Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 66/07 odrzucające skargę Gminy Miejskiej K. na orzeczenie Komisji Majątkowej w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie przyznania własności nieruchomości zamiennych postanawia: umorzyć postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Postanowieniem z dnia 12 czerwca 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny, zawiesił na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) postępowanie w sprawie ze skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 66/07, o odrzuceniu skargi Gminy Miejskiej K. na orzeczenie Komisji Majątkowej w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2006 r. w przedmiocie przyznania własności nieruchomości zamiennych, z uwagi na toczące się postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie o sygn. akt SK 70/05, od wyniku którego zależy rozstrzygnięcie tej sprawy.

Postanowieniem z dnia 13 września 2011 r., po rozpoznaniu wniosku Gminy Miejskiej K. o podjęcie zawieszonego postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny odmówił podjęcia tego postępowania, wskazując, iż mimo wydania przez Trybunał Konstytucyjny postanowienia z dnia 22 maja 2007 r. sygn. akt SK 70/05 oraz wyroku z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt K 3/09 (Dz. U. Nr 129, poz. 748) nie zaistniały warunki uzasadniające podjęcie zawieszonego postępowania. Rozpoznanie przedmiotowej skargi kasacyjnej zależy bowiem również od rozstrzygnięcia budzącego poważne wątpliwości zagadnienia prawnego przedstawionego postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 687/07 składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego: "czy do orzeczenia Komisji Majątkowej, o której mowa w art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 29 poz. 154 ze zm.), wydanego na podstawie art. 63 ust. 4 tej ustawy ma zastosowanie art. 3 § 2 pkt 1 lub pkt 4 p.p.s.a.?" (sygn. akt II OPS 1/08).

Pismem z dnia 13 grudnia 2013 r. Opactwo O. wniosło o podjęcie zawieszonego postępowania w tej sprawie w związku z zakończeniem postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, a następnie o ponowne zawieszenie tego postępowania z uwagi na utratę zdolności sądowej przez Komisję Majątkową oraz z uwagi na toczące się postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie II OPS 1/08.

