Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi H. W. i D. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w K. z dnia [...] maja 2007 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] nakładającą na H. W. i D. W. prowadzących spółkę cywilną pod nazwą [...] (dalej także jako skarżący) karę pieniężną.

Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Podczas kontroli przeprowadzonej w spółce cywilnej prowadzonej przez skarżących pod nazwą [...], którą objęty był okres od 1 stycznia 2007 r. do 28 lutego 2007 r. stwierdzono:

1. nieokazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, podczas kontroli w przedsiębiorstwie;

2. nieprawidłowe operowanie przełącznikiem grup czasowych (selektorem);

3. okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera przepisowych wpisów;

4. nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego - wykresówka zapisywana była za długo;

5. okazanie do kontroli wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy;

6. skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego;

7. przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia bez przerwy przy wykonywaniu transportu drogowego;

8. przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia przy wykonywaniu przewozu drogowego.

Powyższe naruszenia zostały przedstawione w protokole kontroli nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. W oparciu o stwierdzone naruszenia, [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] nałożył na skarżących karę pieniężną w wysokości 21.500 złotych.

Od decyzji z dnia [...] maja 2007 r. skarżący złożyli odwołanie, w którym wnieśli o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie skarżących, podjęta decyzja została wydana z rażącym naruszenie prawa, bowiem z całości akt postępowania administracyjnego w sposób jasny i jednoznaczny nie wynika, jaki materiał dowodowy został pobrany do kontroli i jaki materiał dowodowy stanowi podstawę podjętego rozstrzygnięcia w sprawie. Ponadto zdaniem skarżących, organ w sposób nierzetelny prowadził postępowanie. Na poparcie tego stanowiska skarżący wskazali błędy zawarte w protokole kontroli. Skarżący zwrócili również uwagę na treść pisma organu pierwszej instancji z dnia 27 czerwca 2007 r., którym organ ten próbował "sprostować protokół". W ocenie skarżących takie działanie organu jest nielegalne jak i prawnie nieskuteczne, bowiem brak jest upoważnienia ustawowego do prostowania protokołu z kontroli, który jako dokument będący podstawą decyzji winien być sporządzony z najwyższą starannością.

W wyniku rozpoznania odwołania, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2007 r. Organ odwoławczy powołując się w szczególności na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zmianami), załącznika do ww. ustawy, stwierdził, że w wyniku kontroli ustalono szereg naruszeń prawa. Organ odwoławczy na podstawie przekazanego materiału dowodowego stwierdził, iż doszło do powstania wszystkich naruszeń przepisów, które ustalono w wyniku kontroli strony skarżącej. Dlatego też organ utrzymał w mocy nałożoną z tego tytułu karę pieniężną.

Organ odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wskazał, iż nie stanowią one przesłanki do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie, bowiem stwierdzone podczas kontroli naruszenia są bezsporne. Organ zwrócił również uwagę na odpowiedzialność przedsiębiorcy opartą na zasadzie ryzyka. Zgodnie z nią, zawsze przedsiębiorca ponosi odpowiedzialność za ewentualne skutki działań osób (w tym kierowcy), którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje.

Jednocześnie organ wskazał, że w toku postępowania nie doszło do podnoszonych w odwołaniu naruszeń prawa skutkujących stwierdzeniem nieważności decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego, postępowanie prowadzone przed organem pierwszej instancji spełniało wymogi wynikające z art. 7 i 77 kpa. W jego ocenie organ pierwszej instancji w sposób wszechstronny dokonał oceny stanu faktycznego, działał w granicach i zgodnie z przepisami prawa.

Następnie na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] skarżący złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wnieśli o uchylenie decyzji organu II instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie decyzji obydwu instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący w skardze powtórzyli wszystkie zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Transportu Drogowego przedstawił stan faktyczny sprawy, podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 tego artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, stosownie do stanu faktycznego i prawnego z daty podjęcia tych aktów lub czynności, nie zaś według kryteriów słusznościowych czy celowościowych.

Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W skardze, podobnie jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji, skarżący podnosili te same zarzuty. Zarzucili decyzjom wydanym przez organ I i II instancji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez wydanie orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa tj. w oparciu o nieokreślony w precyzyjny, jednoznaczny i rzetelny sposób materiał dowodowy. W ocenie skarżących, szczegółowa analiza protokołu oraz decyzji, a także całość akt postępowania wskazuje, że nie zostało w sposób jasny i jednoznaczny określone, jaki materiał dowodowy został pobrany do kontroli i jaki materiał dowodowy stanowi podstawę orzeczenia. Świadczą o tym ewidentne błędy w protokole, niezrozumiała korespondencja prowadzona ze skarżącymi a także "próba sprostowania protokołu". Przepisy prawa nie przewidują sprostowania protokołu z kontroli. Działanie takie jest nielegalne i prawnie nieskuteczne.

