Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. H. na zawiadomienie Starosty z dnia 29 marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżone zawiadomienie, 2. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego M. H. kwotę 175 (sto siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

M. H. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na zawiadomienie Starosty z dnia 29 marca 2018 r., znak [..], ustalające koszty związane z udostępnieniem informacji publicznej.

Z akt sprawy wynika, że zaskarżony akt został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 16 marca 2018 r. M. H. zwrócił się do Starosty o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1. wysokości (kwoty) sumarycznie nagród i premii wypłaconych wszystkim pracownikom Starostwa Powiatowego w okresie od 1 stycznia 2014 roku do dnia merytorycznej odpowiedzi na ten wniosek, spełniającej w pełni powyższe żądanie wnioskodawcy (w ujęciu rocznym: 2014, 2015, 2016, 2017, 2018),

2. zestawienia pracowników (imiona i nazwiska/stanowisko) Starostwa Powiatowego pełniących funkcje publiczne (czyli nie pełniących funkcji usługowych, technicznych, jak np. konserwator, kierowca, osoby sprzątające, itp.) z podziałem na komórki organizacyjne oraz kwotą nagród przyznanych w roku 2014, 2015, 2016, 2017 i 2018 wraz z uzasadnieniem ich przyznania,

3. wynagrodzenia brutto za miesiąc luty 2018 r. każdego z pracowników Starostwa pełniących funkcje publiczne (czyli nie pełniących funkcji usługowych, technicznych, jak np. konserwator, kierowca, osoby sprzątające, itp.) z podaniem imienia, nazwiska, stanowiska służbowego i przyporządkowanej kwoty brutto tegoż wynagrodzenia (ze wszystkimi dodatkami, w rozbiciu na nie: specjalne/funkcyjne/stażowe, itp.),

4. zestawienia pracowników Starostwa pełniących funkcje publiczne (imiona i nazwiska/stanowisko) z podziałem na komórki organizacyjne wraz ze wskazaniem nazwy ukończonego kierunku studiów lub szkoły (plus specjalność, plus ewentualnie nazwa kierunku ukończonych studiów podyplomowych - jeśli dotyczy) tego pracownika, wedle przykładowego, rekomendowanego przez wnioskodawcę wzoru,

5. zestawienia osób nie pełniących funkcji publicznych pracujących w Starostwie wraz ze wskazaniem stanowiska pracy oraz komórki, w której dany pracownik pracuje (bez imion i nazwisk),

6. zestawienia pracowników (bez imion i nazwisk) Starostwa nie pełniących funkcji publicznych (czyli pełniących funkcje usługowe, techniczne, jak np. konserwator, kierowca, osoby sprzątające, itp.) z podziałem na komórki organizacyjne oraz kwotą nagród przyznanych w roku 2014, 2015, 2016, 2017 i 2018 wraz z uzasadnieniem ich przyznania.

Zawiadomieniem z dnia 29 marca 2018 r. organ poinformował wnioskodawcę, że z uwagi na zakres i formę żądanych dokumentów, pracochłonność oraz potrzebę przetworzenia informacji w celu przygotowania wymaganej informacji publicznej, ustalona została opłata w kwocie 4.368,00 zł, na którą składa się czas przygotowania: - 8 godz. x 2 osoby x 21 dni x 13,00 zł = 4.368.00 zł. W piśmie wskazano, że opłata została naliczona na podstawie uchwały Zarządu Powiatu Nr [..] z dnia 23 lutego 2017 r. w sprawie ustalania opłat za ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania. Ponadto organ poinformował, że jeżeli w terminie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji publicznej w sposób wskazany w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji zostanie umorzone.

