Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Waldemar Michaldo Sędzia WSA Krystyna Daniel Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia 3 lutego 2014 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia nr [...] Burmistrza Miasta [...] z dnia 25 lutego 2008 r. w sprawie: wysokości opłat za dodatkowe koszty związane z udostępnieniem informacji publicznej skargę oddala.

Zarządzeniem nr [...] z dnia 25 lutego 2008 r. Burmistrz Miasta ustalił wysokość opłat za dodatkowe koszty związane z udostępnieniem informacji publicznej. W zarządzeniu tym Burmistrz w § 1 ustalił stawki opłat pobieranych w Urzędzie Miasta za dodatkowe koszty związane z udostępnieniem na wniosek zainteresowanego podmiotu informacji publicznej:

1) Stawki opłat za sporządzenie w Urzędzie Miasta kserokopii dokumentów lub danych wynoszą:

a) 50 groszy za 1 kopię w formacie 210 mm x 297 mm (A4)

b) 80 groszy za 1 kopię w formacie 297 mm x 420 mm (A3)

2) Stawki opłat za sporządzenie informacji, kopii dokumentów lub danych na nośniku elektronicznym wynoszą:

a) 3 zł za sporządzenie kopii na dyskietce,

b) 4 zł-za sporządzenie kopii na płycie CD,

3) Za przesłanie informacji drogą pocztową pobiera się następujące opłaty:

a) za przesłanie informacji zapisanych na nośniku papierowym pobiera się opłaty w wysokości ustalonej w cenniku usług pocztowych Poczty Polskiej S.A. za przesyłki listowe, zwiększone o 2 zł,

b) za przesłanie informacji zapisanych na nośniku pobiera się opłatę w wysokości 5zł.

4) Za przesłanie informacji drogą teleinformatyczną pobiera się opłatę w wysokości 0,50 zł za każde rozpoczęte 500 kilobajtów przesłanej informacji.

5) Za przekształcenie informacji w formę wskazaną we wniosku pobiera się opłatę w wysokości 20 zł za każdą rozpoczętą godzinę pracy pracownika Urzędu Miasta, przy czym pierwsza godzina pracy wolna jest od opłaty.

W § 2 zarządzenia stwierdzono, że Opłaty, o których mowa w § 1, pkt 1,2,4 i 5 uiszcza się przez wpłatę do kasy lub na rachunek bankowy Urzędu Miasta, natomiast opłaty, o których mowa w § 1 pkt 3 uiszcza się przy odbiorze przesyłki.

Wojewoda wydał w dniu 3 lutego 2014 r. rozstrzygnięcie nadzorcze nr [...], którym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594) stwierdził nieważność zarządzenia nr [...] Burmistrza Miasta z dnia 25 lutego 2008 r. w sprawie wysokości opłat za dodatkowe koszty związane z udostępnieniem informacji publicznej -w całości.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że w dniu 8 stycznia 2014 r. wpłynęło do niego pismo Burmistrza Miasta z dnia 2 stycznia 2014 r., znak: [...], w którym Burmistrz zwraca się z prośbą o wydanie opinii w ramach nadzoru w sprawie legalności zarządzenia nr [...] Burmistrza Miasta z dnia 25 lutego 2008 roku w sprawie wysokości opłat za dodatkowe koszty związane z udostępnieniem informacji publicznej. Do pisma załączona została kopia zarządzenia (w toku prowadzonego postępowania organ nadzoru uzyskał potwierdzony za zgodność z oryginałem odpis zarządzenia nr [...] Burmistrza Miasta z dnia 25 lutego 2008 r.).

Po dokonaniu wstępnej oceny legalności zarządzenia organ nadzoru powziął wątpliwości co do jego zgodności zobowiązującymi przepisami prawa. O fakcie tym poinformowano Burmistrza zawiadomieniem o wszczęciu postępowania nadzorczego (pismo Wydziału Prawnego i Nadzoru Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia 8 stycznia 2014 r., znak: [...]). W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego organ nadzoru wskazał swoje zastrzeżenia, na poparcie których przytoczone zostały przykłady orzeczeń sądów administracyjnych, zwracając się jednocześnie z prośbą do Burmistrza o zajęcie stanowiska w niniejszej sprawie w terminie do dnia 20 stycznia 2014 r. Zawiadomienie odebrane zostało w dniu 10 stycznia 2014 r.

