Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2017r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 232/16 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...]grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 14 grudnia 2016 r. (sygn. akt II SA/Wr 232/16) oddalił skargę J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Prezydent Wrocławia decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Nr [...] [...] odmówił J.S. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...], AM-2, obręb S. we Wrocławiu.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w sprawie nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Prezydenta Wrocławia uzbrojenie terenu inwestycji jest niewystarczające dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego, a nadto, teren inwestycji, nie ma dostępu do drogi publicznej. Działka bowiem przez którą miałby odbywać się dostęp do drogi publicznej tj. działka nr [...] dr, jest ogrodem przydomowym, zielenią i jest częściowo zabudowana i ogrodzona. Powyższe, uniemożliwia przejazd przez tę nieruchomość. Dodatkowo organ ten wskazał, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a mianowicie brak jest możliwości wyznaczenia linii zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora.

Odwołanie od tej decyzji wniosła J.S. Wskazała, że kwestionowana decyzja sankcjonuje bezprawne zajęcie wydzielonego pasa drogi przez użytkowników terenu do niej przyległego. Zdaniem odwołującej się, organ I instancji błędnie przyjął, że dla działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym brak jest drogi umożliwiającej prawidłową i bezpieczną komunikację, pomimo że zgodnie z mapami dotyczącymi tego terenu, działka nr [...], granicząca z działką nr 119/1, jest drogą.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z dnia [...]grudnia 2015 r. [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium podało, że w toku postępowania dowodowego organ I instancji ustalił, iż nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.). Zdaniem Prezydenta Wrocławia, uzbrojenie terenu w zakresie dróg nie jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, ponadto inwestycja przewidziana do realizacji na działce nr [...], [...], obręb S., nie ma dostępu do drogi publicznej. Teren potencjalnego zainwestowania przylega wprawdzie do działki nr [...] dr, [...], obręb S. (która jest własnością Gminy Wrocław), jednakże nie posiada połączenia z drogą publiczną, tj. ul. [..]. Działka nr [...], która miałaby zapewnić dojazd, jest obecnie "zielenią, ogrodem przydomowym, częściowo jest również zabudowana i wygrodzona". Zdaniem Kolegium Odwoławczego, w sprawie kluczowe znaczenie mają dwie kwestie: dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) oraz wystarczalności (lub niewystarczalności) infrastruktury drogowej (art. 61 ust. 1 pkt 2 tej ustawy). SKO we Wrocławiu wskazało na definicje legalne "uzbrojenia terenu" (art. 2 pkt 13) oraz "dostępu do drogi publicznej" (art. 2 pkt 14). To ostatnie należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny. Dostęp ten winien wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego. Dostęp do drogi publicznej musi zapewniać faktyczną możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym. Musi być to dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Niewątpliwie zatem, teren inwestycji powinien mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej nie tylko pod względem prawnym (a tak jest w rozpatrywanej sprawie, gdyż wydzielona geodezyjnie działka nr [...], jest zaklasyfikowana w ewidencji gruntów jako teren komunikacyjny - droga - oznaczenie "dr", a jej właścicielem jest Gmina Wrocław, której prawa wykonuje Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta we Wrocławiu), ale i dostęp do drogi publicznej powinien być zapewniony pod względem faktycznym (czego w sprawie zabrakło). Podkreśliło SKO we Wrocławiu, że w toku postępowania organ I instancji wystąpił do Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we Wrocławiu o informację dotyczącą wystarczalności uzbrojenia w zakresie dróg oraz wyrażenie opinii w kwestii obsługi komunikacyjnej (pismo z dnia 29 lipca 2014 r.). W odpowiedzi Zarząd ten poinformował, że "działka drogowa nr [...], [...] obręb S., która miałaby stanowić dojazd do planowanej inwestycji zagospodarowana jest obecnie zielenią, ogrodem przydomowym, częściowo jest zabudowana i wygrodzona. Ww. uwarunkowania uniemożliwiają przejazd przez działkę nr [...], a co za tym idzie zapewnienie poprawnej i bezpiecznej obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji". Ponieważ, zdaniem kolegium, z przekazanych do organu odwoławczego akt sprawy w sposób nie budzący wątpliwości nie wynikało, aby w istocie teren potencjalnego zainwestowania nie posiadał faktycznego dostępu do drogi publicznej oraz nie posiadał wystarczającego uzbrojenia w zakresie infrastruktury drogowej, Kolegium pismem z dnia 20 lipca 2015 r. (SKO [...]) działając na podstawie art. 136 Kpa, zleciło organowi I instancji uzupełnienie postępowania dowodowego, poprzez:

1) przeprowadzenie dowodu z oględzin terenu inwestycji oraz działki nr [...] dr, celem ustalenia możliwości dojazdu do terenu inwestycji poprzez działki oznaczone w ewidencji gruntów i budynków, jako działki drogowe oraz sporządzenie dokumentacji fotograficznej,

2) włączenie do akt sprawy kolorowego wydruku mapy (ortomapy) obejmującej teren inwestycji z naniesionymi granicami działek oraz opisanymi ustaleniami faktycznymi dokonanymi podczas dowodu z oględzin.

