Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek NSA Elżbieta Kremer Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 14 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 857/13 w sprawie ze skargi S.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwiększenia wysokości zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 857/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi S.S., stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] maja 2013 roku nr [...] w przedmiocie odmowy zwiększenia wysokości zasiłku okresowego oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] marca 2013 roku nr [...].

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Prezydent Miasta Łodzi przyznał skarżącemu zasiłek okresowy. Organ przyjął, że skarżący spełnia kryteria warunkujące przyznanie prawa do zasiłku okresowego i przyznał mu świadczenia na okres od marca do maja 2013 roku w kwocie 185,34 zł miesięcznie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpoznaniu odwołania S.S., na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) i art. 3 ust. 3 i 4, art. 8 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r. poz.182 ze zm., u.p.s.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] marca 2013 r. którą odmówiono zwiększenia wysokości przyznanego zasiłku okresowego przyznanego decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Organ wyjaśnił, że brak jest podstaw do zwiększenia kwoty zasiłku. Prezydent nie przekroczył granic uznania administracyjnego, bowiem przyznał skarżącemu pomoc stosowanie do posiadanych środków, zaś wnioskodawca korzysta także z innych form pomocy.

Skargę na powyższą decyzję wniósł S.S., nie precyzując jednak jej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uwzględniając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji uznał, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż równolegle do niniejszego postępowania toczyło się postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] lutego 2013 roku znak [...]. Odwołanie od tej decyzji zostało rozstrzygnięte decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2013 roku nr [...]. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zaś sprawę zarejestrowano pod sygnaturą akt II SA/Łd 866/13. Sąd podkreślił, że przed rozpoznaniem odwołania od decyzji z dnia [...] lutego 2013 roku organy uruchomiły dodatkową procedurę jej zmiany. Zaś w sprawie zasiłku okresowego za ten sam okres, organy winny się ograniczyć do rozpoznania odwołania od rozstrzygnięcia przyznającego to świadczenie, wysokość przyznanego świadczenia należało rozpoznać w trybie kontroli instancyjnej. Zdaniem Sądu, ewentualne wnioski skarżącego dotyczące wysokości świadczenia należało rozpoznać w postępowaniu odwoławczym, bez wszczynania odrębnej procedury, zaś w razie omyłkowego wszczęcia rozważyć umorzenie postępowania. W niniejszej sprawie organy nie wyjaśniły trybu, w jakim procedują.

Sąd następnie wyjaśnił, że zmiana decyzji możliwa jest w trybie art. 155 k.p.a. (gdy przemawia za tym słuszny interes strony) lub też na podstawie art. 163 k.p.a., który umożliwia uchylenie lub zmianę decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, w sytuacji, gdy przewidują to przepisy szczególne. Zgodnie z art. 106 ust. 5 u.p.s. można zmienić decyzję na korzyść strony nawet bez jej zgody. Zarówno jednak przepis art. 155 k.p.a., jak i przepis art. 163 k.p.a. czy art. 106 ust. 5 u.p.s. dotyczą zmiany decyzji ostatecznej. Stąd wniosek, że do wszczęcia procedury zmiany decyzji niezbędne jest ustalenie, że decyzja jest ostateczna. Jak wynika z akt administracyjnych, decyzja z [...] lutego 2013 roku stała się ostateczna z dniem [...] czerwca 2013 roku, kiedy to organ odwoławczy utrzymał ją w mocy. Tymczasem poddana kontroli sądu w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Warszawie wydana została w dniu [...] maja 2013 roku. Organ rozstrzygnął zatem o odmowie zmiany wysokości świadczenia (a więc zmiany decyzji z [...] lutego 2013 roku), zanim rozpoznano odwołanie od decyzji przyznającej świadczenie w określonej wysokości za ten sam okres. Sąd podkreślił, że w sytuacji gdy postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] stycznia 2013 roku było w toku, organ nie mógł skutecznie wszcząć procedury zmiany tej decyzji, niezależnie od tego czy miał zamiar procedować w trybie art. 155 k.p.a. czy art. 106 ust. 5 u.p.s. w związku z art. 163 k.p.a. Ubocznie Sąd wyjaśnił, że ani treść zakwestionowanych decyzji, ani ich uzasadnienia nie wskazywały na podstawie których przepisów i w jakim trybie odmówiono skarżącemu zmiany decyzji z dnia [...] stycznia 2013 roku. Stanowi to zdaniem Sądu Wojewódzkiego, o dodatkowej wadzie decyzji, związanej z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., który obliguje organ do wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięć.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżając go w całości domagało się jego uchylenia i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi wojewódzkiemu oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone, gdy nie miało miejsca rażące naruszenie prawa, zaś stwierdzenie nieważności to wyjątek, co uzasadnia ścisłą interpretację przesłanek warunkujących wadę szczególną, a nie dowolność; naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej, która jest błędna, niespójna i wewnętrznie sprzeczna, brak pełnych wskazań, co do dalszego postępowania, które nie zostało jeszcze zakończone decyzją administracyjną oraz naruszenie art. 135 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem norma ta w niniejszej sprawie nie ma zastosowania.