W skardze skarżący domaga się uchylenia zaskarżonego aktu oraz zasądzenia od Starosty zwrotu kosztów postępowania. Zarzucając naruszenie art. 7 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.) zwanej dalej u.d.i.p., w zw. z § 1 ust. 1 i 2 uchwały Zarządu Powiatu nr 301/11/2017 skarżący podniósł, że organ nie mógł, powołując się na treść uchwały ustalającej reguły odpłatności informacji udostępnianej w innym trybie, tj. dotyczącym ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego, ustalić kosztów udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej. Skarżący stanął na stanowisku, że w każdym wypadku konieczność obciążenia wnioskodawcy kosztami za udostępnienie informacji, musi dotyczyć konkretnych okoliczności danej sprawy. W zawiadomieniu organ błędnie pouczył wnioskodawcę, że w przypadku braku złożenia wniosku w sposób wskazany w zawiadomieniu postępowanie zostanie umorzone. Tymczasem umorzenie postępowania o udostępnienie informacji publicznej może nastąpić jedynie w ściśle określonym wypadku, który w niniejszej sprawie nie miał miejsca.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że wnioskowana informacja polega na podsumowaniu, zestawieniu i zredagowaniu na nowo, następnie samodzielnej interpretacji sumy informacji znajdujących się w posiadaniu organu. Przygotowanie skonkretyzowanego zakresu i postaci informacji wymaga dodatkowego zaangażowania, gdyż wcześniej organ nie dysponował wnioskowaną informacją we wnioskowanej postaci. Wyjaśnił przy tym, że przedmiotowy wniosek został rozpoznany zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej. Opłata została więc ustalona w oparciu o art. 15 ust. 1 tej ustawy, zaś w zawiadomieniu organ szczegółowo uzasadnił, jakie dodatkowe koszty powstaną w związku z żądaną informacją.

Zgłaszając, w trybie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) swój udział w niniejszym postępowaniu Stowarzyszenie A. podzieliło argumentację przedstawioną w skardze, zauważając dodatkowo, że powołanie przez organ przepisów u.d.i.p. jako podstawy rozpoznania wniosku i ustalenia opłaty nastąpiło dopiero w odpowiedzi na skargę. Podstawy takiej nie zawiera jednak zaskarżony akt.

Na rozprawie w dniu 18 lipca 2018 r. pełnomocnik organu wyjaśnił, że zawarta w pouczeniu informacja o umorzeniu postępowania podyktowana była wskazaniem we wniosku jedynie imienia wnioskodawcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności (art. 146 § 1 p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności, odnosząc się do oceny dopuszczalności skargi stwierdzić należy, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest zawiadomienie Starosty z dnia 29 marca 2018 r. ustalające opłatę za udostępnienie informacji publicznej żądanej przez skarżącego we wniosku z dnia 16 marca 2018 r. w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. 2018 r., poz. 1330), zwanej dalej u.d.i.p. Sąd podziela pogląd, zgodnie z którym ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej ma charakter publicznoprawny, bowiem wpływa w sposób prawnie wiążący na sytuację określonego podmiotu prawa. Akt ten dotyczy zatem uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, które w niniejszej sprawie zawiera u.d.i.p. Wobec istnienia obowiązku udostępnienia informacji (art. 4 u.d.i.p.), ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Akt ten może być określony przykładowo jako: "zarządzenie", "zawiadomienie", "wezwanie", "informacja", czy nawet "postanowienie", lecz bez względu na przyjętą nazwę, samo zawarcie w treści pisma informacji o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej wypełnia dyspozycję normy art. 15 ust. 2 u.d.i.p.

W związku z tym Sąd uznał, że skarga na zawiadomienie Starosty jako organu zobowiązanego do udostępnienia żądanej informacji publicznej, mocą którego organ ustalił wysokość opłaty za udostępnienie tejże informacji, jako akt, o którym stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., objęta jest kognicją sądów administracyjnych.

