Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 31 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 306/16 w sprawie ze skargi W. R. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2016r. sygn. akt II SA/Sz 306/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] stycznia 2016r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Starosty K. z dnia [...] października 2015r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wspomniany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] października 2015r. nr [...] Starosta K., działając na podstawie art. 28, art. 32 ust. 1, art. 33 ust. 1, 2, 4, art. 34 ust. 4, art. 36 ust. 1 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.), dalej powoływanej również jako "P.b.", po rozpatrzeniu wniosku S. A., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę (rozbudowę i nadbudowę) budynku usługowego na działce nr [...]6 obręb nr [...] w K. W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestor wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę przedłożył:

- projekt budowlany, sporządzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane w wymaganym zakresie oraz należące do właściwej izby samorządu zawodowego,

- oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

- decyzję o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] października 2011r. wydaną przez Burmistrza K.,

- postanowienie Starosty K. z dnia [...] marca 2015r. udzielające zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 76 poz. 690 ze. zm.), dalej powoływanego jako "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych".

W ocenie Starosty K. odstępstwo umożliwi wykonanie w projektowanej rozbudowie i nadbudowie parterowego budynku użytkowego (sklep ogrodniczy) poddasza użytkowego z dachem dwuspadowym na działkach nr [...]6 i nr [...]7, ścianami bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości od 1,50m do 3,00m od granicy z działką nr [...]1 przy ul. M. w K.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł W. R., właściciel działki nr [...]5 sąsiadującej z działką planowanej inwestycji podnosząc, że projekt budowlany wykonano niezgodnie z decyzją Burmistrza K. z dnia [...] października 2011r. o warunkach zabudowy, gdyż nie zachowano odległości 4m od granicy działki do ściany zachodniej, w której znajdują się otwory drzwiowe. Przyjęta odległość 3m spowoduje zacienienie elewacji i okien jego budynku. Odwołujący się zarzucił, że wykonana analiza zacienienia jest nierzetelna. W projekcie przyjęto, że odległość między budynkami wynosi 6,50m, a powinno być 8m – nie została zachowana odległość pożarowa między budynkami. W. R. wskazał, że inwestor posiada przy swojej działce plac przyległy od strony wschodniej, dlatego też uzyskane odstępstwo było w tej sytuacji niepotrzebne, gdyż inwestor może realizować swoją inwestycję bez konieczności uzyskiwania odstępstwa. Odwołujący nadmienił, że inwestor nie wystąpił o zmianę decyzji o warunkach zabudowy w związku ze zmniejszeniem do 3m odległości od granicy działki.

Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] stycznia 2016r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania W. R., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że taras będzie znajdował się w odległości 1,5m od granicy z działką skarżącego nr [...]5, a takie rozwiązanie zgodne jest z § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, który stanowi, iż odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż: 1,5m do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa. W ocenie organu nieuzasadniony jest zarzut skarżącego, dotyczący konieczności zmiany warunków zabudowy ze względu na zmniejszenie odległości do 3m od granicy działki, gdyż usytuowanie ściany budynku bez okien i otworów drzwiowych od granicy sąsiedniej działki budowlanej zgodne jest z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Wojewoda wskazał dalej, że w prowadzonym postępowaniu Starosta K. postanowieniem z dnia [...] marca 2015r. znak: [...] udzielił inwestorowi odstępstwa od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, umożliwiając wykonanie w projektowanej rozbudowie i nadbudowie parterowego budynku usługowego poddasza użytkowego z dachem dwuspadowym na działkach budowlanych nr [...]6 i nr [...]7, ściany bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości od 1,5m do 3m od granicy z działką budowlaną nr [...]1, obręb [...], położoną w K. W ocenie Wojewody udzielenie omawianego odstępstwa było uzasadnione ze względu na zaprojektowaną zewnętrzną klatkę schodową stanowiącą docelowe wejście na poddasze przebudowywanego budynku.

