Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego J.U. po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1464/16 w sprawie ze skargi Z.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2016 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1464/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2016 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję.

U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

W dniu [...] lipca 2016 r. do Urzędu Miejskiego w [...] wpłynął Z.N. o udostępnienie informacji publicznej zawartej w prowadzonym przez Burmistrza [...], dalej jako "Burmistrz", rejestrze decyzji o warunkach zabudowy wydanych w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 30 czerwca 2016 r., poprzez wykonanie kopii ww. rejestru. Wnioskodawczyni wskazywała przy tym, że wnosi o wyłączenie z udostępnienia danych zawierających nazwę i adres wnioskodawcy występującego z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

W dniu [...] września 2016 r. Burmistrz wydał decyzję, znak: [...] o odmowie udostępnienia wnioskodawczyni informacji publicznej zawartej w prowadzonym przez Burmistrza rejestrze decyzji o warunkach zabudowy wydanych w części dotyczącej udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości objętych ww. decyzjami o warunkach zabudowy zawartych w kolumnie nr 5 prowadzonego rejestru.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że udostępnienie wnioskodawcy informacji publicznej w części dotyczącej udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości objętych rejestrem - stanowiących własność osób fizycznych - tj. numerów ewidencyjnych działek oraz ich lokalizacji, naruszałoby prywatność właścicieli działek zawartych w rejestrze, która podlega ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2015.2058 ze zm.), dalej jako "u.d.i.p." w związku z art. 2 ust. 2 pkt 1, art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 przy zastosowaniu art. 7 pkt 2 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U.2015.2135 ze zm.), dalej jako "u.o.d.o.". Zdaniem organu pierwszej instancji, za pomocą informacji dotyczącej numeru ewidencyjnego działki i jej położenia można pośrednio określić tożsamość właściciela działki, tj. jego dane osobowe w rozumieniu u.o.d.o.

Od powyższej decyzji organu pierwszej instancji odwołanie złożyła Z.N.

Następnie decyzją z [...] października 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia Z.N. żądanej informacji publicznej.

Organ II instancji wyjaśnił, że u.o.d.o. stanowi lex specialis w stosunku do u.d.i.p. przesądzając, że imię i nazwisko osoby fizycznej podlega ochronie danych osobowych. Tym samym organ nie może udostępnić danych, które umożliwiałyby zidentyfikowanie osoby fizycznej. Przy czym konieczność ochrony danych osobowych nie zwalnia organu z udostępniania informacji publicznej. Organ powinien wyłącznie ograniczyć dostęp do informacji umożliwiających identyfikację osób fizycznych, co w praktyce oznacza udostępnienie dokumentów odpowiednio zanonimizowanych.

Kolegium stwierdziło, iż organ pierwszej instancji błędnie uznał, że należy odmówić wnioskodawczyni informacji publicznej. SKO przychyliło się do stanowiska zaprezentowanego przez stronę odwołującą, że oznaczenie nieruchomości poprzez wskazanie jej numeru ewidencyjnego i położenia nie jest informacją umożliwiającą choćby pośrednie zidentyfikowanie osoby fizycznej, a więc nie ma charakteru "danych osobowych" w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.o.d.o., których ochrona wyłącza dostęp do informacji publicznych w trybie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Na powyższą decyzję Z.N. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, dalej również jako "WSA".