Konkludując powyższe uwagi o charakterze wstępnym stwierdzić należy, że skarga w przedmiotowej sprawie jest dopuszczalna, bowiem dotyczy aktu objętego kognicją sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), a wniesienie skargi nie było obarczone wymogiem uprzedniego zwrócenia się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy stosownie do art. 52 § 3 p.p.s.a. i nastąpiło z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy wskazać trzeba, że przedmiotowy wniosek został złożony w trybie przepisów u.d.i.p., która w sposób kompleksowy reguluje kwestie dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Na konieczność rozpoznania wniosku w oparciu o u.d.i.p. wskazuje zarówno jego treść, jak również treść zawiadomienia organu z dnia 29 marca 2018 r., w którym sam organ wskazał, że dotyczy ono "wniosku o udostępnienie informacji publicznej". Podkreślenia przy tym wymaga, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji, a także w następstwie wniesienia skargi sąd administracyjny, są związani treścią wniosku i nie jest możliwe samodzielne modyfikowanie czy to zakresu żądania wniosku, czy trybu i przepisów, na podstawie których ma być on rozpoznany.

Zasadą, która wynika z u.d.i.p., jest bezpłatny dostęp do informacji publicznej, o czym stanowi art. 7 ust. 2 u.d.i.p. Na zasadzie wyjątku ustawodawca wprowadził możliwość pobrania od wnioskodawcy opłaty zgodnie z treścią art. 15 u.d.i.p. Stosownie do art. 15 ust. 1 u.d.i.p., jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Podmiot obowiązany do udostępnienia informacji, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (art. 15 ust. 2).

Treść przytoczonych przepisów wskazuje więc jednoznacznie, że dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, zaś wyjątkiem jest możliwość pobrania od wnioskodawcy opłaty, która jednakże ma odpowiadać dodatkowym kosztom związanym z wnioskowanym sposobem udzielenia informacji publicznej lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (art. 15 ust. 1 u.d.i.p.). Koszty, o których mowa w ww. przepisie, ustalane są każdorazowo w konkretnej sprawie. Nie ulega też wątpliwości, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej zobligowany jest uprzednio poinformować wnioskodawcę o wysokości opłaty, a udostępnienie informacji następuje dopiero po upływie 14 dni od daty powiadomienia, chyba że strona w tym terminie zmieni swój wniosek w jego zakresie lub formie.

Bezsporne jest zatem, że u.d.i.p. przewiduje określoną chronologię czynności i w sytuacji, o której mowa w art. 15 ust. 2 u.d.i.p., konieczne jest powiadomienie o wysokości opłaty. Kwestią sporną wymagającą wyjaśnienia w niniejszej sprawie jest to, czy organ prawidłowo dokonał ustalenia opłaty za udostępnienie informacji.

