Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Protokolant: specjalista Izabela Szczerbińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 lutego 2018 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej oddala skargę w całości.

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (zwane dalej: Kolegium, SKO, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania K. S. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...], ustalającej - na rzecz A. K. i B. D. - warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, dobudowę klatki schodowej i wiaty garażowej oraz realizację niezbędnej infrastruktury technicznej, przewidzianej do realizacji na działce nr 44, AM-[...], obręb K. - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że w opisanej na wstępie decyzji Prezydent W. uznał, iże zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że inwestycja stanowi kontynuację funkcji, cech oraz wskaźników zabudowy w obszarze sąsiednim oraz spełnia wszystkie wymagania określone przepisami prawa. Także pozostałe przesłanki ustalenia warunków zabudowy zostały spełnione. Teren inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji inwestycji oraz inwestycji nie sprzeciwia się żaden przepis prawa.

W odwołaniu od ww. decyzji K. S. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania ( art. 8 k.p.a.) i przepisów prawa materialnego (art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W jej ocenie organ nie uwzględnił słusznego interesu strony oraz naruszył przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności w zakresie sytuowania miejsc postojowych i norm "odległościowych".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpoznając sprawę ponownie, uznało, że odwołanie jest niezasadne, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa materialnego i procesowego. Większość zarzutów odwołania nie może zostać uwzględniona z uwagi na kwestie związane z przepisami techniczno-budowlanymi, które będą badane przed organem architektoniczno-budowlanym, ewentualnie w przypadku zaistnienia samowoli budowlanej przed organem nadzoru budowlanego.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wymienił obowiązujące w niniejszej sprawie przepisy materialno-prawne i uznał, że wszystkie przywołane przesłanki dla ustalenia warunków zabudowy zostały spełnione.

Działki objęte inwestycją usytuowane są w sąsiedztwie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, zabudowanych w sposób pozwalający określić wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Z przeprowadzonej analizy wynika, że teren sąsiedni jest intensywnie zurbanizowany. W analizowanym obszarze dominuje funkcja mieszkaniowa ze znaczną przewagą jednorodzinnej. Funkcja budynku po dokonaniu robót budowlanych nie ulegnie zmianie, nadal będzie to bowiem budynek mieszkalny.

Zastrzeżeń Kolegium nie budzą także ustalenia pozostałych parametrów zabudowy.

Linia zabudowy nie ulegnie zmianie. Prawidłowo także ustalony został wskaźnik zabudowy (§ 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku m.p.z.p.(Dz.U. Nr 164, poz.1588). Planowana zabudowa działki nr 44 przekroczy średni wskaźnik zabudowy na sąsiednich działkach nieznacznie bo o 0,06, zaś rozbudowa zwiększy współczynnik zabudowy o 0,11 co też nie ma żadnego znaczenia urbanistycznego.

Szerokość elewacji frontowej przekracza co prawda średnie wartości, ale mieści się w zakresie 20 % tolerancji i dodatkowo w obszarze analizowanym znajdują się podobne budynki.

Średnia wysokość gzymsu w obszarze analizowanym wynosi 7 m, przy rozpiętości od 3,5 do 8 m(8,5 z attyką). Organ ustalił wysokość górnej krawędzi gzymsu na 8,5 m co nieznacznie przekracza średnie wartości, ale nie wpływa to na uwarunkowania urbanistyczno-architektoniczne. Sam zaś istniejący budynek ma wysokość 8 m. Także wysokość wiaty garażowej jest prawidłowa, co znajduje odzwierciedlenie w obszarze analizowanym – istnieją na tym terenie wiaty garażowe o wysokości 3 m.

Teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej od ul. Potockiego, jak również dotychczasowe istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji inwestycji.

Odnosząc się do wymagań ochrony interesu osób trzecich, według SKO, organ I instancji w sposób zupełny uregulował tą kwestię w decyzji chroniąc interesy wszystkich stron postępowania. W zaskarżonej decyzji jednoznacznie wskazano, że należy spełnić wymagania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r, poz. 1442). Obliguje to inwestora do sporządzenia projektu budowlanego, nie tylko zgodnego z warunkami decyzji lokalizacyjnej ale także z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym m.in. § 12, § 13 rozporządzenia.