Rozpoznając odwołanie i odnosząc się do zarzutów w nim podnoszonych, Główny Inspektor Transportu Drogowego ograniczył się do stwierdzenia, że organ I instancji wypełnił obowiązek wynikający z art. 7 oraz 77 kpa. Nie naruszył też art. 8 kpa. Zgromadził w sprawie dowody, które są konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Dopuścił jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a co nie jest sprzeczne z prawem. W sposób wszechstronny dokonał oceny stanu faktycznego sprawy. Działał w granicach i zgodnie z przepisami prawa.

Główny Inspektor Transportu Drogowego w żaden sposób nie zajął się kwestią sprostowania protokołu sporządzonego w trakcie postępowania administracyjnego. Próbę wyjaśnienia tego zagadnienia Główny Inspektor Transportu Drogowego podjął dopiero w odpowiedzi na skargę. Podkreślił w niej (odpowiedzi na skargę), że to obowiązkiem skarżących było domaganie się od organu czynności i postępowania zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami, nie zaś żądanie uzupełnienia co do rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. Przyznał, iż przepisy prawa administracyjnego nie zawierają podstawy prawnej do sprostowania protokołu. Treść pisma zawierającego sprostowanie nie stanowi jednak żadnego naruszenia przepisów mających znaczenie w rozpatrywanej sprawie.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że sąd kontroluje decyzje nie zaś odpowiedź na skargę. Decyzja natomiast nie zawiera odniesienia się organu do postawionego zarzutu – braku podstawy prawnej do sprostowania protokołu. Nie czyni zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 7, 77 i 107 § 3 kpa w związku z art. 138 kpa, ustosunkowanie się do zarzutów odwołania zamieszczonych w odpowiedzi na skargę. Brak rozważań organu zawartych w decyzji, a odnoszących się do podniesionego przez stronę zagadnienia dopuszczalności sprostowania protokołu, czyni decyzję niedającą się poddać kontroli.

Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu, który uprawniałby osoby obecne przy dokonywaniu czynności urzędowej do żądania sprostowania lub uzupełnienia protokołu, jak czyni to przepis art. 160 k.p.c. Przepis art. 71 kpa określa jedynie zasady i tryb dokonywania skreśleń i poprawek w protokole, jednakże skreślenia te i poprawki mogą dotyczyć omyłek dostrzeżonych przez sporządzającego protokół lub osoby obecne albo mogą być dokonane wskutek uwzględnienia żądania tych osób sprostowania lub uzupełnienia protokołu. Przepis art. 71 kpa wymaga dokonania skreśleń lub poprawek protokołu przed jego podpisaniem. Zmiany protokołu w tym trybie mogą mieć jedynie charakter drobny.

Obowiązek stwierdzenia skreśleń i poprawek "przed podpisaniem protokołu" wyznacza równocześnie granice czasowe dokonywania w ogóle skreśleń i poprawek. Oznacza to niedopuszczalność ich dokonywania po podpisaniu protokołu. Nasuwa zastrzeżenia pogląd, że "w przypadku, gdy błędy ujawni się po podpisaniu protokołu, należy je poprawić, w protokole zamieścić omówienie i uzyskać podpisy wszystkich uczestników protokołowanej czynności również pod tym omówieniem (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 371). Wydaje się, że w takim wypadku - w odniesieniu do niektórych czynności - można rozważać jedynie problem sporządzenia nowego protokołu z takiej czynności (jej fragmentu) (komentarz LEX 2007 Komentarz do art.71 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2007, wyd. II.)

Sprostowanie protokołu oznacza zarówno zmianę treści określonego fragmentu zapisu, jak i jego usunięcie, natomiast uzupełnienie to wprowadzenie do protokołu niezbędnej, a pominiętej treści - odpowiadającej - według wniosku strony - przebiegowi posiedzenia, rozwinięcie zbyt skrótowo lub niejasno zapisanego wyjaśnienia, twierdzenia lub wniosku strony" (K. Kołakowski, Komentarz do k.p.c., s. 527-528).