Z uzupełnionego materiału dowodowego sprawy wynika, że część działki nr [...] jest utwardzona płytami betonowymi, część zaś jest zagospodarowana przez osoby prywatne, m. in. budynkiem gospodarczym oraz zielenią niską i wysoką. Działka ta nie jest dostępna, ponieważ na jej terenie znajduje się ogrodzenie (płot z siatki). Ten stan potwierdza dołączona do akt sprawy ortomapa, ukazująca przebieg działki drogowej nr [...] i jej aktualne zagospodarowanie. Zdaniem Kolegium Odwoławczego, dodatkowy uzupełniający materiał dowodowy bezsprzecznie wskazuje, że obecnie, poprzez działkę nr [...] dr nie jest możliwe zapewnienie faktycznego dostępu do drogi publicznej (tj. do ul. [...].). Działka ta, należy do Gminy Wrocław i została zagospodarowana przez osoby trzecie (właścicieli okolicznych nieruchomości) w sposób nieuprawniony i wykluczający możliwość korzystania z niej jako terenu komunikacyjnego (drogi). W konsekwencji także uzbrojenie terenu zainwestowania w infrastrukturę drogową jest niewystarczające dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego (w istocie brak jest jakiejkolwiek infrastruktury drogowej, skoro działka geodezyjnie wydzielona pod drogę jest ogrodem, zielenią i terenem zabudowanym). Mając na uwadze to, że uzbrojenie terenu obejmuje także drogę, to zastosowanie ma art. 61 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem. W sprawie zasadnym zatem było wezwanie inwestora przez organ I instancji (pismo z dnia 11 września 2015 r.) do dostarczenia umowy na wykonanie uzbrojenia terenu w niezbędną infrastrukturę drogową. Dokumentu tego inwestor nie przedłożył, co uzasadnia odmowę ustalenia warunków zabudowy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisaną wyżej decyzję SKO we Wrocławiu z dnia [...].12.2015 r. wniosła J.S.. Wskazała, iż okoliczność, że działka nie ma rzeczywistego dostępu do drogi wynika z faktu, że w sposób niezgodny z prawem osoby trzecie zajęły i zagospodarowały tereny przeznaczone pod drogę a stanowiące własność Gminy. Skarżąca ma zatem dostęp do drogi publicznej, a nieprawne działania osób trzecich nie mogą ograniczać praw strony do posiadanej nieruchomości. Nadto Gmina winna spowodować swym działaniem, aby strona mogła zabudować działkę do której ma tytuł prawny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 14.12.2016 r. oddalił skargę. Podał, że jedną z przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy jest to aby teren inwestycji posiadał dostęp do drogi publicznej. W kontrolowanym postępowaniu organy administracji prawidłowo ustaliły, że wskazana przesłanka w sprawie nie została spełniana. Sąd I instancji przywołał treść art. 2 pkt 14 u.p.z.p. (definicja dostępu do drogi publicznej) i podkreślił, że o dostępie do drogi publicznej można mówić tylko wtedy, gdy ma on charakter prawny i faktyczny. Z niewadliwych ustaleń organów (co w sprawie jest nadto niesporne) takiego faktycznego dostępu działka strony nie posiada. Sąd powołał wyrok NSA wydany w sprawie II OSK 2850/12. Wynika z niego m.in., że celem art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest zapewnienie rzeczywistego, realnego dostępu do drogi publicznej, zaś możliwość pośredniego dostępu do drogi publicznej powinna być prawnie uregulowana i zapewniać terenowi inwestycji realny i trwały dostęp do dogi publicznej. Stwierdził WSA we Wrocławiu, iż dostęp do drogi publicznej należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny. Dostęp prawny oznacza, iż musi on wynikać z przepisu prawa, czynności prawnej lub orzeczenia sądowego.

Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 14.12.2016 r. wniosła J.S.. Zarzuciła błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że warunkiem koniecznym do ustalenia warunków zabudowy jest to, aby teren objęty decyzją posiadał rzeczywisty, realny dostęp do drogi publicznej, zaś możliwość pośredniego dostępu do drogi publicznej powinna być prawnie uregulowana i zapewniać inwestycji realny i trwały dostęp do drogi publicznej podczas, gdy wskazane przepisy nie przewidują takiego wymogu, a dostęp do drogi publicznej powinien być rozumiany jako legalny, a nie faktyczny, rzeczywisty, czy realny.

