Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi W. B. na decyzję Wojewody z dnia 23 lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 20 września 2018 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego W. B. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 23 lipca 2019 r., nr [..]. Wojewoda uchylił w części decyzję Starosty z dnia 20 września 2018 r., nr [..], zmieniającą ostateczną decyzję tego organu z dnia 30 września 2014 r. zezwalającą na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej P.-B. od przejazdu kolejowego w P. (ul. R.) przez ul. D. i K. w B. do skrzyżowania ul. K. z ul. P. w B. wraz z infrastrukturą towarzyszącą, budową oświetlenia drogowego, kanalizacji deszczowej, przebudową przepustów, przebudową sieci wodociągowych i kanalizacji sanitarnej, przebudową urządzeń telekomunikacyjnych, usunięciem kolizji gazociągu ś/c, kolizji linii nn i SN na terenie działek w obrębach geodezyjnych P., B. gmina K., tj.:

- uchylił w sentencji znajdujący się na str. 4 w wierszu 18 od góry strony zapis: "poprzez zatwierdzenie zmian w zakresie:" i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie w miejsce uchylenia, nowego zapisu: "w ten sposób, że: Zezwalam na realizację inwestycji drogowej polegającej na "Budowie drogi gminnej P.-B. od przejazdu kolejowego w P. (ul. R.) przez ul. D. i K. w B. do skrzyżowania ul. K. z ul. P. w B." w zakresie poszerzenia pasa drogowego drogi dojazdowej DDl opisanym w projekcie budowlanym zamiennym obejmującym następujące działki: województwo p., powiat G., Gmina K., jednostka ewidencyjna [..], obręb [..], działka nr: [..]-[..] - w nawiasach podano numery działek przed podziałem wg oznaczenia w katastrze nieruchomości,

- uchylił znajdujący się na str. 4 w wierszu 20 do 32 od góry strony zapis (dotyczący zatwierdzenia podziału nieruchomości): "1. Działka nr [..] - stanowiąca własność A.G. i L. G., położona w województwie p., gmina K., obręb [..] na działki [..]-[..]. 2. Działka nr [..] stanowiąca własność A. R., położona w województwie p., gmina K., obręb [..]] na działki [..]-[..]. 3. Działka nr [..] stanowiąca własność A.K., położona w województwie p., gmina K., obręb [..]] na działki [..]-[..]. 4. Działka nr [..] (KW [..]) -stanowiąca własność W. B., położona w województwie p., gmina K., obręb [..] na działki [..]-[..]. 5. Działka nr [..] stanowiąca własność A. R., położona w województwie p., gmina K., obręb [..]] na działki [..]-[..]. 6. Działka nr [..] (KW [..]) - stanowiąca własność W. B., położona w województwie p., gmina K., obręb [..]] na działki [..], [..]." i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, podziału nieruchomości: działki nr [..] na działki o nr [..] w liniach rozgraniczających i [..] poza liniami, działki nr [..] na działki o nr [..]-[..] w liniach rozgraniczających i działkę nr [..] poza liniami, działki nr [..] na działkę nr [..] w liniach rozgraniczających i działkę nr [..] poza liniami, działki należące do skarżącego W. B. działki nr [..] na działki o nr [..] i [..] liniach rozgraniczających i nr [..] poza liniami oraz działkę nr [..] na działki o nr [..] w liniach rozgraniczających i nr [..] poza liniami rozgraniczającymi, a także działki nr [..] na działkę nr [..] w liniach rozgraniczających i nr [..] poza liniami. Mapy z projektem podziału nieruchomości uczyniono załącznikiem nr 2 (1 arkusz) do decyzji,

- uchylił w sentencji decyzji znajdujący się na str. 5 w wierszach 4-5 od góry strony, zapis dotyczący linii rozgraniczających teren inwestycji: "Oznaczone na mapie w skali 1:500 w projekcie budowlanym zamiennym, pozostały przebieg bez zmian." i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie w miejsce uchylenia, nowego zapisu: "Linie rozgraniczające obszar dla projektowanej inwestycji, objętej projektem zamiennym oznaczono linią przerywaną koloru różowego - teren zajęty pod pas drogowy drogi gminnej,

- uchylił: - rysunek Projektu Zagospodarowania Terenu, będącego częścią Projektu budowlanego do ww. decyzji Starosty oraz rysunek planu sytuacyjnego - zamiennego branży drogowej będącego częścią Projektu architektoniczno-budowlanego do decyzji i orzekł w tym zakresie poprzez: zatwierdzenie rysunku zamiennego Projektu Zagospodarowania Terenu, będącego częścią Projektu budowlanego, który stanowi załącznik nr 3 do niniejszej decyzji oraz zmianę rysunku planu sytuacyjnego - zamiennego branży drogowej będącego częścią Projektu architektoniczno-budowlanego do decyzji Starosty z dnia 20 września 2018 r.".