W dniu 20 stycznia 2014 r., w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego, wpłynęło pismo Zastępcy Burmistrza z dnia 20 stycznia 2014 r., znak: [...], w którym stwierdzono, że zarządzenie jest zgodne z prawem, bowiem:

1) kwestionowane przez organ nadzoru zarządzenie jest jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego, obowiązującym tylko podmioty, które są podległe Burmistrzowi, natomiast nie reguluje i nie może regulować bezpośrednio sfery praw i obowiązków obywateli, a jedynie prowadzi do równego traktowania obywateli,

2) zarządzenie nie określa wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej, a jedynie wysokość poszczególnych kosztów, które dopiero po stosownym zsumowaniu przez pracownika udzielającego informacji określają wysokość opłaty za udostępnienie informacji publicznej; zatem w istocie koszty te ustalane są indywidualnie, a zarządzenie ma na celu pomóc pracownikom, którzy nie byliby w stanie samodzielnie oszacować kosztów.

Organ nadzoru nie podzielił tej argumentacji. W szczególności zwrócił uwagę na jej wewnętrzną sprzeczność, bowiem z jednej strony kwestionowane zarządzenie stanowić ma jedynie akt kierownictwa wewnętrznego, nie oddziaływujący na osoby trzecie, a z drugiej strony wpływa ono, poprzez ujednolicenie opłat, na sposób ustalania opłat właśnie przez owe osoby trzecie ponoszonych. Organ nadzoru stanął na stanowisku, że kwestionowane zarządzenie, poprzez wprowadzenie stawek opłat pobieranych w Urzędzie Miasta za dodatkowe koszty zawiązane z udostępnieniem na wniosek zainteresowanego podmiotu informacji publicznej (§1 zarządzenia) reguluje wprost obowiązki podmiotów zewnętrznych, zamierzających korzystać z ustawowego prawa do uzyskania informacji publicznej.

Organ nadzoru zakwestionował także stanowisko, jakoby wskazane koszty miały jedynie na celu pomoc pracownikom przy ustalaniu każdorazowych, rzeczywistych kosztów. Podkreślenia wymaga, że wprowadzone stawki mają charakter ryczałtowy z zarządzenia wynika, iż są one niezmienne od 2008 r. Co więcej stawki te nie są zróżnicowane w zależności choćby od takich czynników jak np. rodzaj kopii dokumentu (czarno-biały czy kolorowy) czy rodzaj płyty CD, na której sporządzona zostaje kopia (na rynku różni producenci mogą mieć zróżnicowane ceny nośników, zwłaszcza w tak długim okresie czasu jak od 2008 roku). Wskazał także, że w przypadku stawki opłaty za przesłanie informacji na nośniku papierowym pobiera się opłaty w wysokości ustalonej w cenniku usług pocztowych Poczty Polskiej S.A. za przesyłki listowe, zwiększone o 2 zł (§ 1 pkt 3 lit. a zarządzenia), a Burmistrz w żaden sposób nie odniósł się do kwestii dlaczego zwiększenie o 2 złote rzeczywistej kwoty opłaty za przesłanie przesyłki listowej miałoby być zgodne z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nadto brak jest dostatecznych podstaw do stwierdzenia, aby rzeczywiście ponoszonym kosztom odpowiadało choćby wprowadzenie kwoty opłaty w wysokości 0,50 zł za każde rozpoczęte 500 kilobajtów przesłanej informacji (§ 1 pkt 4 zarządzenia). Nie przedstawiono żadnych dowodów na ponoszenie kosztów transmisji danych drogą teleinformatyczną, w zależności od ilości przesyłanych danych, w szczególności w takiej właśnie wysokości.