Wniosła o poddanie zaskarżonej decyzji kompleksowej kontroli ze strony sądu, gdyż uważa, że decyzja ta może prowadzić do naruszenia przysługującego jej konstytucyjnego prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, bowiem umorzenie przez organ odwoławczy postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej może zostać zrównane przez dysponenta żądanej informacji z umorzeniem postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zamykając jej możliwość uzyskania dostępu do przedmiotowej informacji publicznej, pomimo iż obiektywnie nie istnieją żadne przesłanki prawne przemawiające przeciwko możliwości udostępnienia jej tej informacji publicznej.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku WSA wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji zaznaczył, że w rozpoznawanej sprawie poza sporem między Skarżącą i SKO jest, że oznaczenie nieruchomości objętych ww. decyzjami o warunkach zabudowy przez wskazanie ich numeru ewidencyjnego i położenia nie stanowi informacji, która umożliwia choćby pośrednio zidentyfikowanie osoby fizycznej, a zatem nie ma charakteru informacji o charakterze danych osobowych w stosunku, do których prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu stosownie do treści art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. WSA podkreślił przy tym, że również aprobuje powyższe stanowisko. W przeciwieństwie bowiem do możliwości uzyskania danych osobowych właściciela nieruchomości na podstawie internetowego zbioru ksiąg wieczystych, do którego dostęp uzyskuje się według numeru księgi wieczystej, brak jest powszechnej bazy, w której można uzyskać dane osobowe osób na podstawie numeru ewidencyjnego działki.

Dalej WSA podkreślił, że podstawową kwestią poddaną pod kontrolę Sądu w niniejszej sprawie jest kwestia prawidłowości rozstrzygnięcia organu odwoławczego, który kontrolując decyzję pierwoszoinstancyjną wydaną w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p i uznając, że w sprawie nie zaistniały warunki do odmowy udzielenia informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem I instancji - otwierając tym samym wnioskodawcy drogę do udzielenia informacji w trybie u.d.i.p. W sprawie istotny jest zatem tryb prowadzenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej w sytuacji gdy po wydaniu decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej organ wydaje decyzję kasacyjną ponieważ wnioskowana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 u.d.i.p. Jakkolwiek w ocenie SKO w [...] ale także strony skarżącej trybem właściwym jest w takiej sytuacji tryb przepisów u.d.i.p., a nie tryb przepisów k.p.a. to jednak strona skarżąca, powołując niejednolite orzecznictwo w tym zakresie, dostrzega również funkcjonalne ograniczenia dla konsekwentnego stosowania procedury z ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Ustosunkowując się do tej kwestii WSA uznał, że nie można uznać za prawidłowe w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wyłączenie stosowania regulacji opartej na przepisie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2016.23 ze zm.), dalej jako "k.p.a.". Zauważył przy tym, że szczególny tryb postępowania przewidziany w u.d.i.p. (art. 12-15) nie wyklucza stosowania przepisów k.p.a. Wskazał na art. 16, art. 14 ust. 2 u.d.i.p. i podniósł, iż przyjąć należy, że organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji o odmowie udzielenia informacji publicznej, stosuje przepis 138 k.p.a. i przewidziane w tym przepisie rozstrzygnięcia. Zatem, gdy jeśli uzna, że bezzasadne jest ograniczenie, wynikające z art. 5 u.d.i.p., na które wskazał organ I instancji i pomimo, że zbędne jest prowadzenie postępowania wyjaśniającego musi zastosować przepis art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd ten zaznaczył, że co prawda z normy zawartej w art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji ma charakter wyjątkowy i wymaga aby decyzja pierwszej instancji wydana była z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, to jednak przez ponowne rozpatrzenie sprawy należy rozumieć udzielenie wnioskowanej informacji publicznej, której organ odwoławczy nie może udzielić, gdyż taką informacją nie dysponuje. WSA zaakcentował, że podziela pogląd, zgodnie z którym w sprawach z zakresu udostępniania informacji publicznej znajduje zastosowanie oprócz specyficznej procedury przewidzianej w u.d.i.p także ogólna procedura administracyjna w zakresie wskazanym w art. 16 u.d.i.p. Nie ma przy tym jakichkolwiek racjonalnych podstaw do dzielenia postępowania, wywołanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, na część, do której odnosi się decyzja organu odwoławczego rozpatrującego odwołanie od decyzji odmawiającej udostępnienia takiej informacji oraz na część, do której ta decyzja się nie odnosi. Nie ma także przy tym jakichkolwiek przeszkód by w takim wypadku - w razie uwzględnienia odwołania - organ odwoławczy zastosował regulację przepisu art. 138 § 2 k.p.a., co będzie powodowało konieczność ponownego rozpoznania wniosku, w tym także będzie stwarzało możliwość zakończenia postępowania w drodze czynności materialno-technicznej udostępnienia żądanej informacji. WSA zaznaczył także, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy, przekazując sprawę powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W przypadku uchylenia decyzji organu I instancji i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpoznania jest on w dalszym ciągu zobowiązany do załatwienia wniosku i związany przepisami u.d.i.p. Jest też związany oceną prawną organu II instancji, co do niezgodności z prawem wcześniejszej decyzji wydanej na podstawie art. 16 u.d.i.p. Wszystko to, w ocenie WSA, obliguje podmiot zobowiązany do udzielenia informacji do takiego załatwienia sprawy, aby ponowna decyzja odmowna nie spotkała się nie tylko z jej uchyleniem, lecz także z działaniami podjętymi w trybie nadzorczym lub prawnokarnym. WSA uznał, że organ I instancji powinien w tej sytuacji udostępnić żądaną informację, bowiem sprawa wróciła do poprzedniego etapu przystąpienia do rozpoznania wniosku, a adresat wniosku musi wziąć pod uwagę okoliczności wskazane przez organ II instancji. Podkreślił przy tym, że organ odwoławczy nie może sam dokonywać czynności udostępnienia informacji publicznej, a przepis art. 138 k.p.a. nie daje możliwości rozstrzygnięć innych niż te, które zostały w nim wskazane. Zaznaczył, że brak jest jakichkolwiek racjonalnych podstaw do dzielenia postępowania, wywołanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, na część, do której odnosi się decyzja organu odwoławczego rozpatrującego odwołanie od decyzji odmawiającej udostępnienia takiej informacji oraz na część, do której ta decyzja się nie odnosi. Nie ma przy tym jakichkolwiek przeszkód by w takim wypadku - w razie uwzględnienia odwołania - organ odwoławczy zastosował regulację przepisu art. 138 § 2 k.p.a., co powodowało będzie konieczność ponownego rozpoznania wniosku, w tym także stwarzało będzie możliwość zakończenia postępowania w drodze czynności materialno-technicznej udostępnienia żądanej informacji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Kolegium, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