W skardze kasacyjnej zarzucono także Sądowi I instancji naruszenie, w zaskarżonym wyroku, prawa materialnego, tj.: art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej p.u.s.a.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu sprawy i zebranego materiału dowodowego oraz naruszenie art. 106 ust. 5 u.p.s. w związku z art. 163 k.p.a. przez rażąco błędną wykładnię, gdyż brzmienie tej normy nie wyklucza możliwości wydania decyzji zmieniającej decyzję o przyznaniu świadczenia, gdy decyzja ta nie jest decyzją ostateczną, a zatem trudno wywodzić o wadzie rażącego naruszenia prawa w tym przypadku czy też działaniu bez podstawy prawnej, przy czym odmowa zmiany decyzji nieostatecznej w żaden sposób nie jest wadliwa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m. in., że faktem jest, iż w podstawie prawnej i uzasadnieniu decyzji ostatecznej nie powołano wprost art. 106 ust. 5 u.p.s., co jest niewątpliwym uchybieniem, ale nieistotnym z czym SKO zgodziło się z Sądem I instancji, lecz ta norma po pierwsze istnieje, co jest bezsporne, po drugie należy ją zastosować, a po trzecie miała właśnie zastosowanie wobec wniosku złożonego przez stronę skarżącą.

Zgodnie z normą zawartą w art. 106 ust. 5 u.p.s. decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Ustawodawca w art. 106 ust. 5 u.p.s., wbrew kategorycznemu poglądowi Sądu I instancji, nie posługuje się w żadnym miejscu pojęciem "decyzji ostatecznej".

Organ podkreślił również, iż niezależnie od tego, czy decyzja o przyznaniu świadczenia była ostateczna czy też nieostateczna, odmówiono zmiany decyzji, a zatem nie miało miejsca zastosowanie zmiany lub uchylenie decyzji nieostatecznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżony wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi poddane zostały decyzje, którymi organy administracji odmówiły S.S. zmiany decyzji przyznającej mu zasiłek okresowy. Sąd I instancji uznał, iż organy rażąco naruszyły prawo, bowiem wszczęły postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku skarżącego o zmianę decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] lutego 2013 r., zanim stała się ona ostateczna. Z tak zaprezentowanym stanowiskiem Sądu I instancji należy się zgodzić.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia art. 1 powoływanej wyżej ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Zawarte w nim unormowania określają właściwość sądów administracyjnych stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę administracji publicznej (§ 1), oraz kryterium, wedle którego kontrola ta jest sprawowana (§ 2). Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd I instancji nie dokonał kontroli działalności organów administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie, niż zgodność z przepisami, które miały w sprawie zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że art. 1 § 1 i § 2 powołanej ustawy ustrojowej wyznacza jedynie ramy kontroli sądowej. Nie określa natomiast reguł postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem zawarte są one w p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Sam fakt rozpoznania przedmiotowej sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi świadczy więc o tym, że nie doszło do naruszenia przedmiotowego przepisu.