W zakresie zarzutu odwołującego o wadliwości uzyskanego przez inwestora odstępstwa od przepisów techniczno – budowlanych, ze względu na przyległy od wschodniej części działki inwestycyjnej teren, którym inwestor dysponuje, organ wskazał, że koncepcja projektu budowlanego wynika z ustaleń dokonanych przez projektanta, a ingerencja organu architektoniczno – budowlanego co do sposobu zaprojektowania byłaby nieuzasadniona.

Organ wskazał w dalszej kolejności, że teren inwestycji objęty jest ustaleniami ostatecznej decyzji Burmistrza K. z dnia [...] października 2011r. o warunkach zabudowy. Zgodnie z podstawowymi ustaleniami ww. decyzji, budowę należy zaprojektować w sposób zapewniający dostosowanie formy architektonicznej i kolorytu do istniejących warunków i usytuowania. Warunki te zostaną spełnione przez zachowanie zabudowy wolnostojącej, nieprzekraczalnej linii zabudowy zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji o warunkach zabudowy, zachowanie bez zmian szerokości elewacji frontowej, wysokości zabudowy do 2 kondygnacji oraz maksymalnej wysokości budynku do 12m n.p.t. Budynek po przebudowie będzie posiadał dwie kondygnacje. Przewiduje się dach dwuspadowy o kącie nachylenia od 30 do 45°. Zakazuje się stosowania w pokryciach dachowych kolorów żółtych, zielonych i niebieskich, a zalecane kolory pokrycia dachowego to odcienie czerwieni, brązu oraz koloru czarnego.

Jak dalej wyjaśnił organ odwoławczy, projekt przebudowy przewiduje dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowych 42°, wykonany z dachówki ceramicznej firmy Cerato w ciemnym kolorze. Elewacja budynku jest w kolorze jasnym pastelowym. Kolorystyka budynku została pozytywnie uzgodniona przez Burmistrza K. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015r. Uzgodnienie było wymagane ze względu na położenie budynku w strefie ochrony uzdrowiskowej "B". Wysokość zaprojektowanego budynku wynosi 10,87m n.p.t., a więc mniej niż 12m n.p.t. Działka objęta inwestycją posiada bezpośredni dostęp do działki nr [...]4 stanowiącej drogę publiczną. W projekcie zagospodarowania terenu projektant zamieścił m.in. bilans terenu, z którego wynika, że planowana przebudowa nie spowoduje zwiększenia powierzchni zabudowy działki nr [...]6 oraz powierzchni biologicznie czynnej tej działki. Decyzja o warunkach zabudowy oraz sporządzony na jej podstawie projekt zagospodarowania terenu uwzględnia kształt, powierzchnię oraz dostęp do drogi publicznej. Zdaniem Wojewody, powyższe oznacza spełnienie przez inwestora wymagań stawianych ww. decyzją o warunkach zabudowy.

