hospitalizacji przez okres krótszy niż 14 dni osobie tej przysługuje świadczenie kompensacyjne wypłacane z Funduszu Kompensacyjnego Szczepień Ochronnych. Świadczenie kompensacyjne jest przyznawane przez Rzecznika Praw Pacjenta.

Ad. 11: Do kompetencji PPIS nie należy diagnozowanie i badanie, które wykonuje się w celu wykluczenia nadwrażliwości na składniki szczepionki lub niedoborów odporności. Wiedzę medyczną i informację na temat możliwych badań można uzyskać na wizycie u lekarza POZ bądź lekarza specjalisty, a także zapoznać się z Charakterystyką Produktu leczniczego.

Ad. 12: Światowa Organizacja Zdrowia zaleca wykonywanie szczepień ochronnych. Jednocześnie podejmuje działania mające na celu budowę i wzmacnianie zaufania pacjentów do szczepień.

patrz szerzej: http://szczepienia.pzh.gov.pl/swiatowa-organizacia-zdrowia-who-opubiikowala-serie-poradnikow-na-temat-budowania-i-wzmacniania-zaufania-pacjentow-do-szczepien-ochronnych/

Ad. 13: Szczegółowe unormowania w zakresie obowiązkowych szczepień ochronnych określają przepisy art. 17-21 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz rozporządzenie Ministra Zdrowia z 27 września 2023 r., które zawierają schemat szczepień ochronnych dzieci i młodzieży. Informacje zawarte w schemacie szczepień ochronnych dzieci i młodzieży stanowią wytyczne dotyczące obowiązku szczepień ochronnych, w tym wskazują wiek, w którym dane szczepienie powinno być przeprowadzone, zgodnie z aktualną wiedzą medyczną. Schemat obowiązkowych szczepień ochronnych dzieci i młodzieży precyzyjnie wskazuje, przeciwko jakim chorobom zakaźnym i w jakim miesiącu życia powinno zostać zaszczepione dziecko. Z powyższych uregulowań jednoznacznie wynika, że obowiązek szczepień jest uregulowany prawnie i ma ścisły związek z zapobieganiem szerzenia się chorób zakaźnych u osób przebywających na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Profilaktyka przed chorobami epidemicznymi jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych (art. 68 ust. 4 Konstytucji RP).

Ad. 14, 15, 16: Żądane informacje nie są informacją publiczną.

Ad. 17: Pytanie nie dotyczy informacji publicznej.

Pismem z 4 marca 2025 r. skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność organu w zakresie rozpoznania jej wniosku dostępowego z 5 lutego 2025 r.

W odpowiedzi na skargę PPIS wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że wykonując ciążący na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p.") obowiązek, udzielił stronie odpowiedzi i przekazał je pismem z 14 lutego 2025 r., w którym udzielono odpowiedzi na pytania nr 2, 4-7, 10, 12, 13. W zakresie pytań nr 1,3, 8 oraz 11 wskazano, że organ nie posiada wnioskowanej informacji, natomiast w przedmiocie pytania nr 9, 14-17 podano, że nie dotyczy ono informacji publicznej. Organ nie pozostaje zatem w bezczynności, wobec czego skarga jest oczywiście bezzasadna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przywołanym wyrokiem z 13 maja 2025 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że jeżeli adresat wniosku, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., dysponuje żądaną informacją publiczną, winien on zgodnie z art. 13 ust. 1 u.i.d.p. udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Z przepisów u.d.i.p. wynika, że wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie żądanych informacji (w formie czynności materialno-technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy, albo też przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2 u.d.i.p., gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Jeżeli zaś wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu.

W ocenie Sądu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje kwestia, że wniosek o udzielenie informacji publicznej został skierowany do podmiotu, tj. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], który zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. był zobowiązany do jej udzielenia w zakresie, w jakim był on dysponentem żądanej informacji. Z akt sprawy wynika, że organ udzielił odpowiedzi na postawione pytania pismem z 14 lutego 2025 r., z zachowaniem ustawowego, 14-dniowego terminu, bowiem wniosek z 5 lutego 2025 r. został mu doręczony 10 lutego 2025 r. (data prezentaty), a zatem organ nie pozostawił wniosku bez rozpatrzenia i nie pozostał wobec niego bierny.