Skarżąca kasacyjnie domagała się uchylenia wyroku sądu I instancji, a także zaskarżonych decyzji. Skarga kasacyjna zawierała także wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej oraz oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy przed NSA.

W uzasadnieniu podstawy skargi kasacyjnej podano m.in., że ustalenia faktyczne poczynione w sprawie są prawidłowe, błędne jest rozumienie pojęcia dostępu do drogi publicznej. Wskazano, iż działka objęta decyzją o warunkach zabudowy graniczy z działką drogową nr [...], która została zagospodarowana niezgodnie z jej przeznaczeniem (zieleń, ogrody, zabudowę). Stan ten wynika z czynności właścicieli nieruchomości sąsiednich. Wg organu I instancji, stan tej działki uniemożliwia dostęp do drogi publicznej dla przyszłej inwestycji. Formalny dostęp jest więc zachowany, faktycznego jednak brak. W ocenie skarżącej, nie jest to jednak powód do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Skarga powołała wyroki NSA o sygnaturach: II OSK 1116/08, 1467/09, 833/10, 2665/13, akcentując, że wskazane orzeczenia nie utożsamiają dostępu do drogi publicznej z dostępem faktycznym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., poz. 1369; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw. Jako nietrafny ocenić bowiem należało zarzut naruszenia przez sąd I instancji art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2017 r., poz. 1073; dalej u.p.z.p.). W ramach tego zarzutu, skarga kasacyjna kwestionowała stanowisko sądu I instancji, że przesłanką ustalenia warunków zabudowy jest m.in. to, aby teren przyszłej inwestycji miał zapewniony realny dostęp do drogi publicznej. Stanowisko wyrażone przez WSA we Wrocławiu ocenić jednak należy jako niewadliwe. Zasadnie bowiem sąd ten uznał, że na potrzeby ustalenia warunków zabudowy, dostęp do drogi publicznej rozumieć należy jako także dostęp faktyczny, pozwalający na realne skomunikowanie planowanej inwestycji z drogą publiczną. Podkreślić bowiem należy, iż na etapie ustalania warunków zabudowy istotne jest stwierdzenie wystąpienia przesłanek warunkujących możliwość przyszłej realizacji inwestycji. Jedną z nich jest właśnie stwierdzenie tego, czy działka przez którą planowane jest połączenie terenu inwestycji z drogą publiczną, może w rzeczywistości być wykorzystywana w takim celu. Dostęp do drogi publicznej, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. rozumieć zatem należy jako zapewniający faktyczną możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej. Dostęp ten nie może być bowiem dostępem wyłącznie hipotetycznym, lecz musi być realny tj. pozwalający uznać, że działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną może być wykorzystywana w takim właśnie celu (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2607/12, wyrok NSA z dnia 5.03.2013 r.; sygn. akt II OSK 2078/11). Skarga kasacyjna złożona w tej sprawie nie kwestionowała dokonanych przez organy administracji publicznej ustaleń stanu faktycznego, następnie zaakceptowanych przez sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Z ustaleń tych wynika jednoznacznie, iż działka nr [...], mająca stanowić komunikację terenu inwestycji z drogą publiczną, nie zapewnia realnego przez nią przejazdu. W dacie orzekania przez organy administracji wskazana nieruchomość była bowiem porośnięta zielenią, stanowiąc przydomowy ogród. Była przy tym częściowo ogrodzona i zabudowana. Wskazany sposób zagospodarowania tej nieruchomości wyklucza zatem możliwość wykorzystywania jej w celach komunikacji (łączności) terenu inwestycji z drogą publiczną. Stan taki uprawniał zatem sąd I instancji do przyjęcia, iż nie została w sprawie spełniona normatywna przesłanka wydania decyzji o warunkach zabudowy, określona w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Podnoszone natomiast w skardze kasacyjnej argumenty, iż opisany wyżej stan spornej nieruchomości wynika z czynności właścicieli nieruchomości sąsiednich, ocenić należało jako pozbawione znaczenia dla przyjętego kierunku rozstrzygnięcia i wykładni przepisów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Stwierdzenie przyczyn zagospodarowania nieruchomości w sposób wykluczający ustalenie warunków zabudowy, jak również osób odpowiedzialnych za taki stan rzeczy, nie jest przedmiotem ocen w kontrolowanym przez sąd I instancji postępowaniu. Miarodajne jest tu bowiem to, czy spełnione są przesłanki wynikające z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Z przedstawionych względów uznając, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej kasacyjnie z urzędu, wydane zostanie przez sąd I instancji.