Postanowieniem z dnia 23 grudnia 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania. W uzasadnieniu tego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wprawdzie przyczyna zawieszenia postępowania w postaci toczącego się postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym ustała, to jednak wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania nie może być uwzględniony i postępowanie nie może być podjęte, ponieważ w toku postępowania w tej sprawie powstała inna przyczyna zawieszenia postępowania w postaci utraty zdolności sądowej przez organ będący stroną w tej sprawie, co stanowi obligatoryjną przesłankę zawieszenia postępowania, o której mowa w art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Na mocy art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2011r., Nr 18, poz. 89) Komisja Majątkowa została zniesiona z dniem 1 marca 2011 r. Zniesienie Komisji Majątkowej, która była stroną w toczącym się postępowaniu sądowym, spowodowało utratę przez nią zdolności sądowej. Skoro Komisja Majątkowa została zniesiona w drodze ustawy, to do ustawodawcy należało określenie jej ogólnego następcy prawnego. Ustalenie ogólnego następcy prawnego strony, która utraciła zdolność sądową (art. 128 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) musi mieć oparcie w przepisach rangi ustawowej, które są zawarte w ustawie, która pozbawia stronę zdolności sądowej albo w przepisach innych obowiązujących ustaw. Powołana ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. nie zawiera przepisów określających ogólnego następcę prawnego zniesionej Komisji Majątkowej.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że z uwagi na szczególne zadania realizowane przez Komisję Majątkową w postępowaniu regulacyjnym, polegające na przywracaniu kościelnym osobom prawnym własności upaństwowionych nieruchomości (art. 61 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczpospolitej Polskiej), skład Komisji Majątkowej oraz zasady postępowania w tych sprawach i orzekania w tym postępowaniu, nie można przyjąć, że ogólnym następcą prawnym Komisji Majątkowej został minister właściwy do spraw wyznań religijnych oraz mniejszości narodowych i etnicznych. W żadnym razie minister ten nie jest ogólnym następcą prawnym Komisji Majątkowej, z tego tylko powodu, że Komisja Majątkowa została zobowiązana, przed zakończeniem działalności, do dnia 28 lutego 2011 r. do przedstawienia temu ministrowi sprawozdania ze swej działalności (art. 2 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej). Sprawozdanie takie miało być przedstawione przez Komisję Majątkową w tym terminie także sekretariatowi Konferencji Episkopatu Polski oraz Komisji Wspólnej Przedstawicieli Rządu Rzeczypospolitej Polskiej i Konferencji Episkopatu Polski. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego statusu ministra jako ogólnego następcy prawnego Komisji Majątkowej nie można opierać także na tym, że Komisja Majątkowa została zobowiązana do przekazania ministrowi, w terminie do dnia 28 lutego 2011 r., dokumentacji zgromadzonej w toku prowadzonych przez nią postępowań regulacyjnych oraz wniosków o wszczęcie postępowania regulacyjnego nierozpatrzonych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r., po uprzednim zawiadomieniu uczestników postępowań regulacyjnych o nierozpatrzeniu tych wniosków. W sprawach niezakończonych w postępowaniu regulacyjnym przez Komisję Majątkową uczestnicy postępowań regulacyjnych mogą wystąpić do sądu o zasądzenie roszczenia (art. 4 ustawy o zmianie ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w tym orzeczeniu, że jakkolwiek postępowanie w tej sprawie zostało zawieszone z uwagi na zależność od wyniku postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym i to postępowanie zostało zakończone, to jednak w okresie zawieszenia postępowania z tej przyczyny nastąpiło zdarzenie, które stanowi obligatoryjną przesłankę zawieszenia postępowania ze skutkiem zawieszenia od dnia tego zdarzenia. Tym zdarzeniem jest zniesienie Komisji Majątkowej z dniem 1 marca 2011 r. Istnienie tej przyczyny zawieszenia powoduje ten skutek, że postępowanie zawieszone dotychczas z innej przyczyny, która ustała, nie może być podjęte, z tym że przyczyną zawieszenia stała się utrata zdolności sądowej przez organ, którego działanie jest przedmiotem skargi (art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

W dniu 10 marca 2014 r. Opactwo O. złożyło wniosek o umorzenie postępowania z urzędu na podstawie art. 130 § 1 zd. drugie p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. z uwagi na stwierdzenie braku następcy prawnego Komisji Majątkowej, która utraciła zdolność sądową na skutek likwidacji z dniem 1 marca 2011 r. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że w przypadku stwierdzenia utraty bytu prawnego przez stronę postępowania i stwierdzenia definitywnego braku następcy prawnego tej strony postępowanie sądowe podlega umorzeniu na podstawie art. 130 zd. drugie p.p.s.a. Umorzenie postępowania z tej przyczyny może nastąpić w każdym czasie po wystąpieniu tej przesłanki, niezależnie od tego czy upłynął okres 3 lat od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania z tej przyczyny. Zdaniem uczestnika postępowania Komisja Majątkowa utraciła zdolność sądową i został stwierdzony brak następcy prawego tej strony postępowania, zatem zasadny jest wniosek o jego umorzenie. Dodatkowo uczestnik postępowania wskazał, że od dnia zniesienia Komisji Majątkowej, tj. od dnia 1 marca 2011 r. upłynął już okres trzyletni, co stanowi dodatkową przesłankę umorzenia tego postępowania w świetle art. 130 § 1 zd. drugie p.p.s.a.

Postanowieniem z dnia 29 stycznia 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ww. wniosek o umorzenie postępowania.

W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, że z treści art. 4 ustawy o zmianie ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2011 r., Nr 18, poz. 89) wynika, że w sprawach niezakończonych w postępowaniu regulacyjnym przez Komisję Majątkową (art. 4 ust. 1) oraz w sprawach, w których Komisja nie rozpatrzyła wniosków o wszczęcie postępowania regulacyjnego (art. 4 ust. 2) uczestnicy tych postępowań regulacyjnych mogą wystąpić do sądu powszechnego o zasądzenie roszczenia. W uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. (nr druku 3678) wskazano, że celem tej ustawy była jedynie likwidacja Komisji Majątkowej, a nie samego postępowania regulacyjnego. Zatem postępowania regulacyjne, które nie zostały zakończone do dnia 1 lutego 2011 r. będą mogły być kontynuowane przed sądem powszechnym. Natomiast w ustawie o zmianie ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej nie została uregulowana kwestia postępowań regulacyjnych zakończonych orzeczeniem Komisji Majątkowej, w których strony niezadowolone z orzeczeń Komisji podjęły próbę ich wzruszenia w drodze skargi do sądu administracyjnego. W powołanej ustawie brak jest przepisów określających ogólnego następcę prawnego zniesionej Komisji Majątkowej w zakresie tych postępowań. W wydanym w tej sprawie postanowieniu z dnia 23 grudnia 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że nie można przyjąć, że ogólnym następcą prawnym Komisji Majątkowej został minister właściwy do spraw wyznań religijnych oraz mniejszości narodowych i etnicznych. Również na podstawie przepisów innych aktualnie obowiązujących ustaw, nie można ustalić ogólnego następcy prawnego Komisji Majątkowej. Skoro zatem Komisja Majątkowa została zniesiona w drodze ustawy, do ustawodawcy należało i nadal należy określenie jej ogólnego następcy prawnego również w sprawach, w których strony zakończonego postępowania regulacyjnego podjęły próbę obrony swych praw na drodze postępowania sądowoadministracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał więc, że nie można przyjąć, że brak następcy prawnego Komisji Majątkowej jest definitywny i nieusuwalny, gdyż nadal ustawodawca ma możliwość wskazania w drodze ustawy podmiotu, któremu będą przysługiwały kompetencje zniesionej Komisji Majątkowej. Zatem brak jest przesłanki do umorzenia postępowania kasacyjnego w tej sprawie przed upływem trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 130 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. Termin ten rozpoczął bowiem bieg od dnia wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania z uwagi na utratę zdolności sądowej przez Komisję Majątkową, tj. od dnia 23 grudnia 2013 r. Z postanowienia z dnia 23 grudnia 2013 r. wynika, że od daty jego wydania przyczyną zawieszenia postępowania stała się utrata zdolności sądowej przez organ, którego działanie jest przedmiotem skargi. W związku z tym trzyletni termin, o którym mowa w art. 130 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. jeszcze nie upłynął.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OPS 1/08, umorzył postępowanie w sprawie II OPS 1/08 oraz w sprawie II OSK 687/07 w oparciu o art. 130 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na nieustalenie ogólnego następcy prawnego Komisji Majątkowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie ze skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej K. podlega umorzeniu.

Stosownie do treści art. 130 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718, dalej: p.p.s.a.) sąd umarza zawieszone postępowanie w razie stwierdzenia braku następcy prawnego strony, która utraciła zdolność sądową, a w każdym razie po upływie trzech lat od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu z tej przyczyny. Umorzenie zawieszonego postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym powoduje uprawomocnienie się orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 130 § 2 p.p.s.a.).

W okolicznościach niniejszej sprawy, w związku z utratą zdolności sądowej przez Komisję Majątkową będącą stroną, której działanie jest przedmiotem skargi, oraz nieustaleniem ogólnego następcy prawnego tej strony pomimo upływu trzech lat od zawieszenia postępowania kasacyjnego z tej przyczyny, tj. od dnia 23 grudnia 2013 r. (stosownie do treści wiążącego w niniejszej sprawie postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 742/07), stwierdzić należy, że ziściła się unormowana w art. 130 § 1 pkt 2 przesłanka do umorzenia postępowania.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 130 § 1 pkt 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.