W pozostałej części zaskarżoną decyzję Wojewoda utrzymał w mocy.

Zaskarżoną do Sądu decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Starosta decyzją z dnia 30 września 2014 r., nr [..], zmienioną późniejszą decyzją w zakresie przebudowy sieci elektroenergetycznej nn i SN, zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej P.-B. od przejazdu kolejowego w P. (ul. R.) przez ul. D. i K. w B. do skrzyżowania ul. K. z ul. P. w B. wraz z infrastrukturą towarzyszącą.

Na wniosek Wójta Gminy, Starosta decyzją z dnia 20 września 2018 r. nr [..], zmienił decyzję własną o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia 30 września 2014 r. w zakresie budowy zjazdów na nieruchomości sąsiadującej z pasem drogi gminnej w rejonie drogi DDl, działki nr [..]-[..] w B.

Odwołanie od tej decyzji wniósł W. B. wskazując, że nie wyraża zgody na proponowaną budowę zjazdów na jego działki nr [..] i [..] oraz wypłatę odszkodowania w proponowanej wysokości.

Rozpoznając odwołanie Wojewoda wydał zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzję z dnia 23 lipca 2019 r. o treści przywołanej na wstępie uzasadnienia.

Wyjaśniając motywy rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że przedłożony przez Starostę projekt budowlany posiada wymagane opinie, uzgodnienia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b ustawy Prawo budowlane. Projekt sporządzony został przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane do pełnienia samodzielnych funkcji w budownictwie. Do projektu dołączono przewidziane prawem budowlanym oświadczenia i zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Przepisy tzw. specustawy drogowej nie upoważniają organów orzekających do oceny racjonalności czy słuszności rozwiązań projektowych przyjętych we wniosku o udzielanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Rola organu wydającego zaskarżoną decyzję sprowadza się zatem do opisania dyspozycji i uwarunkowań dla inwestycji drogowej w zakresie wskazanym w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej. Uregulowane tą ustawą postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej toczyło się z wniosku, co powoduje związanie organów orzekających jego treścią. Organ podkreślił, że w toku postępowania zadaniem organów jest ocena kompletności wniosku oraz ustalenie, czy spełnia on inne przesłanki określone przepisami ustawy.

Przedmiotowy zamienny projekt budowlany obejmuje poszerzenie pasa drogowego o zjazdy na nieruchomości sąsiadujące z pasem drogi gminnej w rejonie drogi DD1 w B., zapewniając obsługę komunikacyjną sąsiednich nieruchomości. W ocenie Wojewody w liniach rozgraniczających teren przedmiotowej inwestycji drogowej znalazły się jedynie te nieruchomości bądź ich części, których przejęcie z mocy prawa na rzecz Gminy jest konieczne. W tak wyznaczonych liniach rozgraniczających ulicę pozbawienie prawa własności jest konieczne.

Organ wskazał, że uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji nieprecyzyjne zapisy, orzekając w tym zakresie o ustaleniu zapisów czyniących zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 11f ust. 1 specustawy drogowej uznając, że jego działanie nie naruszaj zasady dwuinstancyjności postępowania. Pozostała część decyzji organu I instancji czyni zadość innym wymogom specustawy drogowej oraz, że brak było podstaw do zakwestionowania decyzji poza częścią uchyloną i ustaloną w punktach I-IV.

Wojewoda podkreślił, że organ właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest upoważniony do korygowania rozwiązań przyjętych we wniosku o wydanie decyzji. To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno - wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Liniowy charakter inwestycji drogowych dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją i - w następstwie jej wydania - wywłaszczonych. Przy założonym przebiegu drogi - z jednej strony, wybór działek, przez które ma ona przebiegać, jest bardzo ograniczony albo wręcz wybór taki nie istnieje, z drugiej strony - wypadnięcie choćby jednej z grup wywłaszczonych nieruchomości może unicestwić całą inwestycję.