1. bezpodstawne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w wyniku błędnego przyjęcia przez WSA w Krakowie, że decyzja SKO została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, polegającym na wadliwym wydaniu przez organ odwoławczy decyzji o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w sytuacji, w której organ winien był wydać decyzję kasatoryjną zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., podczas gdy uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej - będące konsekwencją uznania przez organ odwoławczy, że odmowa udostępnienia informacji w stanie faktycznym sprawy była niezgodna z prawem - nie spowodowało niemożności ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wniosku o udostępnienie informacji publicznej, bowiem - jak wyraźnie wskazano w decyzji organu odwoławczego - umorzenie postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej oznacza, że z chwilą doręczenia organowi pierwszej instancji decyzji o takiej treści, organ ten winien rozpatrzyć wniosek o udostępnienie informacji, przy czym - przy zachowaniu identycznych okoliczności prawnych i faktycznych - nie może odmówić wnioskodawcy udzielenia informacji, powołując taką samą podstawę prawną, która doprowadziła do wydania wcześniejszej decyzji odmownej, zaś konieczność orzeczenia w stanie faktycznym o umorzeniu postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej wynika z faktu, że brak jest podstaw prawnych do przekazania niniejszej sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż w sprawie tej nie ma potrzeby przeprowadzania choćby uzupełniającego postępowania wyjaśniającego;

- w konsekwencji takiej oceny WSA w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego, zamiast oddalić skargę w oparciu o dyspozycję art. 151 p.p.s.a.;

2. art. 134 § 2 p.p.s.a. i wynikającego z tego przepisu zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego (reformationis in peius)

- polegającym na orzeczeniu o uchyleniu korzystnej dla skarżącego decyzji SKO umarzającej postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji, w sytuacji gdy decyzja tej treści oznaczała, że dysponent informacji publicznej rozpatrując powtórnie wniosek o jej udostępnienie nie mógłby ponownie odmówić jej udostępnienia z powołaniem się na tą samą podstawę odmowy,