Dalej wskazano, że dostęp do informacji publicznej jest co do zasady bezpłatny, o czym stanowi art. 7 ust.2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 z późn. zm.). Ustawa o dostępie do informacji publicznej pozwala na odstąpienie od zasady bezpłatności tylko w wypadku opisanym w art.15 ust.1. Wysokość opłaty, pobieranej za dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, musi jednakże każdorazowo odpowiadać rzeczywistym poniesionym przez organ kosztom udostępnienia informacji. Dlatego też wszelkie opłaty wprowadzone w formie stawek ryczałtowych (a tak właśnie ma to w ocenie organu nadzoru miejsce w przypadku zarządzenia nr [...] Burmistrza Miasta z dnia 25 lutego 2008 roku w sprawie: wysokości opłat za dodatkowe koszty związane z udostępnieniem informacji publicznej), stanowią naruszenie art. 7 ust.2 i art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stanowisko to organ nadzoru poparł przytoczonymi wyrokami sądów administracyjnych.

Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Gmina, zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm., zwanej dalej "u.s.g.") poprzez stwierdzenie nieważności zarządzenia nr [...] Burmistrza Miasta z dnia 25 lutego 2008 r. w sprawie wysokości opłat za dodatkowe koszty związane z udostępnieniem informacji publicznej, pomimo upływu roku od dnia podjęcia zarządzenia;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 w związku z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. nr 112, poz. 1198 z późn. zm., zwaną dalej "u.d.ip.") poprzez przyjęcie, że ustalenie w zarządzeniu wydanym na podstawie art. 33 ust. 3 u.s.g., wysokości kosztów określonych materiałów zużytych lub wykorzystanych do udzielania informacji publicznej oraz kosztów działań podejmowanych przez pracowników w związku z obowiązkiem udzielenia informacji publicznej jest naruszeniem art. 7 ust. 2 w związku z art. 15 ust. 1 u.d.i.p.

Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z treścią art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Zarządzenie Burmistrza Miasta nie podlegało przedłożeniu organowi, bowiem jak stanowi art. 90 ust. 1 u.s.g. przedłożeniu podlegają jedynie uchwały rady gminy, a nie zarządzenia. Wobec powyższego stwierdzenie nieważności było niedopuszczalne w niniejszej sprawie, bowiem nie uchybiono obowiązkowi przedłożenia zarządzenia, wobec braku takiego obowiązku, a także przedmiotowe zarządzenie nie stanowiło prawa miejscowego. W takich warunkach organ stosownie do treści art. 94 ust. 2 u.s.g. uprawniony był jedynie do skierowania skargi do sądu administracyjnego, który w oparciu o wskazany przepis mógłby jedynie orzec o niezgodności z prawem przedmiotowego zarządzenia.

Wobec powyższego organ naruszył przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy art. 94 ust. 1 u.s.g. poprzez stwierdzenie nieważności zarządzenia nr [...] Burmistrza Miasta z dnia 25 lutego 2008 r. w sprawie wysokości opłat za dodatkowe koszty związane z udostępnieniem informacji publicznej, pomimo upływu roku od dnia podjęcia przedmiotowego zarządzenia.

