Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa AWSA Karina Gniewek-Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Jawornik Polski na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 9 października 2020 r. nr P-II.4131.2.273.2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmiany uchwały własnej w sprawie utworzenia całorocznego Szkolnego Schroniska Młodzieżowego w Hadlach Szklarskich - skargę oddala -

Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego podjęte względem uchwały Rady Gminy Jawornik Polski z dnia 31 sierpnia 2020 r., nr 224/XXV/2020 w sprawie zmiany uchwały własnej z dnia 21 sierpnia 2014 r., nr 357/LVIII/2014 w sprawie utworzenia całorocznego Szkolnego Schroniska Młodzieżowego w Hadlach Szklarskich i nadania statutu.

W dniu 21 sierpnia 2014 r. Rada Gminy Jawornik działając na podstawie m.in. art. 18 ust. 1 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 2013 r., poz. 594 obowiązujący na dzień wydania uchwały: dalej "u.s.g"), art. 5 ust. 5b, art. 58 ust. 1, art. 62 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. Prawo o systemie oświaty ( Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572; dalej: "p.s.o"), ramowego statutu publicznego szkolnego schroniska młodzieżowego stanowiącego załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 7 marca 2005 r. w sprawie ramowych statutów placówek publicznych ( Dz.U. nr 52, poz. 466) podjęła uchwałę nr 375/LVIII/2014 w sprawie utworzenia całorocznego Szkolnego Schroniska Młodzieżowego w Hadlach Szklarskich i nadania statutu. W stanowiącym załącznik Nr 1 do uchwały akcie założycielskim w § 1 pkt 2 wskazano, że schronisko powstaje na bazie Zespołu Pałacowo -Parkowego w Hadlach Szklarskich w budynkach: Modrzewia, Jadalni ( część noclegowa) i Kuźni.

Uchwałą z dnia 28 grudnia 2017 r. nr 317/XLVI/2017 zmieniono §1 pkt 2 załącznika Nr 1 uchwały 375/LVIII/2014 poprzez nadanie następującej treści: schronisko powstaje na bazie Zespołu Pałacowo-Parkowego w Hadlach Szklarskich w budynkach: Modrzewia i Jadalni ( część noclegowa).

Zaskarżoną do Sądu uchwałą z dnia 31 sierpnia 2020 r. ponownie zmieniono § 1 pkt 2 Załącznika nr 1 do uchwały 376/LXVIII/2014 poprzez nadanie następującej treści: Schronisko powstaje na bazie Zespołu Pałacowo – Parkowego w Hadlach Szklarskich w budynku Modrzewia, a ponadto zmieniono § 3 Załącznika nr 1 do wymienionej uchwały poprzez nadanie następującej treści: Szkolne schronisko młodzieżowe zlokalizowane jest na terenie Zespołu Pałacowo-Parkowego w Hadlach Szklarskich 70 w budynku Modrzewia.

Uchwała została przekazana Wojewodzie w dniu 9 września 2020 r. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 9 października 2020 r., nr P-II.4131.2.273.2020, Wojewoda Podkarpacki działając na podstawie art. 85, 86 i 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.; dalej: "u.s.g.") oraz art. 89 ust. 1, 8 i 9 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe ( Dz.U z 2020 r., poz. 910; dalej: "P.o.") stwierdził nieważność uchwały. Zdaniem Wojewody Podkarpackiego powyższa uchwała została podjęta z naruszeniem procedury przewidzianej w art. 89 ust. 1, 8 i 9 P.o.

W skardze do Sądu gmina nie zgadza się z tym stanowiskiem. Zarzuca naruszenie art. 91 u.s.g. i art. 89 P.o. W uzasadnieniu wskazała, że uchwała nie likwiduje ani nie przekształca schroniska, co uzasadniałoby wdrożenie procedury informacyjnej z art. 89 P.o. Jej zdaniem zmniejszenie liczby miejsc w schronisku noclegowym przez wyłączenie jednego budynku nie stanowi zmiany istotnej skutkującej przekształceniem placówki, tym bardziej, że miejsca w wyłączonym budynku były rzadko używane z uwagi na niski standard. W budynku tym znajdowały się wspólne łazienki, co w dobie pandemii uniemożliwiało zachowanie aktualnych standardów sanitarnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne powołane zostały w celu kontroli działań administracji publicznej jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, o czym stanowią przepisy art. 1 § 1 i art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Są zatem właściwe także do kontroli aktów wydawanych przez wojewodów w toku postępowania nadzorczego, przyjmujących postać rozstrzygnięć nadzorczych, o których mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. - jeżeli kontrola ta zainicjowana zostanie skutecznie wniesioną skargą. Samodzielność gminy gwarantuje zarówno Konstytucja RP (artykuły 16, 164, 165 i 171), Europejska Karta Samorządu Lokalnego (artykuły 4, 8 i 11), jak i ustawa o samorządzie gminnym.