Jednocześnie organ wyjaśnił, że w wyniku przebudowy w połaci dachowej od strony działki nr [...]1 powstanie 5 otworów okiennych, które będą zainstalowane w połaci dachowej w odległości ponad 4m od działki nr [...]1, natomiast odległość istniejącej ściany północnej (elewacja północna) nie ulegnie zmianie i będzie wynosiła 3m. Elewacja frontowa od strony ul. M. (elewacja południowa) zaprojektowanego budynku nie wykracza poza nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczoną zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji o warunkach zabudowy, w oparciu o istniejące na analizowanym terenie budynki. W wyniku przewidywanej nadbudowy od strony elewacji zachodniej powstanie ściana bez otworów okiennych w odległości 3m od granicy działki nr [...]5 należącej do skarżącego. Projektuje się również otwór okienny, który będzie znajdował się w tej elewacji (od strony działki nr [...]5) w odległości 4m. Zgodnie z przedstawioną analizą wyznaczono minimalny czas nasłonecznienia pokoju budynku na działce sąsiedniej przez okno od wschodu na 4 godziny i 50 minut. Pokój posiada również drugie okno od południa. Analiza zacieniania projektowanego budynku została sporządzona przez uprawnionego projektanta. Zdaniem organu projektowana przebudowa nie narusza wymagań nasłonecznienia pomieszczeń określonych w art. § 60 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Ponadto Wojewoda dodał, że bezpieczeństwo pożarowe określone przepisami Rozdziału 7 ww. rozporządzenia również zostało zachowane. Projektowany budynek będzie podlegał klasie odporności ogniowej "D". Ściany zbliżone na mniej niż 4m od granicy działki objętej inwestycją będą posiadały ściany o klasie odporności ogniowej minimum REI 60. W tym miejscu organ wyjaśnił, że zgodnie z § 216 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dla klasy budynków zaliczonych do kategorii odporności "D" wartość ta może wynosić RE 30. Ściany te pełnią rolę ścian oddzielenia przeciwpożarowego. Natomiast w ścianie zachodniej na poddaszu (od strony zachodniej) zaprojektowano doświetlenie w postaci ścianki szklanej ze względu na zbliżenie do budynku na działce sąsiedniej na odległość 7,5m. Przeszklenie to będzie stanowić 15% powierzchni tej ściany. Ściana ta zaliczona jest do kategorii odporności El 30, co oznacza spełnienie minimalnych wymagań odporności ogniowej, o których mowa w § 216 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Kubatura przedmiotowego budynku usługowego po przebudowie nie przekroczy 1000m3, a liczba osób w nim pracujących nie przekroczy 10 osób. Ze względu na powyższe projekt przedmiotowej przebudowy jest zwolniony na mocy § 213 pkt 2c rozporządzenia w sprawie warunków technicznych ze spełnienia szczegółowych wymagań ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w § 212 ww. rozporządzenia. Ponadto organ zauważył, że projekt budowlany został pozytywnie zaopiniowany przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych.

Zdaniem Wojewody projekt budowlany zgodny jest z decyzją Burmistrza K. z dnia [...] października 2011r. ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a projekt zagospodarowania terenu odpowiada przepisom, w tym techniczno – budowlanym. Jednocześnie projekt budowlany jest kompletny, zawiera informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 11 P.b. Ponadto inwestor złożył wymagane oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie organu odwoławczego, ze względu na spełnienie wymagań określonych w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 P.b., Starosta K. nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnie z treścią przepisu art. 35 ust. 4 tejże ustawy.

W. R. powyższą decyzję Wojewody zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie podnosząc, że projekt inwestycji wykonano niezgodnie z decyzją o warunkach zabudowy, która wyraźnie wskazuje, że nadbudowę należy zlokalizować nie bliżej niż 4m od granicy działki. Przybliżenie inwestycji do granicy jego działki spowoduje zagrożenie pożarowe, intensywniejsze zaciemnienie jego budynku, dyskomfort przebywających tam osób, spadek wartości mieszkania oraz pojawienie się pleśni i glonów na zacienianej ścianie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2016r. sygn. akt II SA/Sz 306/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty K. z dnia [...] października 2015r. nr [...]. W motywach orzeczenia – przywołując regulację art. 35 ust. 1, 3 i 4 P.b.– podkreślił, że projekt zagospodarowania działki lub terenu musi być zgodny z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi, przy czym projekt budowlany nie może być niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.

Zdaniem Sądu I instancji w niniejszej sprawie bezspornym jest, że zgodnie z zapisami decyzji Burmistrza K. z dnia [...] października 2011r. nr [...], "budowę należy zaprojektować w sposób zapewniający dostosowanie formy architektonicznej i kolorytu do istniejących warunków i usytuowania", m.in. w ten sposób, że "nadbudowę należy zlokalizować nie bliżej niż 4 metry od granicy działki". Powyższy zapis, w powiązaniu z treścią uzasadnienia tej decyzji jednoznacznie wskazuje, że wnioskowana zabudowa miała być usytuowana w odległości 4m od granicy działki, a zapis dotyczący lokalizacji nadbudowy w takiej właśnie odległości został wprowadzony w celu zabezpieczenia interesów właścicieli budynku na sąsiedniej działce nr [...]5, tj. B. i W. R. Sąd wyjaśnił, że powyższe wskazanie odległości nadbudowy od granicy działki skarżącego jest niezależne od tego, czy chodzi o ścianę z otworami okiennymi lub drzwiowymi czy też ścianę bez takich otworów. Zatem zaprojektowanie ściany bez otworów okiennych w odległości 3m od granicy działki nr [...]5 pozostaje w sprzeczności z zapisami decyzji o warunkach zabudowy.