Przywołując art. 11 i ust. 1 specustawy drogowej Wojewoda stwierdził, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w specustawie drogowej stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo budowlane. Z treści art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane wynika, że w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 tej ustawy, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym, decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru uznaniowego i w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany jest zobligowany zezwolić na realizację inwestycji. Reasumując, w toku postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji drogi organ administracji dokonuje sprawdzenia, czy wniosek inwestora spełnia przewidziane prawem wymagania, czy projekt jest zgodny z ustawą oraz czy dotyczy inwestycji o charakterze drogi publicznej. Spełnienie przez wnioskodawcę warunków określonych specustawą drogową obliguje organ do wydania decyzji o lokalizacji drogi. Organ orzekający w przedmiocie lokalizacji drogi nie może modyfikować wniosku zarządcy drogi, ani też korygować jej przebiegu. Aby odmówić ustalenia lokalizacji drogi w sposób wnioskowany przez inwestora, organ musi wykazać jej niezgodność z przepisami prawa - ocenia jedynie legalność lokalizacji inwestycji w danym miejscu, nie ma natomiast kompetencji do oceny jej celowości, czy też słuszności ewentualnej realizacji inwestycji celu publicznego w inny sposób.

Na tej podstawie Wojewoda uznał, że żaden z orzekających organów nie miał podstawy prawnej, aby dokonywać oceny możliwości realizacji inwestycji drogowej w inny sposób niż przedstawiony przez inwestora.

W skardze W. B. zakwestionował decyzję Wojewody wnosząc o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi w zakresie przeprowadzenia drogi na terenach działek o numerach przed podziałem [..] i [..] oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie art. 145 § 2 Kodeksu cywilnego poprzez nieuwzględnienie zgłaszanych uwag co do przeprowadzenia drogi do działek o numerach [..] i [..] (przed podziałem) z najmniejszym obciążeniem gruntów, przez które droga ma prowadzić oraz naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Z uzasadnienia skargi można wnioskować, że skarżący uważa, iż w decyzji Starosty z dnia 20 września 2018 r. zmieniającej ostateczną decyzję Starosty z dnia 30 września 2014 r. nie zostały rozpatrzone jego zarzuty zawarte w piśmie z dnia 6 sierpnia 2018 r. oraz zastrzeżenia do przyjętych rozwiązań projektowych zawarte w piśmie z dnia 14 września 2018 r. w zakresie poszerzenia pasa drogowego o proponowane zjazdy do działek o numerach - przed podziałem - [..] i nr [..].

Skarżący stoi na stanowisku, że proponowane zjazdy do działek odcinają mu dostęp do bardziej przydatnej części działki, pozbawiając ją również możliwości bezpiecznego wjazdu i wyjazdu z działek. Zaakceptowany podział działki doprowadzi do sytuacji, w której część pozostająca w jego rękach stała się bezużyteczna i straciła swoje walory użytkowe i funkcjonalne. Proponowane zjazdy nie będą wykonane zgodnie z projektem, ponieważ jeden zjazd znajduje się w rowie melioracyjnym obejmującym, po podziale, działki nr [..]-[..]. Wybudowanie drogi wewnętrznej umożliwiłoby zachowanie funkcjonalności działek oraz realizację inwestowania na ich terenie w przyszłości przez ich właścicieli. Skarżący dołączył do skargi mapę z proponowaną drogą wewnętrzną oświadczając, że taką propozycję przedstawiał również w postępowaniu przed organem I instancji.

W piśmie procesowym z dnia 28 października 2019 r. oświadczył, że nie wyrażał zgody na zamianę działek.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądowa kontrola legalności polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu wpływającym na wynik sprawy. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu faktycznego i prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga danej sprawy administracyjnej a ocenia jedynie, czy postępowanie przed organami przeprowadzono prawidłowo i czy wydany akt pozostaje w zgodzie z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jego podejmowania.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przeprowadzona w tak zakreślonych granicach kognicji kontrola legalności zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia 20 września 2018 r. doprowadziła do wniosku, że wydano je z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, co w świetle dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody oraz decyzji organu I instancji.