Nieusprawiedliwiony jest również sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., przy czym skarżący organ naruszenia tego przepisu w powiązaniu z art. 153 p.p.s.a. upatruje, w przedstawieniu wewnętrznie sprzecznej, niespójnej oceny prawnej, oraz braku przedstawienia pełnych wskazań co do dalszego postępowania. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. ma charakter formalny i wskazuje, jakie elementy winno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie. Zgodnie z treścią tego przepisu prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a w szczególności, jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to, więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1399/10). Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie jest niezbędne dla należytego wywiedzenia zarzutów środka zaskarżenia. Strona, chcąc merytorycznie polemizować ze stanowiskiem sądu musi poznać dokładnie argumenty przemawiające za takim rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonym orzeczeniu. Z drugiej strony, prawidłowe uzasadnienie umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Jest to niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2011 r., sygn. I FSK 1291/10). W uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt. II FSK 8/09 (ONSA i WSA 2010, z. 3 poz. 39) wyrażono pogląd, zgodnie z którym przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie brak tego rodzaju uchybienia. W związku z tym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. także z tego względu należy uznać za chybiony. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania prawne, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność były przedmiotem postępowania. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawa i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawa oraz sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wbrew zarzutom skargi kasacyjnej sporządzone zostało zgodnie z wymogami ustawowymi, zawiera również wbrew twierdzeniom organu, wskazania co do dalszego postępowania, chociaż wynikają one z motywów rozstrzygnięcia Sądu I instancji zawartych w uzasadnieniu. W tej sytuacji nie sposób uznać, że Sąd I instancji naruszył przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a.

Nie jest usprawiedliwiony także zarzut naruszenia przepisu art. 135 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem "Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia". W piśmiennictwie przyjmuje się, że w świetle tej regulacji obowiązkiem sądu administracyjnego jest stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt lub czynność organu administracji publicznej niezgodne z prawem. Sąd ten ma uprawnienia do objęcia zakresem "w głąb" sprawy i pozbawienia bytu prawnego wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie, niezgodnych z prawem (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. LexisNexis, Warszawa 2005, str. 441). W rozpatrywanej sprawie decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] lutego 2013 r. wydana została w tej samej z punktu widzenia materialnoprawnego sprawie, tj. w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. Decyzja ta dotknięta jest tymi samymi wadami co decyzja zaskarżona, dlatego Sąd I instancji prawidłowo zastosował niniejszy przepis.

Przechodząc do oceny zarzutów prawa materialnego należy stwierdzić, iż ich istota sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organ działając w oparciu o art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 163 k.p.a. mógł wydać decyzję w przedmiocie zmiany decyzji o przyznaniu świadczenia z pomocy społecznej, gdy decyzja, która była przedmiotem wniosku o jej zmianę, nie była jeszcze ostateczna.

W związku z tym należy wyjaśnić, że Kodeks postępowania administracyjnego w art. 15 ustanowił zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zaś w art. 16 § 1 przewidział zasadę trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy są ostateczne.

Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Jedną z konsekwencji zasady trwałości decyzji ostatecznej jest obowiązek ścisłego stosowania przepisów wprowadzających od niej wyjątki. Takimi przepisami są uregulowania dotyczące tzw. nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego zawarte w Rozdziale 12 (wznowienie postępowania) i 13 (uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji).

Analizując prawne możliwości zmiany ostatecznej decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, należy wskazać na dwa dopuszczalne tryby takiej zmiany, a mianowicie tryb określony w art. 155 k.p.a. oraz tryb wynikający z art. 163 k.p.a. Ten ostatni przepis nie stanowi samodzielnej podstawy do zmiany lub uchylenia decyzji. Podstawę prawną decyzji wydanej w omawianym trybie stanowić będą przepisy ustaw odrębnych, które - jako przepisy prawa materialnego - winny określać przesłanki, jakie muszą być spełnione dla zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, zaś art. 163 k.p.a. jest wyłącznie normą odsyłającą do tych przepisów

W ustawie o pomocy społecznej przepisem takim jest art. 106 ust. 5, który dopuszcza możliwość zmiany (uchylenia) ostatecznej decyzji. Zgodnie z jego treścią, decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5 u.p.s.