W tej sytuacji Sąd I instancji doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja, podobnie jak poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa materialnego, bowiem organy dokonując oceny przedmiotowej inwestycji wbrew uregulowaniom zawartym w art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. pominęły ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie Sąd wyjaśnił, że bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż usytuowanie ściany bez otworów okiennych lub drzwiowych w odległości 3m od granicy działki sąsiedniej jest zgodne z treścią § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, bowiem w świetle art. 35 ust. 1 P.b. zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym przepisami techniczno – budowlanymi nie jest wystarczająca do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ niezbędne jest także spełnienie pozostałych warunków określonych w tym przepisie, w tym także warunku zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Zdaniem Sądu I instancji ponownie rozpoznając sprawę, organ winien poddać szczegółowej analizę treść decyzji o warunkach zabudowy i swoje rozstrzygnięcie wydać z uwzględnieniem warunków z niej wynikających.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła uczestniczka postępowania S. A., zaskarżając wyrok w całości i podnosząc następujące zarzuty naruszenia prawa:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718, obecnie Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a. w związku z art. 35 ust. 1 oraz art. 9 P.b. w zw. z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany narusza decyzję o warunkach zabudowy Burmistrza K. z dnia [...] października 2011r. z uwagi na niezachowanie odległości 4m od granicy działki do ściany zachodniej, w której znajdują się otwory drzwiowe, pomimo iż postanowieniem z dnia [...] marca 2015r. Starosty K. inwestor uzyskał zgodę na odstępstwo od § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w efekcie czego planowana inwestycja jest zgodna z obowiązującymi przepisami techniczno – budowlanymi i organ miał obowiązek udzielić inwestorowi pozwolenia na budowę;

2. art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a. w związku z art. 34 ust. 3 pkt 1 pkt 1 P.b. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zaprojektowanie ściany bez otworów okiennych w odległości 3m od granicy działki nr [...]5 pozostaje w sprzeczności z zapisami decyzji o warunkach zabudowy, pomimo iż rozstrzygnięcie w decyzji o warunkach zabudowy kwestii usytuowania obiektu budowlanego byłoby sprzeczne z istotą tego postępowania, ponieważ organ lokalizacyjny nie jest upoważniony władczo rozstrzygać o możliwości usytuowania zabudowy, zaś usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych stanowią, jako projekt zagospodarowania działki lub terenu, część projektu budowlanego, o czym stanowi art. 34 ust. 3 pkt 1 P.b.;

3. art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a. w związku z art. 34 ust. 3 pkt 1 P.b. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zaprojektowanie ściany bez otworów okiennych w odległości 3m od granicy działki nr [...]5 pozostaje w sprzeczności z zapisami decyzji o warunkach zabudowy, pomimo iż organ administracji orzekający w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy nie może przesądzać na etapie wydawania tej decyzji o zgodności planowanej inwestycji z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, ponieważ uniemożliwiałby w ten sposób inwestorowi prawo ubiegania się o zgodę na odstępstwo od tych przepisów, zaś inwestor postanowieniem z dnia [...] marca 2015r. uzyskał zgodę na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych;

II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego, pomimo ustalenia przez organy administracyjne, iż planowana inwestycja nie będzie naruszała przepisów techniczno – budowlanych, zaś dodatkowo inwestor uzyskał postanowienie Starosty K. o udzieleniu zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i tym samym uzyskał możliwość wykonania w projektowanej rozbudowie i nadbudowie poddasza użytkowego w odległości od 1,5m do 3m od granicy z działką budowlaną nr [...]1 przy ul. M. w K.