- polegającym na orzeczeniu o uchyleniu zaskarżonej decyzji Kolegium w sytuacji gdy skarżący wnosił o oddalenie skargi w całości,

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpatrzenia, zasądzenie od skarżącego na rzecz Kolegium zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wywołanych wniesieniem niniejszej skargi kasacyjnej według norm przepisanych oraz rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że treść kwestionowanej w sprawie decyzji wynikała z faktu, iż przepisy obowiązującego prawa nie przewidują możliwości stosowania przepisów k.p.a., a więc prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Zwrócono uwagę na brak podstaw prawnych do przekazania niniejszej sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w myśl art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślono wyjątkowy charakter tego przepisu i niedopuszczalność rozszerzającej jego wykładni. Ponadto w ocenie autora skargi kasacyjnej nie ma podstaw do wydania w sprawie decyzji reformatoryjnej, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a to ze względu na niedopuszczalność nakazywania organowi administracji przez inny organ (w tym także organ wyższego stopnia) udzielenia informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu. Autor skargi kasacyjnej zaznaczył, że organ II instancji, będąc związanym treścią art. 138 k.p.a., nie mógł poprzestać wyłącznie na uchyleniu decyzji organu I instancji (takiej możliwości kodeks nie przewiduje), stąd umorzył postępowanie.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej wydana przez Kolegium decyzja była oczywiście korzystna dla skarżącego. Oznaczała, że dysponent, rozpatrując powtórnie wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie mógłby ponownie odmówić udostępnienia z powołaniem się na tą samą podstawę prawną, bowiem taka decyzja byłaby obarczona wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że ewentualne wydanie przez organ odwoławczy decyzji jedynie kasatoryjnej w żaden sposób nie zagwarantuje wnioskodawcy, że w następstwie ponownego rozpatrzenia jego wniosku dysponent nie wyda powtórnej decyzji odmownej opartej na tej samej co uprzednio podstawie prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Burmistrza [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia Z.N. żądanej informacji. Rozstrzygnięcie to zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd pierwszej instancji uchylił tę decyzję stwierdzając, że Kolegium uznając nietrafność rozstrzygnięcia o odmowie udzielenia informacji publicznej powinno za podstawę swojego rozstrzygnięcia przyjąć art. 138 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji i przedstawioną przez ten Sąd argumentację przemawiająca za tym stanowiskiem. Stanowisko to jest oparte na ugruntowanym już poglądzie prezentowanym w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, także w sprawach, w których adresatem wniosku był Burmistrz [...] (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 22 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1218/13, z dnia 28 października 2016 r. sygn. akt I OSK 1226/15, z dnia 30 listopada 2016 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1263/16, z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 231/17).

Dlatego Sąd kasacyjny uznał za nietrafny opisany wyżej zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach dotyczących wydawanych decyzji, o których mowa w art. 16 u.d.i.p. (odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji, w przypadku określonym w art. 14 ust. 2). W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji odmówił udostępnienia informacji publicznej, zatem kontrola instancyjna tego rozstrzygnięcia powinna zostać oparta na przepisach k.p.a. W myśl art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do jej wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Trzeba w tym miejscu odwołać się do specyfiki postępowania w sprawach dotyczących udostępniania informacji publicznej. W sprawach w tym przedmiocie art. 138 k.p.a. trzeba stosować odpowiednio do przedmiotu postępowania i jego charakteru. Norma zawarta w art. 138 § 2 k.p.a. oznacza, że przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania powinno mieć charakter wyjątkowy, a zasadą winno być merytoryczne rozpoznanie sprawy. Jednak przy dostępie do informacji publicznej załatwienie sprawy może oznaczać udostępnienie żądanej informacji, czego organ II instancji uczynić nie może. Zdaniem NSA w składzie orzekającym w niniejszej sprawie Organ II instancji musi np. zastosować art. 138 § 2 k.p.a. jeśli uzna np. że zastosowano bezzasadnie ograniczenia wynikające z art. 5 u.d.i.p., pomimo że zbędne jest prowadzenie jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego (zob. wyroki NSA w sprawach o sygn. akt I OSK 1218/13 i I OSK 1250/14).