W kontrolowanej przez Sąd sprawie organy rozpoznały wniosek Wójta Gminy, złożony na podstawie art. 155 k.p.a., o zmianę decyzji Starosty z dnia 30 września 2014 r., nr [..], zezwalającej na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej P. – B. od przejazdu kolejowego w P. (ul. R.) przez ul. D. i K. w B. do skrzyżowania z ul. K. z ul. P. w B., w zakresie projektu podziału działek w rejonie drogi dojazdowej DDI w B. związanego z zaprojektowaną budową zjazdów na nieruchomości sąsiadujące z pasem drogi gminnej. Z przedłożonego wraz z wnioskiem projektu budowlanego zamiennego wynika, że celem wnioskowanej zmiany było zatwierdzenie rozwiązań projektowych dotyczących budowy 5 nowych zjazdów indywidualnych z drogi dojazdowej DD1 na nieruchomości prywatne. Wskazano, że projektowane zjazdy indywidulane znajdować się będą na obszarze niezabudowanym, na którym dominują grunty rolnicze oraz częściowo leśne. Z pisma Wójta Gminy z dnia 11 lipca 2018 r., doprecyzowującego wniosek wynika, że intencją wnioskodawcy było umiejscowienie zjazdów indywidulanych w projektowanych granicach pasa drogowego, poszerzonego kosztem działek mających powstać wskutek planowanego podziału z działek przylegających bezpośrednio do drogi dojazdowej zrealizowanej w ramach inwestycji objętej decyzją z dnia 30 września 2014 r. Powyższe potwierdza zatwierdzona kontrolowanymi decyzjami dokumentacja projektowa, w tym projekt budowlany zamienny przewidujący lokalizację projektowanych obiektów budowlanych – zjazdów indywidulanych, w pasie drogowym drogi gminnej będącej własnością inwestora oraz na działkach podlegających nowym podziałom o numerach: [..]-[..].

Materialnoprawną podstawę decyzji organów obu instancji w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1474 ze zm.), zwanej dalej specustawę drogową. Przepis art. 1 ust. 1 specustawy drogowej stanowi, że ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji "w zakresie dróg publicznych" w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2222 oraz z 2018 r. poz. 12, 138, 159 i 317), zwanych dalej "drogami", a także organy właściwe w tych sprawach. Celem specustawy drogowej jest uproszczenie procedur związanych z wydawaniem aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy i przebudowy drogi publicznej, co w zamyśle ustawodawcy ma poprawić efektywność realizacji zadań publicznych dotyczących rozbudowy dróg. Ustawa przewiduje zintegrowanie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygnięć o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu podziału nieruchomości, przejmowaniu nieruchomości na własność publiczną i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Regulacje ustawy mają charakter wyjątkowy, co oznacza, że jej zakres zastosowania musi ściśle odpowiadać temu, co wskazano w jej treści. Przytoczony art. 1 ust. 1 specustawy drogowej wskazuje, że obejmuje ona realizację inwestycji "w zakresie dróg publicznych", co należy rozumieć ściśle, jako wyraźne odniesienie wyłącznie do tych przedsięwzięć, które dotyczą bezpośrednio samych dróg publicznych. Należy zauważyć, że ustawodawca nie używa w art. 1 ust 1 sformułowań takich jak: "w związku z drogami publicznymi" lub podobnych znaczeniowo, które pozwalałby na rozciągniecie jej zastosowania na przedsięwzięcia obejmujące szerszy zakres, nawet, jeżeli zakres ten obejmuje przedsięwzięcia funkcjonalnie lub użytkowo związanie z drogą publiczną.

Treść specustawy drogowej przesądza, że ma ona zastosowanie do dróg publicznych każdego typu pod względem technicznym, czy rodzaju z uwagi na podmiot zarządzający. W związku z realizacją inwestycji w zakresie dróg publicznych mogą być realizowane zadania, które nie dotyczą bezpośrednio samej drogi publicznej, niemniej jednak tego rodzaju zadania są realizowane w ramach inwestycji drogowej nie wskutek swobodnej woli inwestora, ale wynikają z realizacji obowiązku prawnego nałożonego na podmiot realizujący inwestycję. Prawo do skorzystania przez inwestora z rozwiązań specustawy drogowej narzuca jednak ograniczenia przedmiotowe co do jej zakresu, albowiem realizacja innych przedsięwzięć niż dotyczących dróg publicznych jest niemożliwa z wykorzystaniem regulacji specustawy drogowej.

Z przedłożonego projektu budowlanego zamiennego wynika, że budowa zjazdów indywidulanych z drogi dojazdowej DD1 na działki prywatnych właścicieli, w tym skarżącego, powstałe wskutek podziału, stanowi wyłączny cel i założenie projektowe koncepcji zgłoszonej przez inwestora.