Analogicznie sprawa przedstawia się z wymaganiami dotyczącymi usytuowania miejsc parkingowych i uwarunkowaniami ppoż. Spełnienie wymogów § 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych będzie uwzględnione w projekcie budowlanym podlegającym weryfikacji przez organ architektoniczno-budowlany. Decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza bowiem o możliwości realizacji obiektu budowlanego ze względu na wymagania techniczne.

W rozpatrywanej sprawie, Kolegium nie dopatrzyło się także żadnych uchybień procesowych w toku postępowania pierwszoinstancyjnego. Wniosek inwestora spełniał wymogi art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ prawidłowo zawiadomił strony o wszczęciu postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów oraz o jego zakończeniu. Zastrzeżeń nie budzi ustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Ocena materiału dowodowego nie wychodzi poza granice swobodnej oceny dowodów.

Odnosząc się do zarzutu wydania w sprawie już jednej decyzji o warunkach zabudowy, Kolegium wskazało, że decyzją z dnia [...] Prezydent W. ustalił – na rzecz A. K. i B. D. – warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, dobudowę klatki schodowej oraz realizację niezbędnej infrastruktury technicznej, przewidzianej do realizacji na działce nr 44, AM-[...]. Decyzja ta jednakże nie jest tożsama z decyzją Prezydenta W. z dnia [...]. Inwestor bowiem zmodyfikował program inwestycji, co wpłynęło również na inne ustalenia parametrów inwestycji. W tych okolicznościach nie może być mowy o tożsamości sprawy administracyjnej.

Na powyższą decyzję K. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaskarżona decyzja według jej oceny jest niezasadna. Zasadne są natomiast argumenty skarżącej zawarte w odwołaniu. W związku z powyższym wniosła o uchylenie ww. decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

Zgodnie z treścią art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja ustalająca - na rzecz A. K. i B. D. – warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, dobudowę klatki schodowej oraz realizację niezbędnej infrastruktury technicznej, przewidzianej do realizacji na działce nr 44, AM-[...].

Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

W myśl art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku jego braku określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Decyzja o warunkach zabudowy jest więc instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu pod konkretną inwestycję. Określa ona podstawowe parametry dotyczące ewentualnej zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Tak więc realizacja konkretnej inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Na każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w granicach jego kompetencji.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588.).

Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wstępny i ogólny. Nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, Lex nr 1216331).

Organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z ww. przepisu.

Zatem w kontrolowanej sprawie organy rozstrzygały z punktu widzenia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, czyli w kontrolowanej sprawie rozbudowie budynku mieszkalnego w zakresie kontynuacji funkcji.

W związku z powyższym, w rozpoznawanej sprawie istotą ustaleń i analizy organu I i II instancji powinna była być szczegółowa, uzasadniona, niearbitralna ocena funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu realizowanej na/w nieruchomościach znajdujących się w obszarze analizowanym oraz rozstrzygnięcie, czy w przypadku planowanej inwestycji, można mówić o kontynuacji funkcji z obszaru analizowanego.

Warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2008 r., II OSK 1104/07, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., publ. CBOSA). W piśmiennictwie przyjmuje się, że kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach istniejącego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów), w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że zasadniczym zarzutem skargi było to, że zaskarżona decyzja jest niezasadna, zasadne są natomiast argumenty zgłoszone przez skarżącą w odwołaniu. Otóż w odwołaniu pełnomocnik skarżącej podniósł naruszenie art. 8 k.p.a. i art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie sytuowania miejsc postojowych i norm "odległościowych".

Zarzut ten nie jest trafny. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji przedstawił bowiem szczegółowo i wyczerpująco motywy swojego rozstrzygnięcia, polegającego na utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta W. ustalającego warunki zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia.

Z przeprowadzonej dla potrzeb rozstrzygnięcia sprawy niniejszej analizy urbanistycznej, której poprawność nie budzi zastrzeżeń sądu, wynika, że w granicach terenu analizowanego występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, w tym i na przedmiotowej działce nr 44, [...], co - jak trafnie oceniły organy orzekające - pozwala stwierdzić, że warunek kontynuacji funkcji występującej na obszarze analizowanym w przypadku projektowanej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej zostanie spełniony.