Sąd pierwszej instancji po przeanalizowaniu akt sprawy doszedł do przekonania, że brak jest jakichkolwiek podstaw do przypisania organowi bezczynności w zakresie udostępniania informacji publicznej. PPIS nie jest zobligowany do poszukiwania odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w przypadku, gdy takiej informacji nie posiada. Tam zaś gdzie może i jest dysponentem danej informacji udzielił stosownej odpowiedzi stronie. W części odpowiedzi wskazał natomiast, jakie są zadania merytoryczne organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz że nie dysponuje żądaną informacją, gdyż przekracza to np. zakres jego kompetencji. Za każdym jednak razem wskazał na podmioty lub miejsca, które mogą dysponować żądaną informacją bądź się znajdują. Biorąc to pod uwagę organ niewątpliwe nie zlekceważył złożonego przez stronę wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał ponadto, że przedmiotowa skarga ma jedynie charakter zdawkowy i ogólnikowy. Zarzuty praktycznie nie zostały uzasadnione, a nie jest rolą sądu doszukiwanie się stawianych w skardze motywów. Jeśli chodzi natomiast o podniesioną w skardze kwestię, że PPIS nie wydał decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, o której mowa w art. 16 u.d.i.p., czym naruszył 14 dniowy termin na jej udostępnienie, wyjaśnił, że właściwą formą udzielenia odpowiedzi była przyjęta przez organ forma pisemna, a nie, jak żądała tego skarżąca - decyzja administracyjna.

Wobec tego postawiony przez skarżącą zarzut bezczynności organu jest w ocenie Sądu pierwszej instancji całkowicie pozbawiony racji.

Skarżąca od powyższego wyroku wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając orzeczeniu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie dla oceny działania organu, skutkujące uznaniem, że PPIS udostępnił skarżącej informacje publiczne zgodnie z jej wnioskiem, podczas gdy organ administracji publicznej nie udzielił pełnych odpowiedzi na pytania.

Wobec powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie przedstawiła argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skarga kasacyjna w niniejszej sprawie podlegała rozpoznaniu w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, na podstawie którego skarżąca kasacyjnie wytknęła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie naruszenie art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p, poprzez ich niezastosowanie dla oceny działania organu, skutkujące uznaniem, że organ udostępnił skarżącej informację publiczną zgodnie z jej wnioskiem, podczas gdy w ocenie skarżącej organ nie udzielił pełnych odpowiedzi na pytania. Zarzut ten nie mógł jednak odnieść skutku.

Przechodząc do oceny powyższego zarzutu sformułowanego w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący kasacyjnie uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

W związku z treścią omawianego zarzutu naruszenia prawa materialnego sformułowanego jako zarzut niezastosowania art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684). Zgodnie jednak z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04, LEX 120212; wyrok NSA z 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05, LEX nr 190971; wyrok NSA z 15 marca 2011 r., II OSK 323/10, LEX nr 1080252). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w jego konstruowaniu w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z 3 października 2013 r., II FSK 1020/12, LEX nr 1382183). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, LEX 2013; wyrok NSA z 16 marca 2011 r., II GSK 400/10, LEX nr 1080145), a sąd nie dostrzegając właściwej podstawy oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie niewłaściwej. Należy zatem stwierdzić, że nie dyskwalifikowałoby omawianego zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie na niezastosowanie określonych przepisów jedynie wtedy, gdyby skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepisy, które w jej przekonaniu zostały wadliwie zastosowane zamiast przepisów przez nią wskazywanych, wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Jednak wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia, co tym samym czyni podnoszony zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. nieskutecznym.

Przede wszystkim jednak o nieskuteczności omawianego zarzutu naruszenia art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. świadczy jego treść, która ewidentnie wskazuje na to, że skarżąca kasacyjnie na podstawie zarzutu niezastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy upatrując wadliwości działania Sądu pierwszej instancji w niewłaściwej ocenie treści konkretnego dokumentu i płynących stąd konsekwencjach, tj. ocenie odpowiedzi organu na wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej. Naruszenia ww. przepisów skarżąca kasacyjnie upatruje bowiem w błędnym w jej ocenie przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, że organ udzielił pełnej i wystarczającej odpowiedzi na zadane przez skarżącą pytania.

W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie (czy niezastosowanie) jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego też omawiany zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. okazał się niezasadny przede wszystkim z tego powodu.

Należy przypomnieć, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi zatem do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Wnoszący skargę kasacyjną, jak wskazano powyżej, musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać bądź konkretyzować zarzutów kasacyjnych, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Nie jest rolą tego sądu stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych (wyrok NSA z 31 października 2017 r., I GSK 2343/15). Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania przez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego.

W realiach niniejszej sprawy w dość lakonicznym uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie doszło do przedstawienia argumentacji odnoszącej się do naruszenia przepisów wskazanych w treści zarzutu, która pozwoliłaby na ustalenie jednego z ustawowych sposobów naruszenia prawa, który może być kwestionowany w drodze skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie miał tym samym możliwości dokonania merytorycznej kontroli podniesionego zarzutu.

Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.