Ponadto zdaniem skarżącej, wbrew stanowisku organu zarządzenie nr [...] Burmistrza Miasta z dnia 25 lutego 2008 r. w sprawie wysokości opłat za dodatkowe koszty związane z udostępnieniem informacji publicznej, jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Podstawę prawną zarządzenia Burmistrza stanowi art. 33 ust. 3 u.s.g. zgodnie z którym "Kierownikiem urzędu jest wójt". Wójt (burmistrz, prezydent miasta) jako kierownik urzędu gminnego wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Ma on zatem, w świetle art. 33 ust. 3 i 5 u.s.g. wyłącznie uprawnienia do nakładania obowiązków na pracowników urzędu gminnego. Z treści wskazanego przepisu wynika, więc że przedmiotowe zarządzenie jest aktem kierownictwa wewnętrznego normującym zachowania adresatów podporządkowanych służbowo i organizacyjnie Burmistrzowi. Zarządzenie to, wbrew stanowisku organu, obowiązuje zatem tylko te podmioty, które podległe są Burmistrzowi. Zarządzenie to nie reguluje i nie może regulować bezpośrednio sfery praw i obowiązków obywateli. Zadaniem tego zarządzenia jest ujednolicenie sposobów realizowania zadań przez organ administracji publicznej jakim jest Burmistrz. Nie ulega wątpliwości, że pobranie opłaty za udostępnienie informacji publicznej jest w świetle art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. z 2001 r. nr 112, poz. 1198 z późn. zm., zwana dalej "u.d.i.p.") dopuszczalne, przy czym wysokość tej opłaty ma odpowiadać poniesionym kosztom związanym ze sposobem udostępnienia informacji. Pomimo niejednoznacznych sformułowań użytych w przedmiotowym zarządzeniu, określone w nim zostały jednak poszczególne koszty składające się na wysokość pobieranej opłaty. Zarządzenie nie określa wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej a jedynie wysokość poszczególnych kosztów, które dopiero po stosownym zsumowaniu przez pracownika udzielającego informacji określają wysokość opłaty za udostępnienie informacji publicznej. Zatem opłata za udostępnienie informacji publicznej jest w każdym przypadku ustalana indywidualnie stosowanie do wysokości kosztów jakie zostały poniesione w określonym przypadku udostępnienia informacji publicznej. Jest oczywistym, że w celu ujednolicenia sposobu realizowania zadania udostępnienia informacji publicznej i tym samym równego traktowania obywateli, koniecznym jest ustalenie wysokości poszczególnych kosztów, z których składać się będzie następnie wysokość opłaty za udostępnienie informacji publicznej. Nie wymaga szczegółowego opisu, że bez uprzedniego określenia, np. kosztu papieru czy pracy kserokopiarki (koszt zużytego tonem, amortyzacja urządzenia) żaden z pracowników nie mógłby tych kosztów oszacować samodzielnie. Bez dostępu do faktur i innych rachunków oraz przeliczenia kosztów jednostkowych żaden pracownik nie mógłby określić wysokości kosztów i w konsekwencji wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej. Przedmiotowe zarządzenie określa, więc w konsekwencji to, co dla poszczególnego pracownika było by nie do określenia rzeczywiste koszty materiałów używanych do udostępnienia informacji publicznej oraz koszty czynności związanych z udostępnieniem tej informacji.

Mając powyższe na uwadze, wydanie przedmiotowego zarządzenia i jego obowiązywanie było dopuszczalne w świetle obowiązującego porządku prawnego, ponieważ było wyłącznie aktem kierownictwa wewnętrznego skierowanym do pracowników Urzędu Miejskiego w R. (art. 33 ust. 3 i 5 u.s.g. w związku z art. 100 § 1 Kodeksu pracy przy zastosowaniu art. 15 ust. 1 u.d.i.p.).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do ponoszonej przez gminę kwestii upływu terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, organ nadzoru stwierdził, że wbrew temu, co twierdzi gmina [...], zakwestionowane zarządzenie nie jest jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego, lecz posiada cechy, które pozwalają na zaliczenie go do kategorii aktów miejscowego. Wojewoda przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 780/12: "Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się:

1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania;

2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, mogą być jednak także stanowione dla niniejszych terenów;

3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty - nie są aktami prawa miejscowego;

4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie".

Wskazał, że przedmiotowe zarządzenie nakłada obowiązek uiszczenia jednorazowej, zryczałtowanej opłaty w określonej wysokości w związku z ubieganiem się przez obywatela o udostępnienie informacji publicznej, a zatem posiada wskazane wyżej cechy pozwalające na zaliczenie go do aktów prawa miejscowego. Adresatami tego zarządzenia są wszystkie podmioty ubiegające się o udostępnienie informacji publicznej i zarządzenie to nakazuje im określone zachowanie: obowiązek uiszczenia wskazanej w zarządzeniu opłaty jeżeli udostępnianie informacji publicznej powoduje dodatkowe koszty. Adresaci zarządzenia określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Zarządzenie dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zakwestionowane zarządzenie ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Brak skierowania aktu do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie pozbawia go cech aktu prawa miejscowego, a jedynie świadczy o naruszeniu prawa przez gminę [...].