W ocenie Sądu nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty skarżącj wskazujące, iż projektowana inwestycja narusza przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie sytuowania miejsc postojowych i narusza normy odległościowe. Wskazane rozporządzenie nie może być stosowane na etapie ustalania warunków zabudowy, gdyż zawiera przepisy wykonawcze do ustawy – Prawo budowlane ( a nie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) i określa warunki techniczne niezbędne do sporządzenia projektu budowlanego dla konkretnej inwestycji budowlanej. Innymi słowy przepisy tego rozporządzenia dotyczą, na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, dalszego etapu, tj. etapu ubiegania się inwestora o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego przed organem architektoniczno-budowlanym.

Należy bowiem raz jeszcze zwrócić uwagę, że ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym realizacji inwestycji, służącym uzyskaniu odpowiedzi na pytanie, czy zamierzenie to może być w ogóle podjęte na danym obszarze jako zgodne z przepisami szczegółowymi, określającymi porządek urbanistyczny i sposób zagospodarowania terenu, w które nowa zabudowa ma się wkomponować. Ma ono więc charakter rozstrzygnięcia ogólnego, zakreślającego ramy, które dopiero muszą być doprecyzowane w dalszej fazie procesu inwestycyjnego, czyli w decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzającej konkretne parametry inwestycji podane w projekcie budowlanym, opracowanym zresztą z uwzględnieniem wymogów ustalonych w decyzji w sprawie warunków zabudowy. W związku z powyższym w orzecznictwie wskazuje się, iż niedopuszczalne jest na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy rozważanie takich kwestii jak np. odległość od granicy działki sąsiedniej sytuowania budynków lub ich części, czy też dokładna lokalizacja sytuowania miejsc postojowych.

Zarzuty te zbadane być mogą dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w postępowaniu prowadzącym do wydania pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2017 r., II OSK 1048/15). Stąd też zawarte w decyzji pierwszoinstancyjnej ogólne sformułowania dotyczące ochrony interesów osób trzecich były wystarczające, tym bardziej że wiata nie jest budynkiem i normy odległościowe jej nie dotyczą.

Ponadto analiza akt administracyjnych wskazuje, że organy obu instancji przeprowadziły postępowanie zgodnie zasadami wynikającymi z art. 6, 7, 8 77 i 80 k.p.a., przy uwzględnieniu szczególnych uregulowań wynikających z art. 52 i nast. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, zwłaszcza przeprowadzona analiza urbanistyczno - architektoniczna pozwoliła na ustalenie wszystkich okoliczności istotnych dla podjęcia decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu planowanej inwestycji. Sporządzona analiza zawiera w części graficznej i tekstowej dane dotyczące stanu faktycznego i prawnego terenu inwestycji oraz wyznaczonego terenu sąsiedniego wystarczające dla oceny dopuszczalności planowanej inwestycji. Niewątpliwie zgromadzony materiał dowodowy dostarczył organom kompleksowych informacji pozwalających na rzetelną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5u.p.z.p. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił szczegółowo przesłanki, którymi kierował się przy ustaleniu warunków i zasad zagospodarowania terenu przewidzianego dla planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a organ drugiej instancji przedstawił argumentację przedstawiającą weryfikację ustaleń dotyczących funkcji i cech przedmiotowej inwestycji, ze szczególnym uwzględnieniem ustaleń dotyczących warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego oraz kwestii związanych z ochroną interesów osób trzecich. Ponadto decyzja organu I instancji spełnia wymogi określone w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku m.p.z.p.

Odnośnie zarzutu wydania już jednej decyzji dla inwestorów o warunkach zabudowy, należy zgodzić się z organem odwoławczym, że decyzja, która zawiera zupełnie inne parametry realizacji inwestycji (zgodnie z wcześniejszym wnioskiem inwestora), nie jest tożsama z tą która obecnie była wydana. Podkreślenia bowiem wymaga, że jednocześnie może toczyć się wiele postępowań w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Może również równolegle funkcjonować w obrocie prawnym wiele decyzji o warunkach zabudowy. Może również kilku potencjalnych inwestorów wnioskować o realizację na tym samym terenie takich samych lub zupełnie innych przedsięwzięć. Co więcej, wnioskodawca, który już uzyskał warunki zabudowy, może po raz kolejny złożyć wniosek odnośnie tego samego obszaru, pod warunkiem, że przedmiotem wniosku będzie inna ( odnosi się to też innych parametrów) inwestycja.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę w całości.