Organ odwoławczy nie ma swobody w wyborze jednego z wyżej wymienionych sposobów zakończenia postępowania odwoławczego. Musi on pozostawać w ścisłej korelacji z okolicznościami faktycznymi i prawnymi sprawy. Co prawda przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., inaczej niż przepis art. 138 § 2 k.p.a., nie precyzuje przyczyn umorzenia w postępowaniu odwoławczym postępowania pierwszej instancji, to jednak w doktrynie i utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że umarzając postępowanie organu pierwszej instancji, organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 k.p.a. Decyzję o umorzeniu postępowania wydaje się zatem gdy postępowanie z jakiekolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2006 r., sygn. akt II GSK 17/06). Oznacza to, że uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym, o której mowa w tym przepisie, podlega ograniczeniu, związanemu z wystąpieniem okoliczności powodujących bezprzedmiotowość postępowania przed organem I instancji. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., to brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego brak możliwości wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (w sposób negatywny lub pozytywny dla strony). Wynikać ona może z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych, np. przestało obowiązywać prawo będące podstawą orzekania w danej sprawie, albo przestał istnieć podmiot, którego praw i obowiązków postępowanie dotyczy, lub też w toku postępowania okazało się, że wszczęto je w sprawie niebędącej sprawą z zakresu administracji publicznej. Umorzenie postępowania I instancji oznacza ostateczne zamknięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. Wprawdzie sprawa nie została merytorycznie rozpoznana, to jednak z punktu widzenia proceduralnego sprawa została rozstrzygnięta i zakończona.

Za Sądem pierwszej instancji należy powtórzyć, że zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy k.p.a. Oznacza to, że kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, czyli chodzi o przepisy regulujące procedurę, która kończy się wydaniem decyzji, jak i te, które normują dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji. Nie ulega zatem wątpliwości, że postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej jest sformalizowanym, jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym, które może się toczyć w dwóch instancjach. Powstaje wobec tego pytanie, czy jest ono w tej sytuacji postępowaniem na tyle wyodrębnionym z całego postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, iż może to prowadzić do umorzenia tylko tego postępowania. W tej kwestii wyrażono w piśmiennictwie dwa przeciwstawne poglądy. Tym niemniej w judykaturze za dominujący uznaje się pogląd, że brak jest bowiem jakichkolwiek racjonalnych podstaw do dzielenia postępowania wywołanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, na część, do której odnosi się decyzja organu odwoławczego rozpatrującego odwołanie od decyzji odmawiającej udostępnienia takiej informacji oraz na część, do której ta decyzja się nie odnosi. Zasadnym jest także zwrócenie uwagi, że w aktualnym orzecznictwie i literaturze przedmiotu dominuje stanowisko, że w sytuacji gdy organ odwoławczy oceni, iż decyzja o odmowie udzielenia informacji jest błędna, winien zastosować regulację przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Organ pierwszej instancji jest wówczas w dalszym ciągu zobowiązany do załatwienia wniosku i związany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przyjmuje się, że jest też związany oceną prawną organu drugiej instancji co do niezgodności z prawem decyzji wcześniej wydanej na podstawie art. 16 u.d.i.p. Obliguje to podmiot zobowiązany do udzielenia informacji do takiego załatwienia sprawy, aby ponowna decyzja odmowna nie spotkała się nie tylko z uchyleniem, lecz także z działaniami podjętymi w trybie nadzorczym lub też prawnokarnym (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Wolters Kluwer, Warszawa 2016; wyroki NSA z 20 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/Lu 507/02, z 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1250/14). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie nie podziela nieaktualnego już odmiennego stanowiska prezentowanego przez NSA w sprawach dotyczących bezczynności w wyrokach z dnia 21 lipca 2010 r. o sygn. akt I OSK 557 /10 i z dnia 9 września 2011 r. sygn. akt I OSK 401/11. Zauważyć tu trzeba, że w sprawach tych NSA wypowiedział się w kwestii stosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. tylko w ograniczonym zakresie, tj. co do możliwości dalszego prowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji po wydaniu orzeczenia przez organ drugiej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Reasumując, trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że w sytuacji, gdy skarżąca żądała rozpatrzenia wniosku i udzielenia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej - fakt, iż odmowna decyzja organu I instancji została oceniona jako niezgodna z prawem, nie powoduje, że cała sprawa stała się bezprzedmiotowa. Wobec bowiem przyjętego wyżej poglądu prawnego, nie ma podstaw do umorzenia postępowania w części dotyczącej odmowy, gdyż jest to cały czas jedno postępowanie. W konsekwencji organ odwoławczy nie mógł umorzyć postępowania przed organem pierwszej instancji z tej przyczyny, że Burmistrz [...] w sposób nieuzasadniony odmówił skarżącej udzielenia informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu. Taka jednak decyzja – uchylająca odmowną decyzję Burmistrza [...] i umarzająca postępowanie przed organem I instancji, została w przedmiotowej sprawie wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Oznacza to, że przed organem I instancji nie mogłoby się już toczyć żadne postępowanie wywołane wnioskiem Z.N. Organ nie miałby obowiązku podejmować jakichkolwiek dalszych czynności z tym wnioskiem związanych.