Brak przepisu o możliwości sprostowania lub uzupełnienia protokołu nie oznacza, że osoba wnosząca o sprostowanie lub uzupełnienie protokołu nie może żądać jego sprostowania lub uzupełnienia. Nie ma przeszkód, aby uczynił to sporządzający protokół, sam dostrzegając błąd lub na zwróconą uwagę przez stronę czynności. Czynność ta musi być jednakże dokonana w taki sposób, aby protokół można było uznać za sporządzony zgodnie z art. 68 § 2 kpa, a więc przed jego podpisaniem lub w postaci sporządzenia nowego protokołu. Skoro przepis art. 71 kpa wymaga dokonania skreśleń i poprawek protokołu przed jego podpisaniem, tym bardziej więc sprostowanie czy uzupełnienie protokołu musi nastąpić przed jego podpisaniem bądź w postaci sporządzenia nowego protokołu. Dotyczy wszak zmiany treści określonego fragmentu zapisu.

Jeżeli sporządzono w sprawie protokół ustaleń między organem i stroną, z którym strony nie zapoznano i nie przedstawiono do podpisu, a następnie, w oparciu o ten protokół, wydano decyzję, to takie działanie organu nie tylko narusza przepis art. 10 kpa, wymagający dopuszczenia strony do udziału w każdym stadium postępowania, przepisy o sporządzaniu protokołów, a w tym art. 68 § 1 i 2 i art. 70 kpa, ale także narusza art. 8 kpa, wymagający od organów administracji publicznej prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa (wyrok NSA W-wa z dnia 29 czerwca 2004 OSK 532/04 LEX nr 158985).

Protokół może być dowodem w postępowaniu tylko wówczas, jeżeli jest zgodny z prawem, a więc jeżeli został sporządzony w sposób określony w art. 68 § 2 kpa.

W przedmiotowej sprawie organ I instancji naruszył przepisy o sporządzaniu protokołu. Dokonał sprostowania w sposób, którego nie przewidują przepisy prawa. Sprostowanie zostało dokonane w piśmie. Protokół sporządzony w sposób wadliwy nie mógł stanowić podstawy ustaleń faktycznych. Nie można w sposób bezsporny przyjąć, że stwierdzone w czasie kontroli naruszenia są oczywiste, skoro będący podstawą tych ustaleń protokół nie został sporządzony zgodnie z prawem. Wadliwie sporządzony protokół nie może wszak stanowić dowodu w postępowaniu administracyjnym.

W świetle powyższych rozważań skargę należało uznać za zasadną i zaskarżone decyzje uchylić. Wady protokołu polegające na błędnych zapisach w ilości pobranych wykresówek i zaświadczeń, ich charakteru i znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia nie zostały omówione przez żaden z organów. Sąd dokonując oceny zaskarżonej decyzji, jej legalności, nie ma możliwości oceny charakteru błędów i ich znaczenia dla wydania decyzji. Wbrew twierdzeniom organu, organy I i II instancji nie wypełniły obowiązku wynikającego z art. 7 i 77 kpa. Materiał dowodowy został zgromadzony wadliwie. Protokół będący podstawą wydania decyzji został sporządzony z naruszeniem art. 68 § 2 kpa. Nie mógł więc stanowić podstawy faktycznej rozstrzygnięcia przez organ I instancji.

Zgodnie z unormowaną w art. 7 zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy". Zgodnie z tą zasadą to organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie może tego obowiązku przerzucać na stronę postępowania administracyjnego wobec której wszczął postępowanie.

To na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek sporządzania prawidłowego protokołu, spełniającego wymagania formalne i materialne. Podlega on kontroli przez osoby biorące udział w czynności urzędowej. Służy to ochronie strony postępowania przed próbami nierzetelnego zamieszczania w aktach danych niezgodnych z rzeczywistym przebiegiem czynności, czy też z ustaleniami dokonanymi podczas tych czynności. Tę kontrolę strona sprawuje poprzez spełnienie wymogu podpisu. Przesłanie stronie pisma zawierającego sprostowanie protokołu nie czyni zadość wymogowi z art. 68 § 2 kpa.

Charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147).

Organ II instancji, rozpoznając odwołanie, zaakceptował świadomie naruszenie przez organ I instancji znaczenia wymagań formalnych protokołu bez żadnego uzasadnienia swojego stanowiska i refleksji nad błędem organu I instancji. Organ II instancji stara się przerzucić obowiązek wykazania zaistniałych pomyłek na stronę. Tymczasem nie budziło wątpliwości organu I instancji, że protokół zawiera błędy, skoro dokonał ich sprostowania tyle, że sposób niezgodny z prawem.

Mając powyższe na uwadze i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1) c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł jak w wyroku.

O wykonalności uchylonych decyzji sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.