Tym samym stwierdzenie nieważności tego aktu prawa w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez organ nadzoru uznać należy za działanie zgodne z prawem. Poza wszelką bowiem wątpliwością art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na którego treść powołuje się gmina [...] - stanowi, że ograniczenie terminem 1 roku na stwierdzenie nieważności nie znajduje zastosowania jeżeli uchwała lub zarządzenie jest aktem prawa miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz 270 ze zm. –określanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt. 7 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

W wyniku oceny zgodności z prawem kwestionowanego rozstrzygnięcia w opisanych powyżej ramach Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż odpowiada ono prawu i to zarówno materialnemu, jak też procesowemu. Należy bowiem odeprzeć argumenty zaprezentowane przez skarżącą w uzasadnieniu skargi. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie to spełnia warunki formalne, bo zawiera orzeczenie, jego uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o sposobie zaskarżenia, a także wydane zostało w ustawowo określonym terminie. Wypada też stwierdzić, że Sąd w całości podziela argumentację Wojewody [...] wyrażoną zarówno w samym zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym jak i w odpowiedzi na skargę.

W dalszej kolejności przywołać należy przepisy, regulujące zasady podejmowania rozstrzygnięć nadzorczych przez wojewodów, jako środków nadzoru nad "działalnością gminną" (art. 85 usg). Zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2013r. poz. 594 ze zm.), zwana dalej u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 90 ust. 1 u.s.g. wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Akty ustanawiające przepisy porządkowe wójt przekazuje w ciągu 2 dni od ich ustanowienia.

Dodać jeszcze należy, że zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

W niniejszej sprawie przedmiotowe zarządzenie nie było uchwałą rady gminy, stad burmistrz nie przedłożył go Wojewodzie [...] w trybie i terminie o którym mowa w powołanym wyżej art. 90 ust. 1 u.s.g. W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się jednak, że terminy określone w art. 90 traktowane są jako instrukcyjne. A przekroczenie przez wójta lub burmistrza terminu przedłożenia wojewodzie uchwały rady nie pociąga za sobą ujemnych skutków prawnych co do samej uchwały, jak i co do możliwości podjęcia działań nadzorczych przez wojewodę. Fakt przedłożenia (doręczenia) uchwały rady bądź zarządzenia wójta przesądza w praktyce o możliwości zastosowania środka nadzoru określonego w art. 91 ust. 1 u.s.g., a nadto oznacza, że dopiero od daty przedłożenia (doręczenia) rozpoczyna bieg termin 30 dni do podjęcia tego środka. Jak stwierdza SN w wyroku z dnia 9 listopada 1993 r., III ARN 42/93, OSNC 1994, nr 5, poz. 111: "Upływ roku od daty podjęcia uchwały rady gminy nie stanowi przeszkody do stwierdzenia w każdym czasie jej nieważności, jeżeli wójt lub burmistrz uchybił obowiązkowi przedłożenia uchwały wojewodzie w terminie ustawowym (art. 94 ust. 1 zd. 2 w związku art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.)" Jeśli uchwała rady (zarządzenie wójta podlegające przedłożeniu) zostanie doręczone organowi nadzoru z uchybieniem terminowi wskazanemu w art. 90, bieg 30-dniowego terminu podjęcia orzeczenia o nieważności takiego aktu należy liczyć od daty faktycznego doręczenia (tak NSA w wyroku z dnia 26 marca 1992 r., SA/Wr 300/92, Wspólnota 1992, nr 33, s. 21). Jeśli zaś wójt uchwały bądź zarządzenia nie przedłożył w ogóle, termin 30-dniowy nie biegnie. (por. Andrzej Matan, Komentarz do art. 90 ustawy o samorządzie gminnym [w: Dolnicki Bogdan (red.), Augustyniak Monika, Cybulska Renata, Glumińska-Pawlic Jadwiga, Jagoda Joanna, Jochymczyk Alicja, Martysz Czesław, Matan Andrzej, Moll Tomasz, Wierzbica Anna - Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz.)