Jak już wyjaśniono, przedmiotowy wniosek winien zostać rozpoznany w trybie u.d.i.p. i to przepisy tej ustawy powinny stanowić podstawę czynności podejmowanych przez organ w niniejszej sprawie. Tymczasem w zaskarżonym zawiadomieniu wskazano, że opłata została ustalona na podstawie uchwały Zarządu Powiatu Nr [..] z dnia 23 lutego 2017 r. w sprawie ustalania opłat za ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania. Zgodnie z treścią tego aktu, został on wydany na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego (Dz.U. z 2016 r., poz. 352), który stanowi, iż ustalając wysokość opłaty za ponowne wykorzystywanie, jeżeli przygotowanie lub przekazanie informacji w sposób lub w formie wskazanych we wniosku o ponowne wykorzystywanie wymaga poniesienia dodatkowych kosztów - uwzględnia się koszty przygotowania lub przekazania informacji sektora publicznego w określony sposób i w określonej formie oraz inne czynniki, które będą brane pod uwagę przy rozpatrywaniu nietypowych wniosków o ponowne wykorzystywanie, które mogą mieć wpływ w szczególności na koszt lub czas przygotowania lub przekazania informacji. Łączna wysokość opłaty nie może przekroczyć sumy kosztów poniesionych bezpośrednio w celu przygotowania lub przekazania informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania w określony sposób i w określonej formie. Analiza treści cytowanego przepisu wskazuje, że jest to uregulowanie analogiczne do zawartego w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. wyjątku od bezpłatnego dostępu do informacji publicznej. Podkreślenia jednak wymaga, że prawo do ponownego wykorzystania informacji to nie to samo, co prawo do dostępu informacji, gdyż celem dostępu do informacji publicznej jest kontrola życia publicznego, natomiast w przypadku ponownego jej wykorzystania jest to cel rynkowy i gospodarczy. W związku z tym przekazywanie informacji sektora publicznego w celu ich ponownego wykorzystania i udostępnianie informacji publicznej dokonywane są w odrębnych trybach, regulowanych odrębnymi aktami prawnymi.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że przedmiotem wniosku M. H. jest informacja dotycząca m.in. wysokości (kwoty) łącznie nagród i premii wypłaconych wszystkim pracownikom Starostwa Powiatowego we wskazanym okresie, zestawienie pracowników (imiona i nazwiska/stanowisko) Starostwa pełniących funkcje publiczne (czyli nie pełniących funkcji usługowych, technicznych, jak np. konserwator, kierowca, osoby sprzątające, itp.) z podziałem na komórki organizacyjne oraz kwotą nagród przyznanych w latach 2014-2018 wraz z uzasadnieniem ich przyznania, a także wskazaniem nazwy ukończonego kierunku studiów lub szkoły. Niewątpliwie informacje dotyczące wynagrodzenia, przydziału organizacyjnego czy wykształcenia osób pełniących funkcje publiczne, stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i w związku z tym podlegającą udostępnieniu w trybie tej ustawy. Z uwagi zatem na zawarte we wniosku wyraźne żądanie udostępnienia informacji w trybie u.d.i.p. oraz przedmiot żądanych informacji, brak było w niniejszej sprawie podstaw do rozpoznawania wniosku strony z dnia 16 marca 2018 r. w trybie ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego i ustalania opłaty na podstawie aktu organu wydanego na mocy jej przepisów. Także z okoliczności sprawy nie wynikało, ażeby uzyskane informacje miały zostać wykorzystane następnie w celu gospodarczym czy rynkowym, zaś tylko takie przeznaczenie wnioskowanych informacji uzasadniać może zastosowanie trybu przekazania informacji określonego w ustawie o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego.

Niezależnie od tego, iż ustalając opłatę w niniejszej sprawie organ nie mógł oprzeć się na regulacjach dotyczących opłat za informacje udostępnianie w odrębnym trybie ustanowionym w ustawie z dnia 25 lutego 2016 r., brak jest też podstawy prawnej w u.d.i.p. do wyznaczenia tej opłaty w oparciu o ustalone taryfy. W tym zakresie Sąd stoi na stanowisku, iż art. 15 ust. 1 u.d.i.p. nie zawiera żadnego sformułowania, które można by rozumieć jako upoważnienie podmiotów zobowiązanych do tworzenia i stosowania takich taryf opłat za udostępnienie informacji. Przepis ten nie może być traktowany jako ustawowe upoważnienie dla rady powiatu lub rady gminy do podjęcie uchwały w przedmiocie opłat za udostępnianie żądanych informacji. Wysokość opłaty musi każdorazowo odpowiadać rzeczywistym poniesionym przez organ kosztom udostępnienia informacji

i w odniesieniu do każdej sprawy winny być określane indywidualnie. Takie uregulowanie kwestii naliczania opłat wyklucza zatem opracowanie jakiegokolwiek sztywnego cennika lub ustanowienie stawek ryczałtowych. Stosowanie stawek określonych w uchwale bądź zarządzeniu organu uniemożliwia bowiem wykazanie, że odpowiadają one rzeczywiście poniesionym kosztów przygotowania dokumentacji żądanej przez wnioskodawcę.

Mając to na uwadze stwierdzić należy, że podmiot zobowiązany nie tylko nie mógł ustalić przedmiotowej opłaty na podstawie uchwały Zarządu Powiatu z dnia 23 lutego 2017 r., z tego względu, iż akt ten nie odnosi się do udostępniania informacji publicznej w trybie u.d.i.p., która była przedmiotem wniosku, lecz w ogóle nie mógł zastosować taryf opłat, ustalanych w akcie organu uchwałodawczego jednostki samorządu terytorialnego. W przepisach prawa brak jest powiem podstawy prawnej do ustalania takich taryf i stosowania ich do ustalania opłaty za udostępnienie informacji publicznej w trybie u.d.i.p.