W świetle przepisów specustawy drogowej, organy orzekające nie mają uprawnienia do oceny racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Jednak rolą orzekającego w sprawie organu jest, poza sprawdzeniem kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych, również ocena czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Orzekające w sprawie zezwoleń na realizację inwestycji drogowych organy nie mogą być zwolnione z obowiązku dokonywania oceny zgodności z prawem planowanych rozwiązań drogowych, skoro wyjątkowość rozwiązań ustawy dopuszcza stosowanie jej tylko dla realizacji celów w niej określonych, tj. dla budowy, rozbudowy i odbudowy dróg publicznych.

Problematyka realizacji zjazdów do poszczególnych nieruchomości w ramach budowy bądź rozbudowy drogi publicznej w oparciu o przepisy specustawy drogowej winna być rozważana w świetle przepisów art. 29 u.d.p., które wpływają na ukształtowanie zakresu inwestycji drogowej, w tym tej realizowanej w ramach specustawy. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 29 ust.1. u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. W art. 29 ust. 2 u.d.p. odstąpiono od tej zasady ustalając, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi.

Powyższy przepis kształtuje wymagania w zakresie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej, wyrażających się m.in. w ochronie przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej. Zabezpieczeniu tych interesów wynikających z przepisów prawa służy przepis art. 11 ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy drogowej, który przewiduje obowiązek budowy lub przebudowy zjazdów, przy czym rozstrzygnięcia w tym zakresie wydawane są "w razie potrzeby". Ustawodawca zakłada więc, że nie każda sytuacja będzie wymagała wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia, a zatem nie zawsze konieczne będzie wybudowanie zjazdu na sąsiednią nieruchomość. Nie można zatem z powołanego przepisu wywodzić roszczenia o taką inwestycję bez spełnienia dalszych przesłanek. Celem tej regulacji jest ochrona właścicieli nieruchomości przylegających do budowanej drogi przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej. Ma to znaczenie, ale tylko w sytuacji, kiedy wskutek częściowego przejęcia nieruchomości pod realizację inwestycji drogowej zmieniają się uwarunkowania dotyczące obsługi komunikacyjnej pozostałej części nieruchomości. Tak byłoby, gdyby np. dotychczas istniejący zjazd znalazł się w strefie skrzyżowania w takim miejscu, że jego utrzymanie i korzystanie z niego po zakończeniu inwestycji drogowej byłoby niedopuszczalnym prawnie i faktycznie (zob. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., II OSK 435/17, LEX nr 2321568). Powołana regulacja specustawy drogowej koresponduje z treścią art. 29 ust. 2 u.d.p. nakładającego obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej nieruchomościom, które do tej pory taki dostęp poprzez zjazdy miały.

Nie znajduje oparcia w ustawie założenie, że w przypadku inwestycji z zakresu dróg publicznych konieczne jest wybudowanie zjazdów na każdą sąsiednią nieruchomość, bez względu na to, czy taki zjazd poprzednio istniał, czy nie istniał.

Oprócz wskazanych kwestii, ze względu na przyjętą przez inwestora koncepcję inwestycji lokalizującej w poszerzonych liniach rozgraniczających pasa drogowego drogi publicznej zjazdy indywidulane, kluczową dla rozstrzygnięcia sprawy okazała się ocena dopuszczalności takiego rozwiązania w świetle przepisów specustawy drogowej. Jak już wyżej wskazano, art. 1 ust. 1 specustawy drogowej wyznacza zakres regulacji ustawowej, określając go jako "zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych", a więc zamierzenia budowlanego obejmującego prócz przygotowania budowy samej drogi również realizację infrastruktury drogowej. Zgodnie z definicją drogi, zawartą w art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.), zwanej dalej u.d.p., rozumie się przez to budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Natomiast pod pojęciem pasa drogowego rozumie się wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (pkt 1). Pod pojęciem zjazdu, przepis art. 4 pkt 8 u.d.p. rozumie połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 124), zwane dalej rozporządzeniem, rozróżnia pojęcia "zjazd publiczny" i "zjazd indywidualny". Zgodnie z § 76a pkt 1 rozporządzenia zjazdy publiczne to określone przez zarządcę drogi zjazdy do nieruchomości gruntowych usytuowanych poza pasem drogowym:

a) na których prowadzona jest lub planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub działalności o charakterze publicznym,

b) na których usytuowana jest lub planowane jest usytuowanie nieruchomości budynkowej lub lokalowej, w których prowadzona jest lub planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub działalności o charakterze publicznym,

c) które stanowią lub będą stanowić dojazd do nieruchomości wymienionych w lit. a lub b.