Zarządzenie w formie kserokopii zostało przedłożone Wojewodzie w dniu 8 stycznia 2014r., natomiast jego uwierzytelniona kopia w dniu 31 stycznia 2014r. Rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 3 lutego 2014r. zostało zatem wydane z zachowaniem terminu 30 dniowego zarówno licząc od daty doręczenia kopii zarządzenia jak i licząc od daty doręczenia kopii uwierzytelnionej. Tym samym zostało wydane w terminie.

Z kolei odpis zarządzenia nadzorczego Wojewody doręczono gminie w dniu 5 lutego 2014 r. (k. 29 - 30), a tym samym również i skarga została wniesiona w terminie (nadana na poczcie 7 marca 2014r.).

Dalej wskazać należy, co następuje. Prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji RP zawartym w rozdziale "Wolności i prawa polityczne". Uprawnienie to ma więc, pod względem podmiotowym, charakter powszechny. Ewentualne ograniczenia w dostępie do informacji publicznej mogą wiązać się w zasadzie z przedmiotem, charakterem i zakresem informacji, a nie z podmiotem uprawnionym do jej uzyskania. Zasadę tę w ustawie o dostępie do informacji publicznej wyrażono przez przyznanie każdemu prawa dostępu do informacji oraz przez sformułowanie zakazu żądania od osoby wykonującej to prawo wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ustawy). Powszechność dostępu do informacji publicznej ma zaś gwarantować między innymi zasada bezpłatności. Art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej reguluje wyjątek od wyrażonej w art. 7 ust. 2 zasady bezpłatności dostępu do informacji. Przepis ten daje podmiotowi zobowiązanemu do udzielenia informacji publicznej uprawnienie do pobrania opłaty stanowiącej równowartość rzeczywiście poniesionych, dodatkowych kosztów związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Realizacja tego uprawnienia może nastąpić w konkretnych, indywidualnych sprawach. Omawiany przepis nie zawiera żadnego sformułowania, które można byłoby rozumieć jako upoważnienie do tworzenia jakiejkolwiek taryfy opłat za udostępnienie informacji. Nie zawiera też szczególnej kompetencji w tym zakresie dla organów gminy, nie stanowi podstawy prawnej dla ustalenia generalnych stawek opłat.

Jako podstawę prawną przedmiotowego zarządzenia Burmistrz Gminy [...] wskazał art. 33 ust. 3 u.s.g. Przepis ten stanowi, że kierownikiem urzędu jest wójt (prezydent). Wójt jest zatem uprawniony do wykonywania wszystkich zadań, które mieszczą się w pojęciu kierowania jednostką organizacyjną, w tym do wydawania poleceń służbowych podległym pracownikom. Twierdzenie jednak, że akt wydany w takiej formie i o takiej treści jak zaskarżone zarządzenie jest tylko aktem wewnętrznego kierownictwa, nie jest uzasadnione. Forma, a przede wszystkim treść tego aktu wskazują wprost na generalny charakter jego regulacji.

§ 1 ust. 1 zarządzenia rozpoczyna się od słów "ustala się stawki opłat pobieranych w Urzędzie Miasta za dodatkowe koszty związane z udostępnieniem informacji publicznej na wniosek (...)". Pomimo, że akt ten jest zaadresowany do pracowników Urzędu Miasta, to jednak dotyka generalnie wszystkich, którzy o wydanie takiej informacji do urzędu się zwrócą. Tak więc stwierdzić należy, że Burmistrz Gminy [...], nie dysponując taką kompetencją wydał akt co do istoty generalny, swym charakterem i przedmiotem regulacji odpowiadający aktowi prawa powszechnie obowiązującego. Tym samym organ nadzoru był uprawniony do stwierdzenia nieważności zarządzenia nr [...] Burmistrza Gminy [...] pomimo upływu jednego roku od jego wydania, gdyż ma ono charakter aktu prawa miejscowego.

Wobec powyższego uznać należy, iż zarządzenia podjęte przez Burmistrza, zostało wydane bez podstawy prawnej, a działanie organu nadzoru, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, a także argumentację zawartą w jego treści oraz treści odpowiedzi na skargę, uznać należy za w pełni słuszne i zasadne.

Biorąc pod uwagę przytoczone powyżej okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.