Słusznie również przyjął Sąd pierwszej instancji, że nie można zgodzić się z twierdzeniem Kolegium, iż jedynym rodzajem orzeczenia jakie mógł wydać w niniejszej sprawie uznając, że orzeczenie organu pierwszej instancji jest błędne, było uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji. Z uwagi na fakt, iż organ odwoławczy nie był władny rozpoznać sprawy co do istoty, tj. udostępnić żądanej przez stronę informacji publicznej, w sytuacji, gdy uznał, iż istnieją postawy do uchylenia zaskarżonej decyzji jako wadliwej, przy jednoczesnym braku podstaw do umorzenia postępowania pierwszej instancji z powodu jego bezprzedmiotowości, powinien wydać rozstrzygnięcie następcze w postaci przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przy odpowiednim zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. Ograniczenia dla wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia wynikające z przepisu art. 138 § 2 k.p.a., to jest konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, nie stanowią, przeszkody w jego wydaniu w sytuacji, gdy organ odwoławczy stwierdza, że decyzja organu pierwszej instancji odmawiająca udostępnienia informacji publicznej jest błędna, a sam nie jest jednocześnie władny rozstrzygnąć sprawy co do istoty. Jest to bowiem specyfika postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, które zostało tak a nie inaczej skonstruowane z woli ustawodawcy. Wobec tego przy stosowaniu przepisów proceduralnych koniecznym jest czynienie tego w sposób uwzględniający tę specyfikę (w tym wypadku brak możliwości wydania rozstrzygnięcia reformatoryjnego). Wbrew bowiem twierdzeniom SKO, organ pierwszej instancji, wskutek wydania decyzji o umorzeniu postępowania pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., nie mógłby w dalszym ciągu rozpatrywać tej sprawy, albowiem umorzenie postępowania pierwszej instancji oznaczałoby definitywne zakończenie postępowania zainicjowanego wnioskiem Z.N. o udostępnienie informacji publicznej. To czyni także niezasadnym zarzut naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a. tj. zakazu orzekania na niekorzyść skarżącej (reformationis in peius). Zaskarżona decyzja SKO spowodowałaby bowiem formalne zwolnienie Burmistrza z dalszego rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej (patrz wyrok NSA z dnia 29 listopada 29 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 231/17). Tymczasem zaskarżony wyrok eliminuje tę barierę. Wyeliminowanie zaskarżonej decyzji SKO ponownie otwiera drogę do ewentualnego zakończenia postępowania w przedmiocie udzielenia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.