Z powyższych względów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz o zasądzenie od W. R. kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy w celu rozpoznania skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził występowania przesłanek nieważności postępowania, co oznacza, że zobligowany był rozpoznać sprawę w granicach podstaw i wniosków skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe jego zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt FSK 618/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Mając jednak na uwadze, iż zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczy wyłącznie przepisu wynikowego – art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w związku z nieprawidłowym zastosowaniem normy prawa materialnego – § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, to w pierwszej kolejności wypada ocenić zasadność zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Przepis art. 35 ust. 1 P.b. nakłada na organy administracji – przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego – obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b.), jak i zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b.). Analiza powyższej regulacji zasadnie doprowadziła Sąd I instancji do konkluzji, iż projekt zagospodarowania działki stanowiąc element składowy projektu budowlanego (art. 34 ust. 3 P.b.) winien być zgodny zarówno z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku gdy na terenie projektowanej inwestycji brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i z przepisami, w tym z przepisami techniczno – budowlanymi. Prawidłowe jest także stanowisko Sądu I instancji, iż niewystarczające dla wydania decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego jest stwierdzenie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu tylko z jednym z ww. kryteriów kontrolnych. Uregulowane w art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 P.b. wzorce kontrolne projektu zagospodarowania działki lub terenu nie mają charakteru alternatywnego, a jednoczenie wyraźna treść decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla przedmiotowej inwestycji w zakresie odległości projektowanej budowy od granicy z nieruchomością sąsiednią nie może być zastępowana (modyfikowana) postanowieniami norm techniczno – budowlanych czy też odstępstwem od tych norm uzyskanym w toku postępowania o pozwolenie na budowę na podstawie art. 9 P.b. Zgodnie bowiem z art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, co oznacza, iż organ administracji architektoniczno – budowlanej nie może dokonywać weryfikacji decyzji o warunkach zabudowy gdyż to nie należy do jego kompetencji. Nie wolno mu też postąpić wbrew ustaleniom tej decyzji. Powyższe związanie oznacza nie tylko obowiązek organu wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., tj. sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, ale także zakaz postępowania wbrew wszystkim wymogom określonym w tej decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.) stanowi bowiem promesę uzyskania pozwolenia na budowę poprzez określenie m.in. co można zbudować na danym terenie oraz poprzez wskazanie warunków na jakich dane zamierzenie budowlane może być zrealizowane. Charakter wiążący decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nakłada na projektanta obiektu budowlanego obowiązek przygotowania takiego projektu budowlanego, który będzie spełniał wymagania określone w tej decyzji (art. 34 ust. 1 P.b.), zaś dla organu wydającego pozwolenie na budowę stanowi wzorzec kontrolny przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego (art. 35 ust. 1 P.b.). W przypadku braku takiej zgodności organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę, na podstawie art. 35 ust. 3 P.b., nakłada na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie, a w przypadku niewykonania tego obowiązku, wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (vide: Z.Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, C.H.BECK wyd. 4, s. 447 – 450; A.Despot – Mładanowicz [w:] A.Plucińska – Filipowicz(red.), M.Wierzbowski(red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, WP W-wa 2016, uwagi do art. 55); wyrok NSA z dnia 13 lipca 2012r. sygn. akt II OSK 730/11; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2009r. sygn. akt II OSK 1932/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Wadliwie zatem w skardze kasacyjnej wskazano, iż udzielone inwestorowi w trybie art. 9 P.b. odstępstwo od przepisu § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, stanowi modyfikację postanowień decyzji o warunkach zabudowy określających odległość projektowanej budowy od granicy nieruchomości sąsiedniej. Powyższe odstępstwo, w świetle tego co zostało już powiedziane, stanowi element treści jednego ze wzorców kontrolnych projektu zagospodarowania terenu, tj. stanowi skonkretyzowanie norm techniczno – budowlanych, którym winien odpowiadać przedłożony projekt budowlany. Nie odnosi się ono jednak do treści decyzji o warunkach zabudowy i nie modyfikuje tego autonomicznego wzorca kontrolnego projektu zagospodarowania terenu. Tym samym prawidłowa jest konkluzja Sądu I instancji o sprzeczności przedłożonego projektu budowlanego z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla projektowanej inwestycji.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej wskazujących na naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a. w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 P.b., poprzez zaakceptowanie sytuacji, w której decyzja o warunkach zabudowy określa usytuowanie projektowanej zabudowy, podczas gdy takie usytuowanie jest elementem projektu zagospodarowania działki lub terenu, którego zatwierdzenie stanowi kompetencję organu architektoniczno – budowlanego, a jednocześnie wydana decyzja o warunkach zabudowy uniemożliwia inwestorowi ubieganie się o zgodę na odstępstwo od przepisu § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, wypada wskazać, iż w judykaturze podzielone są opinie, czy w decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe przesądzanie kwestii lokalizacji obiektu na terenie działki inwestycyjnej w innym zakresie niż linia zabudowy od strony drogi publicznej (vide: wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2012r. sygn. akt II OSK 2065/10; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2013r. sygn. akt II OSK 1302/12; wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2009r. sygn. akt II OSK 503/08; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2013r. sygn. akt II OSK 625/12; wyrok NSA z dnia 26 lipca 2013r. sygn. akt II OSK 728/12; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2015r. sygn. akt II OSK 548/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Poglądy te jednak są formułowane wyłącznie w ramach postępowań sądowoadministracyjnych kontrolujących legalność decyzji o warunkach zabudowy. Skarżąca kasacyjnie odwołując się do jednego z powyższych zapatrywań zamierza natomiast zakwestionować orzeczenie Sądu I instancji wydane w postępowaniu, którego przedmiotem jest zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, a więc w postępowaniu, w którym decyzja o warunkach zabudowy nie jest przedmiotem kontroli lecz stanowi wzorzec tej kontroli (art. 55 u.p.z.p.). Jednoznacznie podważa to zasadność stawianych zarzutów kasacyjnych.

Wypada natomiast zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, iż postanowienie decyzji o warunkach zabudowy określające odległość projektowanej budowy od granicy z nieruchomością sąsiednią uniemożliwia skuteczne powołanie się przed organem architektoniczno – budowlanym wyłącznie na uzyskane odstępstwo od przepisu § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Należy jednak dostrzec, iż treść decyzji o warunkach zabudowy w zakresie określenia odległości projektowanej budowy od granicy z nieruchomością sąsiednią została ukształtowana zgodnie z wnioskiem inwestorki, w następstwie przeprowadzenia stosownego postępowania w tym zakresie, a od decyzji tej żadna ze stron nie wniosła odwołania. Oczywistym zatem jest, iż tak długo jak decyzja ta będzie znajdowała się w obrocie prawnym, tak długo będzie determinowała kształt projektowanego działania budowlanego na działce należącej do inwestorki. Kontestowanie zatem wpływu tej decyzji na dokonaną przez Sąd I instancji ocenę spełnienia przez przedłożony projekt budowlany przesłanki z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. nie może być uznane za działanie pragmatyczne, bowiem jest ono podejmowane nieadekwatnie do okoliczności niniejszego postępowania.

W świetle powyższych uwag prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji kwestionujące legalność zatwierdzenia przez organy administracji projektu budowlanego i udzielenia inwestorce pozwalnia na budowę, z uwagi na nieuwzględnienie w toku postępowania treści decyzji o warunkach zabudowy (art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z art. 55 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), co skutkowało uchyleniem zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (art. 145 § 1 pkt 1a w zw. art. 135 P.p.s.a.), a tym samym bezzasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie przepisu wynikowego – art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a.

Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.