Zdaniem Sądu pamiętać jednak należy, o specyfice tego przepisu. Ma on, bowiem zastosowanie do zmian w sytuacji majątkowej lub osobistej strony, jakie nastąpiły po wydaniu decyzji przyznającej określone świadczenie. Wszelkie zmiany sytuacji występujące w toku pierwotnego postępowania administracyjnego, winny zostać uwzględnione w decyzji kończącej to postępowanie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo uznał, że zaskarżona decyzja rażąco naruszała prawo, albowiem tryb określony w art. 163 k.p.a. w zw. z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, zastosowano w stosunku do decyzji, która podlegała wzruszeniu w administracyjnym toku instancji, albowiem skarżący złożył od niej odwołanie. Należy również zauważyć, iż użyte w art. 163 k.p.a. określenie "decyzja, na mocy której strona nabyła prawo", nawiązuje bezpośrednio do przepisu art. 155 k.p.a., który posługuje się identycznym sformułowaniem uzupełnionym jedynie o kwalifikator "ostateczna" w odniesieniu do wzruszanej decyzji. Brak tego określenia w przepisie art. 163 k.p.a. jest, jak się wydaje, przeoczeniem ustawodawcy, gdyż wzruszanie w tym trybie decyzji nieostatecznej naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania (p. wyrok NSA z dnia 31 lipca 2002 r., sygn. II SA/Gd 441/00 – Lex 81537 z aprobującą glosą Wojciecha Chróścielewskiego i Agnieszki Korzeniowskiej - OSP.2004.2.14).

Należy też tu wskazać, że stanowisko takie reprezentowane jest także przez wiekszość komentatorów Kodeksu postępowania administracyjnego. Na przykad Barbara Adamiak wskazuje, że “Na tle odesłania do przepisów odrębnych zawartego w art. 163 k.p.a. możliwy jest spór co do tego, czy prawa nabyte tworzy tylko decyzja ostateczna, czy również płyną z decyzji nieostatecznej. Brzmienie obowiazujące art. 154 i 155 k.p.a. przesądza określone kwestie procesowe, natomiast przy braku w art. 163 k.p.a. wskazania wprost, że odesłanie dotyczy tylko decyzji ostatecznych, zjęcia stanowiska wymaga kwestia nabycia praw z decyzji nieostatecznej. Jak się wydaje trzeba uznać, że nabycie praw powinno być wiązane tylko z decyzją ostateczną ( por. Wyrok NSA z dnia 13 maja 1986 r. Sygn akt SA/Wr 166/86, ONSA 1986, Nr 1, poz. 31), ponieważ w innym przypadku wzruszenie decyzji z mocy przepisów, do których odsyła się w art. 163, stałoby się konkurencyjne w stosunku do postępowania odwoławczego, co naruszałoby zasadę dwuinstancyjności statuowaną w art. 15 k.p.a." (w B. Adamiak/J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 12 wydanie, Wyd. CH BECK str. 670).

Następnie wskazać należy, iż zgodnie z ugruntowanym od lat orzecznictwem sądów administracyjnych, naruszenie art. 15 k.p.a. jest traktowane jako noszące znamiona naruszenia prawa o charakterze rażącym, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Pogląd taki wyraził m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wydanego już 10 kwietnia 1989 r. w sprawie o sygn. akt II SA 1198/88 (ONSA 1989, nr 1, poz. 36), stwierdzając, że wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności obowiązującej w postępowaniu administracyjnym - art. 15 k.p.a. - godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być oceniane jako rażące naruszenie prawa. Także w uzasadnieniu wyroku z 2 grudnia 1986 r., wydanego w sprawie o sygn. akt IV SA 620/86 (GP 1987, nr 21, str. 8), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., pociągającym za sobą stwierdzenie nieważności decyzji.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji trafnie uznał wadliwość zastosowanego trybu wzruszenia decyzji nieostatecznej (od której zostało wniesione odwołanie) przyznającej skarżącemu świadczenie z pomocy społecznej i w konsekwencji prawidłowo, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji, które rażąco naruszały prawo.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.