Odnosząc się do wysokości przedmiotowej opłaty wskazać trzeba, że została ona ustalona w kwocie 4.368 zł i obejmuje wynagrodzenie pracowników podmiotu zobowiązanego oddelegowanych do przygotowania wymaganych informacji. W ocenie Sądu brak jednak podstaw do obciążania wnioskodawcy opłatą, która w rzeczywistości służyć ma pokryciu wynagrodzenia pracownika, który wykonywał czynności związane z przygotowaniem informacji publicznej. Nie negując co do zasady możliwości ustalenia opłaty za czynności zrealizowane przez osobę przygotowującą informację publiczną, wskazać należy, że opłata ta nie może stanowić ułamku zwykłych kosztów funkcjonowania organu. Organ w trybie art. 15 ust. 1 u.d.i.p. nie może przerzucić na wnioskującego o udostępnienie informacji publicznej normalnie ponoszonych kosztów wynagrodzenia zatrudnionych przez siebie pracowników. W przepisie art. 15 ust. 1 u.d.i.p. brak jest podstawy do dokonania takiego obciążenia, bowiem przepis ten mówi o przypadku poniesienia dodatkowych kosztów związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji. Obciążenie opłatą za koszty pracy może zatem nastąpić jedynie w przypadku, gdy są to koszty wykraczające poza normalne koszty funkcjonowania organu - koszty pracy dodatkowej, wykonywanej poza normalnym zakresem czasu pracy. Niewątpliwie uregulowanie takie, z punktu widzenia organów udzielających informacji publicznej znacząco utrudnia możliwość obciążenia wnioskującego takimi kosztami, niemniej jednak interpretacja przeciwna wymagałaby zmiany regulacji prawnej w tym zakresie. Ponadto, pobieranie opłaty za dodatkową pracę pracownika jest ograniczone do przypadków otrzymania przez organ wyjątkowo pracochłonnego żądania, którego wykonanie możliwe będzie jedynie po godzinach pracy. Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy wskazać należy, że organ w zawiadomieniu nie wykazał i nie uzasadnił, czy wskazywane koszty mają charakter kosztów dodatkowych, generowanych poza normalnym trybem pracy urzędu.

Zgodzić się również trzeba ze skarżącym, że zawarte w zawiadomieniu pouczenie o umorzeniu postępowania, nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Zdaniem Sądu z dyspozycji art. 15 ust. 2 u.d.i.p. wyraźnie wynika, że nie istnieje możliwość uzależnienia wszczęcia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej od uprzedniego wniesienia opłaty, o której mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., zaś powiadomienie o wysokości opłaty jest jedynie obligatoryjnym i wstępnym etapem postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej, poprzedzającym samą czynność materialno-techniczną udostąpienia informacji, lecz jednocześnie jej nie warunkującym. Zgodnie z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej ma obowiązek poinformowania wnioskodawcy o wysokości opłaty oraz o możliwości dokonania w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofania wniosku. Rozwiązanie ustanowione w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. z jednej strony gwarantuje pewność działania podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, nie pozostawia go w niepewności co do konieczności i zakresu realizacji obowiązku udostępnienia informacji w sposób wskazany we wniosku, a także nie wyłącza możliwości zmiany lub wycofania wniosku przez zainteresowany podmiot. Z drugiej strony, mając na uwadze okoliczność, iż ustawa jako zasadę przyjmuje nieodpłatny dostęp do informacji, uznać należy, że powiadomienie o wysokości opłat związanych z udostępnieniem takiej informacji przed jej udostępnieniem ma zasadnicze znaczenie w realizacji tego prawa. Powyższe powiadomienie umożliwia wnioskodawcy podjęcie decyzji o pokryciu kosztów udostępnianych informacji, gdyż ze względu na wysokość opłaty może on odstąpić od żądania udostępnienia informacji bądź zmienić sposób lub formę udostępnienia informacji, poprzestając na sposobie, z którym nie wiążą się żadne opłaty. Ustawodawca pozostawił wnioskodawcy kolejne 14 dni (licząc od dnia doręczenia wspomnianego powiadomienia) na dokonanie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji lub też na wycofanie wniosku. Milczenie wnioskodawcy w tym okresie będzie prowadzić do udostępnienia informacji w sposób i w formie wskazanej pierwotnie we wniosku i będzie wiązać się z koniecznością opłacania przez wnioskodawcę kosztów określonych we wcześniejszym powiadomieniu.