Samodzielność ta nie jest jednak absolutna, gdyż gmina uprawniona jest do realizacji powierzonych jej zadań w granicach wynikających z ustaw (por. A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997, s. 66; Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ustrojowa, Warszawa 2002, s. 127). Gmina nie może zatem wykraczać poza to, do czego wyraźnie upoważnia ją prawo i to w formach i trybie prawem przewidzianych. Ponadto samodzielność ta podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP).

Kryteria sprawowania nadzoru i przesłanki wydawania rozstrzygnięć nadzorczych określone zostały w ustawie o samorządzie gminnym i akcie normatywnym wyższej rangi tj. w Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.

Zgodnie z art. 85 u.s.g. nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa (art. 86 u.s.g.). Ponadto, jak określa art. 87 u.s.g., organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami.

Rozstrzygnięcie nadzorcze, jako konstytucyjna instytucja nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego pełni jedną z najistotniejszych gwarancji przestrzegania przez samorząd terytorialny zasady legalności. Organ nadzoru może jednak wkraczać wyłącznie tam, gdzie prawotwórcze działanie organu samorządu terytorialnego narusza w sposób istotny obowiązujące prawo. Zobligowany jest przy tym w sposób jednoznaczny określić w czym upatruje istotność tego naruszenia skutkującą stwierdzeniem nieważności, a przedstawiona przez niego ocena nie może budzić wątpliwości. W przeciwnym bowiem wypadku kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze przybierałyby postać arbitralnych rozstrzygnięć wkraczających w samodzielność samorządów terytorialnych nadaną im mocą ustawy zasadniczej i wymagałoby usunięcia z obrotu prawnego jak akt naruszający prawo.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Spełnienie przesłanki "istotności" naruszenia prawa wyprowadza się z faktu, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego przez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). Jak wskazał NSA w sprawie I OSK 124/17, istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z naruszeń przepisów prawa materialnego bądź formalnego, ale taka, która jest oczywista, jednoznaczna, niepozwalająca na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb jej podjęcia, lub skutki, jakie wywołuje. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia (wszystkie powołane w sprawie orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przedmiotem oceny jest zakwestionowana przez Wojewodę w wydanym przez niego rozstrzygnięciu nadzorczym, legalność uchwały Rady Gminy Jawornik Polski z dnia 31 sierpnia 2020 r., nr 224/XXV/2020 w sprawie zmiany uchwały własnej nr 357/LVIII/2014 Rady Gminy Jawornik Polski z dnia 21 sierpnia 2014 r. w sprawie utworzenia całorocznego Szkolnego Schroniska Młodzieżowego w Hadlach Szklarskich i nadania statutu. Uchwałą zmieniono dotychczasową lokalizację schroniska z budynku Modrzewia i Jadalni na budynek Modrzewia. Rozstrzygnięcie zapadło z zachowaniem wymogów formalnych tj. w terminie 30 dni od dnia przekazania uchwały Wojewodzie. Uchwała została doręczona w dniu 9 września 2020 r. rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło w dniu 9 października 2020 r.

Zdaniem Wojewody uchwała stanowi ingerencję w akt założycielski Szkolnego Schroniska Młodzieżowego. Zmiana zaś dowolnego elementu aktu założycielskiego stanowi przekształcenie placówki, dla którego wymagana jest wyżej opisana w art. 89 P.o. procedura informowania rodziców dzieci, dzieci, kuratora oświaty oraz organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu.

W opozycji do Wojewody, Rada Gminy twierdzi, że na skutek podjętej uchwały Schronisko nie zostało zlikwidowane, ani przekształcone, nie zmieniła się lokalizacja działalności, cele, czy zadania placówki. Doszło jedynie do zmniejszenia liczby miejsc noclegowych poprzez wyłączenie z działalności schroniska jednego budynku. Wyjaśniono przy tym, że miejsca z budynku Jadalni były bardzo rzadko wykorzystywane ze względu na niski standard, znajdowały się tam wspólne łazienki z wejściem od strony korytarza, a z uwagi na obecne obostrzenia związane z sytuacją epidemiczną w kraju miejsca te nie były faktycznie wykorzystywane, a ich utrzymanie powodowało znaczne negatywne skutki dla finansów schroniska. Zwróciła ponadto uwagę na to, że wcześniejszą uchwałą z dnia z dnia 28 grudnia 2017 r., nr 317/XLVI/2017 zmieniono pierwotną treść uchwały z dnia 21 sierpnia 2014 r. ograniczając już wówczas miejsce prowadzenia schroniska z budynków: Modrzewia, Jadalni i Kuźni do budynków Modrzewia i Jadalni. Wojewoda nie kwestionował wówczas zapisów uchwały pomimo pominięcia procedury przewidzianej w art. 89 P.o.

Dla rozstrzygnięcia powyższego sporu istotne pozostaje, jak słusznie wskazuje Rada Gminy, udzielenie odpowiedzi na pytanie czy zmniejszenie miejsc noclegowych poprzez wyłączenie z działalności Schroniska jednego budynku, stanowi przekształcenie placówki oświatowej.

Kwestie przekształcenia szkoły publicznej, reguluje art. 89 P.o., dotyczący likwidacji szkoły, który na podstawie art. 89 ust. 8 ma odpowiednie zastosowanie do przekształcenia szkoły publicznej lub placówki. Zgodnie z tym przepisem:

1. Szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy.

Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a w przypadku publicznej szkoły artystycznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - po uzyskaniu pozytywnej opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną może zostać zlikwidowana za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie ( ust. 3). Opinia , jest wydawana w drodze postanowienia, na które przysługuje:

1) zażalenie do ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania - w przypadku postanowienia wydanego przez kuratora oświaty;

2) wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego - w przypadku postanowienia wydanego przez tego ministra ( ust. 4).

Przepisy ust. 1-8 i art. 88 stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły lub placówki ( ust.8).

Przepisy Prawa oświatowego nie wprowadzają definicji legalnej przekształcenia. Również w orzecznictwie, jak i doktrynie prawa brak jest jednolitej definicji, co należy rozumieć przez przekształcenie placówki oświatowej.

Przepisy P.o. w tym zakresie odpowiadają treści uchylonego wraz z wejściem w życie tej ustawy art 59 Prawa o systemie oświaty, która także nie wprowadzała takiej definicji.

Na tle poprzednio obowiązującego przepisu p.s.o. w orzecznictwie NSA spotkać można pogląd, zgodnie z którym zmiana dowolnego z elementów aktu założycielskiego szkoły jest przekształceniem tej szkoły, o którym mowa w art. 59 ust. 6 u.s.o. Literalnie "przekształcenie" to "zmiana czegoś", a w tym przypadku dochodzi właśnie do zmiany elementów konstytutywnych dla bytu prawnego szkoły, tj. aktu założycielskiego (wyrok NSA z 18 marca 2014 r. I OSK 3045/13).

W wyroku z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 1450/18, wydanym już pod rządzami aktualnie obowiązującej ustawy P.o. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się z tym stanowiskiem uznając za zbyt daleko idące stwierdzenia wyrażone w pojedynczych wyrokach, wydanych w odmiennych stanach faktycznych, jak i prawnych, że każda zmiana w strukturze organizacyjnej placówki wymaga zachowania warunków określonych w art. 88 i 89 Prawa oświatowego.

NSA zwrócił bowiem uwagę na to, że przepisy przewidują obowiązek odpowiedniego zastosowania do przekształcenia rygorów przewidzianych dla likwidacji placówki, w tym co najmniej na 6 miesięcy przed planowaną zmianą zawiadomienia wszystkich rodziców dzieci - wychowanków placówki oraz zawiadomienia kuratora oświaty. W związku z tym należy przyjąć, że chodzi tu o tego rodzaju zmiany w strukturze placówki, które ze swojej istoty ograniczają jej funkcjonowanie w sposób zbliżony do likwidacji, co wiąże się z koniecznością zagwarantowania istnienia procedur, które mają na celu ochronę praw rodziców oraz dzieci realizujących obowiązek szkolny lub wychowania przedszkolnego. Na tle rozpoznawanej sprawy NSA stwierdził, że utworzenie dodatkowych oddziałów przedszkolnych w strukturze przedszkola, bez ingerencji w pozostałe dotychczas funkcjonujące oddziały, stanowi sytuację odwrotną, tzn. zmierza do zapewnienia możliwości jak najpełniejszej realizacji prawa do wychowania przedszkolnego dzieci wszystkim zainteresowanym. W związku z tym w takim przypadku stosowanie procedury przewidzianej dla likwidacji placówki oświatowej stoi w sprzeczności z ratio legis powołanych przepisów, która nie przewiduje konieczności przeprowadzenia tej procedury dla tworzenia nowych oddziałów przedszkolnych. Zlokalizowanie nowego oddziału przedszkolnego nie prowadzi w swej istocie do przekształcenia przedszkola, które poza nowym oddziałem działa w dotychczasowej formie. Ratio legis całego art. 89, co podkreślił NSA jest bowiem wyważenie interesów różnych uczestników stosunków prawnooświatowych: organów prowadzących z jednej strony i użytkowników szkół i placówek z drugiej strony. Podkreślił jednocześnie, że interes mieszkańców lokalnych wspólnot samorządowych mógłby być zagrożony w szczególności wówczas, gdyby wskutek zmian organizacyjnych zostali oni pozbawieni możliwości korzystania z usług publicznych szkół i placówek w takim zakresie, jaki im do tej pory przysługiwał. (...) Przekształceniem w rozumieniu przepisu będzie likwidacja oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej prowadzonej przez j.s.t. Sytuacja odwrotna - utworzenia oddziałów w szkole - będzie natomiast kwalifikowana odmiennie.

Z kolei w wyroku NSA z dnia 18 marca 2014 r., I OSK 3045/13 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił na czym polega odpowiednie stosowanie art. 59 ust. 1-5 i art. 58 P.o. przy przekształcaniu szkoły. Należy, jak wyjaśnił podstawić we wskazanych przepisach w miejsce "likwidacji" wyrażenie "przekształcenie", a następnie zweryfikować czy tak utworzona norma zachowuje sens i może mieć zastosowanie, a zatem dokonując odpowiednich zmian, tak aby zachować treść odnosząca się tak do procesu likwidacji szkoły, jak i jej przekształcenia.

Mając na uwadze dość radykalne podejście Naczelnego Sądu Administracyjnego do definiowania przekształcenia, jako jakiejkolwiek formy ingerencji w akt założycielski szkoły publicznej lub placówki i jednocześnie liberalizujące podejście ostatnio powołanego wyroku NSA z powołaniem na ratio legis przepisu art. 89 P.o., wskazującym na brak przekształcenia w sytuacji tworzenia nowych oddziałów, w odróżnieniu od ich likwidacji, Sąd doszedł do przekonania, że w sytauacji ograniczenie miejsc dotychczas prowadzonej działalności przez Szkolne Schronisko Młodzieżowe mamy do czynienia z przekształceniem placówki, które będzie wymagało dla swojej legalności przeprowadzenia procedury informowania.

Zgoła inaczej wygląda bowiem sytuacja przedstawiona w analizowanym wyroku NSA aniżeli w niniejszej sprawie. W sytuacji ocenianej przez NSA doszło do tworzenia nowych oddziałów, podczas gdy w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze zmniejszeniem liczby miejsc noclegowych poprzez wyeliminowanie jednego z budynków, w którym Schronisko prowadziło dotychczas swoją działalność. Dla oceny legalności kwestionowanej uchwały bez znaczenia pozostaje aktualnie fakt, że poprzednio dokonując zmiany statutu placówki nie zastosowano procedury informowania, a pomimo to Wojewoda nie zakwestionował jej ważności. Rozstrzygnięcie nadzorcze, a jednocześnie granice sprawy dotyczą ostatnio wydanej, zaskarżonej uchwały.

Sąd zwraca również uwagę, że zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia. Wprawdzie w obowiązującym systemie prawnym nie został wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, nie mniej jednak brak merytorycznego uzasadnienia uchwały powoduje, że taka uchwała uchyla się spod jakiejkolwiek kontroli. Nie jest możliwym dokonać oceny jej legalności. W doktrynie obowiązek uzasadnienia uchwały (tam gdzie nie jest wyraźnie określone ustawowo) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które sprawując kontrolę, muszą znać motywy jakimi kierowała się rada powiatu, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez niego prawa czy zasad "dobrej legislacji". Działania organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i nie poddające się kontroli i nadzorowi nie mogą być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek uzasadniania uchwał jest także elementem zasady jawności działania władzy publicznej.

Uchwała o zamiarze przekształcenia szkoły powinna zawierać uzasadnienie, w którym określone są motywy projektowanego przekształcenia. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2019 r. I OSK 2417/17, wyrok NSA z dnia 29 lipca 2010 r., sygn. akt I OPS 2/10.

Mając to wszystko na uwadze Sąd stwierdza, że prawidłowo organ nadzoru stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, co mając na uwadze oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.