Natomiast zjazdami indywidualnymi są określone przez zarządcę drogi zjazdy niebędące zjazdami publicznymi (§ 76a pkt 2), czyli zjazdy do nieruchomości gruntowych usytuowanych poza pasem drogowym, na których nie jest prowadzona działalność przewidziana w § 76a pkt 1 lit. a-c rozporządzenia. Oznacza to, że zjazdy indywidulane mogą komunikować z drogą publiczną nieruchomości o przeznaczeniu i wykorzystaniu m.in. mieszkaniowym bądź rolniczym.

W świetle ustawowej definicji zjazdu służy on zapewnieniu bezpośredniego dostępu nieruchomości do drogi publicznej, ale jednocześnie nie jest częścią tej drogi. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalonym jest pogląd, że zjazd nie jest częścią drogi, a jedynie miejscem dostępu do niej (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2011 r., I OSK 590/10, LEX nr 990268; wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017 r., II OSK 1109/15, LEX nr 2239469; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 listopada 2012 r., IV SA/Po 435/12, LEX nr 1242186; wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2009 r., VII SA/Wa 1283/09, Lex nr 583596). Powyższe oznacza, że na gruncie przepisów u.d.p., mających zastosowanie do inwestycji realizowanych na podstawie specustawy drogowej, zjazd ma odrębny charakter od samej drogi i nie może stanowić jej części.

Skoro zjazd indywidulany nie może być częścią drogi publicznej to nie może być zlokalizowany w liniach rozgraniczających pas drogowy obejmujący drogę publiczną, a jego realizacja nie może odbywać się z wykorzystaniem szczegółowych instrumentów przewidzianych w specustawie drogowej, gdyż stanowiłoby to przede wszystkim naruszenie art. 1 ust. 1 tej ustawy.

W realiach niniejszej sprawy, do takiego naruszenia doszło, albowiem inwestycją przewidzianą we wniosku o zmianę zezwolenia na budowę drogi publicznej, drogi gminnej P. – B. z 2014 r. objęto budowę 5 zjazdów indywidulanych do nieruchomości prywatnych bezpośrednio przyległych do pasa drogowego drogi dojazdowej DD1, stanowiącej jeden z elementów zrealizowanej inwestycji z 2014 r. W celu realizacji projektowanej zmiany przewidziano podział wskazanych nieruchomości prywatnych sąsiadujących z drogą i przejęcie na własność części nowowydzielonych działek, w tym działek skarżącego o nr [..]-[.], włączonych w poszerzony pas drogowy drogi gminnej. Innymi słowy, zaprojektowano poszerzenie drogi gminnej zrealizowanej w ramach pierwotnej inwestycji drogowej z 2014 r. i usytuowanie w niej zjazdów indywidualnych z drogi dojazdowej DD1 do działek powstałych wskutek podziału. Doszło tym samym do zaprojektowania kosztem działek prywatnych zjazdów indywidulanych z drogi publicznej do kolejnych nieruchomości prywatnych. W tej sytuacji nie można było zaakceptować koncepcji projektowej inwestora, która w istocie swojej sprowadzała się do budowy indywidulanych elementów szeroko pojętej infrastruktury komunikacyjnej w postaci zjazdów indywidualnych, pozostających poza zakresem regulacji art. 1 ust. 1 specustawy drogowej. Wykorzystano zatem przepisy tej ustawy w celu realizacji inwestycji, do której nie mogły one znaleźć zastosowania. Treść zatwierdzonego decyzją Starosty projektu budowlanego zamiennego nie pozostawia wątpliwości, że przedmiotem inwestycji objętej wnioskowaną zmianą miała być budowa zjazdów indywidulanych, a nie drogi publicznej. Co istotne, zaskarżona decyzja Wojewody nie zmieniła decyzji Starosty w części zatwierdzającej projekt budowlany zamienny dotyczący w sposób wyraźny zjazdów na nieruchomości sąsiadujące z pasem drogi gminnej, akceptując w pełni takie rozwiązanie projektowe. W ocenie Sądu, to potwierdza charakter zgłoszonej zmiany, zmierzającej do realizacji inwestycji wykraczającej poza cele zakładane przez specustawę drogową.

W następstwie zaakceptowania przez organy obu instancji inwestycji w kształcie przedstawionym przez inwestora doszło do naruszenia prawa własności właścicieli działek objętych podziałem, albowiem na realizację celu niepublicznego przejęto na własność gminy nieruchomości prywatne. Przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej stanowi, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Formalną przesłanką dopuszczalności wywłaszczenia jest oparcie go na podstawie ustawowej, a materialną - powiązanie odjęcia własności z "celami publicznymi". W prawie administracyjnym cele publiczne definiuje art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), w pkt 1 wymieniając jako cel publiczny wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. W świetle powyższego desygnatem pojęcia "celu publicznego" z zakresu dróg publicznych nie jest budowa zjazdu indywidulanego, którego zasady realizacji reguluje przepis art. 29 ust. 1 i 2 u.d.p. w związku z art. 11f ust. 2 pkt 8 lit. h) specustawy drogowej.

Zatwierdzony podział działek prywatnych umożliwił przejęcie części z nich w celu poszerzenia linii rozgraniczających pas drogowy drogi publicznej, w granicach których nie zaprojektowano drogi w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.d.p., ale zjazdy indywidulane. W świetle art. 12 ust. 4 specustawy drogowej nie można było zatwierdzić projektu podziału nieruchomości, skutkującego zmianą struktury własnościowej nowopowstałych działek pod inny cel niż realizacja inwestycji z zakresu dróg publicznych.

Dostrzeżona wadliwość decyzji wydanych w niniejszej sprawie polega na tym, że organy zaakceptowały inwestycję, której istota wykracza poza zakres regulacji specustawy drogowej. Pomimo tego, że żaden przepis specustawy drogowej nie upoważnia organów orzekających o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej do oceny racjonalności lub słuszności rozwiązań przyjętych we wniosku o wydanie zezwolenia, to jednak działając zgodnie z wymogami praworządności organy zobowiązane są do ustalenia, czy wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie narusza obowiązującego prawa. Tylko w przypadku potwierdzenia zgodności z prawem organy nie mogą odmówić wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej.

Pomimo tego, że wskazane wyżej uchybienia w zakresie zastosowania prawa materialnego w całości przesądzają o losie prawnym zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, to jednak kompletność wywodu wymaga odniesienia się do kwestii prawidłowości rozpoznania niniejszej sprawy w zakresie procedowanej zmiany dotychczasowego zezwolenia na realizację drogi gminnej. Inwestor wnioskował bowiem o zmianę zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w trybie i na zasadach określonych w art. 155 k.p.a. w związku z przepisami specustawy drogowej. Decyzja Starosty z dnia 20 września 2018 r. jako podstawę orzeczonej zmiany wskazała przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1201 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, w tym m.in. art. 36a. Natomiast Wojewoda w zaskarżonej decyzji nie powołał żadnych podstaw prawnych odpowiadających procedowanej zmianie dotychczasowego zezwolenia, co znalazło swoje odzwierciedlenie w treści uzasadniania, w którym nie rozważono podstaw zmiany.

Zgodnie z art. 11f ust. 8 specustawy drogowej do zmiany decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się odpowiednio przepis art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem, że zgodę wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Stosownie natomiast do treści art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Rozpoznanie sprawy z wniosku o zmianę zezwolenia na realizację inwestycji drogowej obejmującej zmianę w zakresie zatwierdzonego podziału nieruchomości i wyznaczonych linii rozgraniczających pas drogowy polegać więc powinno na weryfikacji wystąpienia przesłanek z art. 155 k.p.a. w związku z art. 11f ust. 8 specustawy drogowej oraz innych jej przepisów, w tym art. 1 ust. 1 i art. 12.

Natomiast art. 36a Prawa budowlanego może mieć zastosowanie do zmiany decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, ale odpowiednio w odniesieniu do rozwiązań zawartych w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Przepis ten nie może stanowić podstawy do zmiany decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w zakresie, w jakim rozstrzyga o zatwierdzeniu podziału nieruchomości objętych inwestycją, które z mocy prawa stały się własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydawana na podstawie przepisów specustawy drogowej, łączy w sobie rozstrzygnięcia administracyjne z zakresu ustalenia lokalizacji inwestycji, zatwierdzenia podziału nieruchomości, przymusowego odebrania własności nieruchomości, zatwierdzenia projektu budowlanego oraz innych kwestii prawa budowlanego niezbędnych do pełnienia przez tę decyzję funkcji decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji zastosowanie trybu z art. 36a Prawa budowlanego może dotyczyć tylko tych elementów decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji drogowej, które rozstrzygają o kwestiach budowlanych. Wykluczyć zatem należy dokonywanie na podstawie art. 36a Prawa budowlanego takiej zmiany decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, która miałaby dotyczyć lokalizacji drogi, a w szczególności określenia nieruchomości położonych w liniach rozgraniczających projektowanej drogi i przewidzianych do przejęcia na własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2016 r., II OSK 26/15, LEX nr 2177600).

Treść obu zaskarżonych decyzji potwierdza, że organy skoncentrowały się wyłącznie na weryfikacji zawnioskowanej zmiany w trybie art. 36a Prawa budowlanego, o czym świadczy wskazana podstawa prawna decyzji organu I instancji. Poza zakresem rozpoznania pozostawiono natomiast weryfikację przesłanek dopuszczalności zmiany zezwolenia w zakresie zatwierdzenia nowego podziału nieruchomości oraz zmiany linii rozgraniczających teren. Organy dokonały zatwierdzenia nowego podziału nieruchomości oraz rozstrzygnięcia o nowych liniach rozgraniczających pas drogowy w oderwaniu od przepisu art. 155 k.p.a., którego hipoteza wyznacza zakres rozpoznania sprawy w postępowaniu o zmianę decyzji tworzącej prawo. Z art. 155 k.p.a. wynika, że przesłankami zmiany decyzji ostatecznej jest m.in. zgodność decyzji z interesem społecznym i słusznym interesem strony. To wywołuje taki skutek, że organ administracji publicznej nie może w rozpoznaniu sprawy na podstawie art. 155 k.p.a. nie ustosunkować się do celowości wzruszenia decyzji. Ograniczenie się przez organ przy rozpoznawaniu sprawy w trybie art. 155 k.p.a. wyłącznie do skontrolowania legalności decyzji objętej wnioskiem strony i zaniechanie rozpoznania sprawy w świetle przesłanek do zmiany lub uchylenia decyzji określonych w tym artykule stanowi naruszenie prawa (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Legalis/el. 2019 oraz wskazane tam orzecznictwo m.in. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 1987 r., III SA 1048/86). Istnienie interesu społecznego lub słusznego, a więc kwalifikowanego interesu strony musi być ustalone w konkretnej sprawie i musi uzyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Słuszny interes strony, a więc taki, który jest godny ochrony i nie stoi w sprzeczności z prawem powinien być oceniony przez organ według wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady załatwienia sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem strony (tak wyrok NSA z dnia 18 lutego 2000 r., V SA 1346/99, LEX nr 41773).

W niniejszej sprawie organy tym obowiązkom uchybiły nie dokonując żadnych ustaleń faktycznych istotnych z punktu widzenia hipotezy art. 155 k.p.a. oraz przepisów specustawy drogowej, w tym art. 1 ust. 1 i art. 12, naruszając przepisy postępowania - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do wadliwego, bo przedwczesnego zatwierdzenia projektu podziału.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, ze względu na stwierdzone naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia 20 września 2018 r. Skutkiem tego, organy administracji zobowiązane będą do ponownego rozpoznania wniosku Wójta Gminy o zmianę decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej objętej decyzją z dnia 30 września 2014 r., kierując się oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wynikającymi w niniejszego uzasadnienia.

Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie istniała ani potrzeba ani możliwość orzeczniczego wyodrębnienia stwierdzonej wadliwości, w tym ograniczenie jej skutków wyłącznie do działek skarżącego, albowiem wadliwością dotknięta jest całość decyzji. Sąd nie był związany ograniczeniami co do sposobu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wynikającymi z art. 31 ust. 2 specustawy drogowej, albowiem z ustaleń poczynionych w toku postępowania sądowoadministracyjnego, które potwierdza treści notatki służbowej sporządzonej w dniu 18 maja 2020 r. (k. 62 akt sądowych) wynika, że budowa zjazdów indywidulanych objętych zaskarżoną decyzją jeszcze się nie rozpoczęła.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 500 zł i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, składa się również wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).