W okolicznościach niniejszej sprawy dostrzec trzeba, że w zaskarżonym zawiadomieniu organ nie zrealizował nałożonych na niego obowiązków, albowiem informując przed udostępnieniem żądanej informacji o wysokości opłaty i zakreślając termin 14 dni nie pouczył skarżącego o możliwości zmiany zakresu lub formy wniosku, tylko błędnie poinformował, że po upływie wyznaczonego terminu postępowanie zostanie umorzone. Tymczasem treść przepisów u.d.i.p. jednoznacznie stanowi o tym, że milczenie wnioskodawcy w tym okresie będzie prowadzić do udostępnienia informacji w sposób i w formie wskazanej pierwotnie we wniosku i będzie wiązać się z koniecznością opłacania przez wnioskodawcę kosztów określonych we wcześniejszym powiadomieniu. Przepis art. 15 ust. 2 u.d.i.p. przewiduje bowiem realizację obowiązku udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem także w przypadku braku odpowiedzi ze strony wnioskodawcy na zawiadomienie podmiotu zobowiązanego o wysokości opłaty związanej z udostępnieniem żądanej informacji. W tej sytuacji podmiot zobowiązany nie może ani odmówić udostępnienia informacji (wydać decyzji o odmowie udostępnienia informacji), ani też pozostawić wniosku bez rozpoznania (art. 14 ustawy), czy – jak wskazano w kontrolowanym zawiadomieniu – umorzyć postępowania. Argumentacja przytoczona na rozprawie w dniu 18 lipca 2018 r., uzasadniająca umieszczenie w zaskarżonym akcie pouczenia o umorzeniu brakiem wystarczających danych wnioskodawcy do wystawienia faktury, nie ma żadnego wpływu na ocenę legalności zaskarżonego zawiadomienia.

Reasumując, Sąd stwierdził, że ustalając opłatę za udostępnienie żądanej informacji publicznej, określonej we wniosku z dnia 16 marca 2018 r., organ nie miał podstaw prawnych zarówno do stosowania w tym zakresie przepisów dotyczących przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego ich wykorzystania, które odbywa się w odrębnym trybie oraz do stosowania taryf opłat za udostępnienie informacji. Jak wyjaśniono, podmiot zobowiązany jest związany treścią wniosku, która w niniejszej sprawie wskazywała, iż skarżący domagał się udostępnienia informacji publicznej, w związku z czym podejmując czynności związane z załatwieniem wniosku należało procedować w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Powyższe zdaje się uwzględniać sam organ, bowiem z zaskarżonym zawiadomieniu podaje, że dotyczy ono wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Jednocześnie jednak opłatę za udostępnienie informacji oparł na przepisach dotyczących innego trybu udostępniania informacji, stosując w sposób nieuprawniony taryfy opłat. Takie działanie organu, jako nie znajdujące podstaw prawnych powoduje, że kontrolowany akt należy wyeliminować z obrotu prawnego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony akt. Rozpoznając sprawę ponownie organ ustalając dodatkowe koszty udzielenia informacji publicznej uwzględni wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną. W szczególności organ winien mieć na uwadze, że wysokość dodatkowych kosztów każdorazowo powinna odpowiadać rzeczywistym poniesionym przez organ kosztom udostępnienia informacji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od Starosty na rzecz skarżącego M. H. kwotę 175 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi.