Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia del. WSA Roman Ciąglewicz Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia "[..]" od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 2081/14 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "[..]" na decyzję Ministra Finansów z dnia 26 września 2014 r. nr [..] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Stowarzyszenia "[..]" na rzecz Ministra Finansów kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 2081/14, po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia "[..] " na decyzję Ministra Finansów z dnia 26 września 2014 r. nr BWTZD2/0311/WXB/5/2014/87264 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 26 sierpnia 2014 r.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wnioskiem z dnia 12 sierpnia 2014 r. Stowarzyszenie [..] z siedzibą w Warszawie wystąpiło do Ministra Finansów o udostępnienie informacji publicznej w postaci księgi wejść/wyjść gości (rejestru wejść/wyjść gości) do ministerstwa za okres od 1 stycznia 2014 r. do 30 czerwca 2014 r.

Minister Finansów decyzją nr BWTZD2/0311/WXB/1/2014/RD-77438/14 z dnia 26 sierpnia 2014 r., na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r., poz. 782), odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji.

W uzasadnieniu podał, że prawo dostępu do informacji publicznej nie jest prawem o charakterze bezwzględnym i podlega ograniczeniom dwojakiego rodzaju. Z jednej strony ograniczenia te obejmują swym zakresem te wszystkie zasady, jakie charakteryzują ograniczenia szeroko pojętej wolności pozyskiwania i rozpowszechniania informacji, z drugiej zaś strony przybierają postać szczególnych ograniczeń ustawowych. Podstawą do wytyczenia granic udostępniania informacji publicznych jest przepis art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który w ust. 2 ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Organ powołując się na orzecznictwo wskazał, że adresat wniosku powinien dokonać jego oceny z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2002 r., Nr 101, poz. 926 ze zm.), która stanowi lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Natomiast zawarte w art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej sformułowanie "nie naruszają" należy rozumieć w ten sposób, że jej przepisy nie mogą naruszać i winny uwzględnić ograniczenia przetwarzania danych wynikających z lex specialis – ustawy o ochronie danych osobowych.

Minister stwierdził, że stanowiąca przedmiot wniosku księga (rejestr) wejść/wyjść gości zawiera takie dane jak: imiona i nazwiska osób, rodzaje dokumentów tożsamości i ich numery, nazwy firm, daty i godziny wejścia i wyjścia, imiona i nazwiska pracowników wydających przepustki uprawniające do wejścia do budynku ministerstwa oraz numery przepustek. Są to zatem dane osobowe w rozumieniu ustawy o ochronie danych osobowych i dostęp do nich podlega ograniczeniu na jej podstawie oraz na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Stowarzyszenie nie podzieliło argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji podnosząc, iż w sprawie nie ma zastosowania ustawa o ochronie danych osobowych, a ograniczenie wskazane w art. 5 ust. 2 udip jest dla sprawy nieadekwatne. Informacje o tym, kto wchodzi do budynku ministerstwa ma znaczenie m.in. dla przejrzystości procesu legislacyjnego. Ponadto trudno przyjąć, że wnioskowane informacje nie dotyczą osób pełniących funkcje publiczne.

Zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz lakoniczność uzasadnienia, Stowarzyszenie wniosło o jego uchylenie.

Minister Finansów decyzją nr BWTZD2/0311/WXB/5/2014/87264 z dnia 26 września 2014 r., po rozpoznaniu powyższego wniosku, na podstawie art. 138 par. 1 w zw. z art. 127 par. 3 Kpa, art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe i nie ma podstaw do jego zmiany. Podtrzymał w związku z tym stanowisko w nim zawarte. Odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podał, iż działając na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ocenił, że żądanie dotyczy udostępnienia informacji mających charakter danych osobowych w rozumieniu przepisów o ochronie danych osobowych, co obligowało organ do wydania decyzji na podstawie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Stowarzyszenie [..] zarzuciło jej:

- naruszenie art. 61 ust. 1 w zw. z art. 51 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 3 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez uznanie, iż Stowarzyszenie nie ma prawa do wiedzy, jakie osoby wchodzą do budynku Ministerstwa,

- art. 61 ust. 1, 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w ten sposób, iż wszystkie wątpliwości zostały rozstrzygnięte na korzyść wyłączenia prawa do informacji publicznej, co prowadzi do naruszenia jego istoty, w szczególności, iż ze skarżonych decyzji nie wynika całościowe zważenie, czy we wnioskowanych informacjach nie ma wskazanych osób pełniących funkcje publiczne.

Wniosło z tego względu o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a nadto o zasądzenie od organu na rzecz Stowarzyszenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie z argumentacją zbieżną z zawartą w przedmiotowych decyzjach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, że uregulowane w art. 24 i art. 25 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej "K.p.a.", wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu lub sam organ oraz eliminowanie jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania zapewniając warunki "uczciwego procesowania" (W. Chróścielewski: Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym. Dom Wydawniczy ABC, s. 12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06. Zeszyty Naukowe Sadownictwa Administracyjnego nr 3(12) z 2007 r. str. 137). Nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia.

Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydawaniu zaskarżonej decyzji. Celem takiej regulacji bezspornie było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu (por. W. Chróścielewski w powołanej glosie do uchwały sygn. akt II GPS 2/06).

Następnie Sąd zauważył, iż w świetle poglądów doktryny, reguła określona we wspomnianym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 K.p.a., a więc do sytuacji, w której pracownik brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (tak m.in. A.Wróbel /w:/M.Jaśkowska, A.Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2005. Wyd. 11. s. 221; tak również: J. Borkowski /w:/ B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck. Warszawa 2005. s. 183). Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133: uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06. ONSA i WSA 2007/3/61 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1507/08, publ. LEX nr 529978).

W ocenie Sądu I instancji, stanowisko powyższe potwierdza także uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09, w której stwierdzono, że art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 K.p.a. Jak wskazano w uzasadnieniu tej uchwały, przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji, a to oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 127 § 3 K.p.a. przez zastosowanie w drodze rozszerzającej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Istotą tej uchwały jest zatem to, iż osobą której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę, jest wyłącznie piastun funkcji organu w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 K.p.a.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy Sąd I instancji wskazał, iż zarówno zaskarżoną decyzją, jak i decyzją poprzedzającą, wydał działając z upoważnienia Ministra Finansów zastępca Dyrektora Biura Wsparcia Technicznego i Obsługi A.O., nie zaś sam piastun organu, czyli Minister Finansów.

Sąd I instancji podkreślił, że pracownik organu upoważniony do działania w imieniu organu w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję organu, który nie podlegałby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., przy ponownym rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 127 § 3 K.p.a. Zatem, wydanie zaskarżonej decyzji z upoważnienia Ministra Finansów przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu poprzedzającej ją decyzji, stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.

Następnie Sąd podał, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 K.p.a.

Natomiast w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w razie wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek wznowieniowych, określonych w przepisach ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w powyższym przepisie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Uchylając zaś decyzję organu z dnia 26 sierpnia 2014 r. Sąd doszedł do przekonania, iż oceniając wniosek Stowarzyszenia pod względem przedmiotowym należało uznać, że żądanie udostępnienia księgi wejść/wyjść do budynku Ministerstwa Finansów, nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Przedmiotowy nośnik nie zawiera informacji o sprawach publicznych, jako że przedstawia informację o personaliach osób spoza aparatu administracji publicznej, sporządzaną dla potrzeb organizacyjnych, zachowania bezpieczeństwa w budynku ministerstwa. Jest to nośnik informacji o charakterze wewnętrznym, czysto technicznym, pomocniczo służącym do zarządzania budynkiem. Przy czym gromadzenie i posiadanie tego typu informacji nie jest wymagane przepisami prawa. Nie jest dokonywane w związku w ustawową działalnością organu, a tylko wspomaga pracę recepcji, działu organizacyjnego w sferze porządku i bezpieczeństwa w budynku ministerstwa. Nic odnosi się zatem do obszaru jakiejkolwiek działalności organu, o której mowa w art. 1 i 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym nie zawiera komunikatu o sprawach publicznych. Z tego względu nic podlega on udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie "[..]", zaskarżając go w całości zarzuciło Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1) art. 61 ust. 1 i art. 61 ust 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, że pojęcie informacji o działalności organów władzy publicznej i informacji publicznej nie obejmuje informacji o osobach załatwiających sprawy w Ministerstwie Finansów, choć informacja ta jest zawarta w dokumentach wytworzonych przez organ władzy publicznej;

2) art. 61 ust. 1 i art. 61 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, że kryterium wykluczającym określoną informację z zakresu pojęć "informacja o działalności organów władzy publicznej" i "informacja publiczna" jest jej wewnętrzny, organizacyjny, techniczny, pomocniczy lub porządkowy charakter, gdy tymczasem ani wskazane przepisy, ani żadne inne, nie dają podstaw do kreowania takiego kryterium, zaś ograniczenie dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej może być ustanowione wyłącznie w sposób wskazany w art. 61 ust. 3 Konstytucji i art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej;

3) art. 10 ust. 2 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (dalej: Konwencja) i w konsekwencji pozbawienie Skarżącego prawa do otrzymania informacji, na podstawie kryterium i według zasad nie przewidzianych w ustawie krajowej.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie pozwala na kreowanie podziału na informację wewnętrzną, organizacyjną, techniczną pomocniczą czy porządkową z jednej strony, a mającą dotyczyć spraw publicznych, czy komunikatów o tych sprawach z drugiej strony, jeśli dzieje się to w celu ograniczenia dostępu do informacji wytworzonej przez władze publiczne.

Warto zwrócić przy tym uwagę, że konstruowanie takiego podziału w sposób istotny narusza art. 61 ust. 3 Konstytucji i art. 10 ust. 2 Konwencji. Obie te normy określają bowiem w jaki sposób należy wprowadzić do porządku prawnego ograniczenie prawa do informacji i jakie mogą być przesłanki tych ograniczeń. Kluczowe jest przy tym to, że przyczyny, dla których możliwe jest nieujawnianie określonego rodzaju informacji muszą być sprecyzowane w ustawie.

W ocenie skarżącego omawiany podział razi także sztucznością. Nie można bowiem tracić z oczu, że bez względu na to, czy odmowa udostępnienia informacji wytworzonej przez władze publiczne nastąpi formalnie w taki sposób, że informację potraktuje się jako nie będącą informacją publiczną w rozumieniu ustawy, czy też jako będącą, ale niepodlegającą udostępnieniu w trybie ustawowym, to ostateczny efekt dla wnioskodawcy jest identyczny. Nie otrzymuje on oczekiwanych przez siebie informacji. Wydaje się zatem, że prokonstytucyjna wykładnia pojęcia informacja publiczna powinna uwzględniać nie tylko szczegółowe zapisy ustawy i tryb w jakim nie udostępnia się informacji, ale i ostateczny efekt. I to przez pryzmat tego efektu winna być dokonywana interpretacja przepisów czy to Konstytucji czy to Konwencji.

Informacje zawarte w księdze wejść i wyjść gości Ministerstwa Finansów mają charakter informacji publicznej, gdyż są to informacje wytworzone przez organ władzy publicznej. Nie można zatem ograniczyć dostępu do tych informacji inaczej jak opierając się o przesłanki art. 5 ust. 2 udip. Rozważań takich Wojewódzki Sąd Administracyjny jednak nie przedstawił, co uniemożliwia rzeczową polemikę w tym zakresie. Wypada jednak podkreślić, że w ocenie Skarżącego w oparciu o art. 5 ust. 2 nie ma podstaw do wydawania decyzji o odmowie udostępniania całego rejestru wejść i wyjść. Należy także mieć na względzie, że część zawartych w nich danych dotyczyć będzie osób pełniących funkcje publiczne lub mających związek z tymi funkcjami, co wyklucza możliwość zastosowania w tym zakresie art. 5 ust. 2 udip.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Istota problemu w rozpoznawanej sprawie dotyczy wyłącznie jednej kwestii, a mianowicie czy rejestr wejść i wyjść osób do i z Ministerstwa Finansów stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. z 2014r. poz. 782 ze zm. ).

Stosownie do wymienionego przepisu każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.

Przepis art. 6 u.d.i.p. wprowadza przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jego podstawową funkcją jest wskazanie najbardziej typowych kategorii informacji publicznych. Stanowi on nie tylko niezbędną konkretyzację postanowień art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i doprecyzowuje zakres przedmiotowy u.d.i.p., ale także ułatwia wykładnię przepisów u.d.i.p. w kontekście regulacji art. 61 Konstytucji RP, której jest równocześnie rozwinięciem (M. Jabłoński, Wejście w życie ustawy o dostępie do informacji publicznych, Acta Universitatis Wratislaviensis, "Przegląd Prawa i Administracji" 2002, nr 2396, s. 229-230).

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt P 25/12 stwierdził, że w doktrynie prawnej i orzecznictwie pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej jest rozumiane szeroko. Podlega ono ustaleniu nie tylko na podstawie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., lecz także, a nawet przede wszystkim, na podstawie art. 61 Konstytucji. Skoro prawo do informacji publicznej ma charakter konstytucyjny, to ustawy je dookreślające powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko. Wymienione przepisy są podstawą przyjęcia, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź go dotyczących. Z tego szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej.

Także w orzecznictwie sądów administracyjnych reprezentowany jest pogląd, że nie wszystkie dokumenty wewnętrzne stanowią informację publiczną. Część z nich wprawdzie służy realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają one o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, jednak nie są w żadnej mierze wiążące dla organu, ewentualnie mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy, nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Takiego charakteru nie mają też zewnętrzne opinie i ekspertyzy, służące gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym (np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 666/12, wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10 i wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11).

Założeniem ustawy o dostępie do informacji publicznej było zapewnienie w drodze dostępu do informacji publicznej społecznej kontroli nad działalnością m.in. organów administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015r. I OSK 1645/14 LEX nr 1770329 ).

Cel ten winien być każdorazowo uwzględniany przy ocenie czy dana informacja ma charakter informacji publicznej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo uznał, że rejestr wejść ( wyjść ) nie stanowi informacji publicznej. Wspomniany rejestr nie stanowi bowiem o sposobie realizacji przez Ministerstwo Finansów nałożonych na nie ustawowych zadań.

Jednym z podstawowych zadań Ministerstwa Finansów jest opracowywanie, wykonywanie i kontrolowanie realizacji budżetu państwa. Ponadto ministerstwo zajmuje się systemem finansowania samorządu terytorialnego, sfery budżetowej i bezpieczeństwa państwa oraz zarządza długiem. MF odpowiada również za realizację dochodów i wydatków budżetu państwa, m.in. dochodów z podatków, a także za współpracę finansową, kredytową i płatniczą z zagranicą oraz realizację przepisów dotyczących ceł i kontroli skarbowej. MF wykonuje zadania dotyczące funkcjonowania rynku finansowego, w tym banków, zakładów ubezpieczeń i funduszy inwestycyjnych oraz dotyczące obrotu papierami wartościowymi. Ponadto inicjuje politykę rządu odnośnie rynku papierów wartościowych.

Mając na uwadze tak określone zadania realizowane przez Ministerstwo Finansów (działalność publiczna ) kwestia tego kto wchodzi do Ministerstwa ( petenci, goście, kurierzy, itd. ) nie stanowi informacji w sprawie publicznej. Rejestr wejść nie jest rejestrem w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt. 3 lit. f ustawy o dostępie do informacji publicznej. Takimi rejestrami w Ministerstwie Finansów jest bowiem wykaz kontroli, rejestr podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, wykaz nieruchomości objętych międzynarodowymi układami indemnizacyjnymi, Centralny Rejestr Zastawów Skarbowych, rejestry prowadzone na użytek obsługi finansowo- księgowej i rozliczeń z pracownikami ( dane z BIP MF ). Żądany rejestr nie jest też dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie odpowiada zawartej w tym przepisie definicji.

Zwykle księgi wejść i wyjść tworzone są w celu zapewnienia bezpieczeństwa w określonym miejscu lub obiekcie. W niektórych przypadkach wynika to wprost ze szczególnych przepisów prawa. Ich przykładem jest ustawa o ochronie informacji niejawnych, która wprost nakazuje, by jednostki organizacyjne przetwarzające informacje niejawne na potrzeby ich ochrony stworzyły system kontroli wejść i wyjść. Do wypełnienia tego obowiązku niezbędne jest sprawdzenie tożsamości osób wchodzących do budynku, a więc ich legitymowanie, a co za tym idzie przetwarzanie ich danych osobowych.

Należy podkreślić, że czym innym jest informacja publiczna, a czym innym nośnik tej informacji. Wykaz wejść do Ministerstwa nie zawiera informacji o sprawach publicznych, lecz informację o danych osobowych osób wchodzących w celu zachowania bezpieczeństwa w budynku Ministerstwa. Rejestr wejść do obiektu jest więc nośnikiem informacji o charakterze wewnętrznym, porządkowym, ewidencyjnym, który ma służyć zapewnieniu porządku i bezpieczeństwa. Taki rejestr nie odnosi się do publicznej sfery działania Ministerstwa Finansów i jako taki nie zawiera informacji publicznej.

Tym samym zaskarżony wyrok nie narusza art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Nie został również naruszony art. 10 ust. 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka. W swoim orzecznictwie Europejski Trybunał Praw Człowieka dopiero niedawno uznał, że art. 10 Europejskiej Konwencji może być podstawą prawną żądania dostępu do informacji publicznej (A. Wilk, "Dostęp do informacji publicznej a wolność słowa (wyrok ETPC z dnia 14 kwietnia 2009 r. w sprawie Társaság a Szabadságjogokért (TASZ) przeciwko Węgrom, skarga nr 37374/05)", "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2009/3/s.144-145). Norma art. 10 ust. 1 Konwencji Europejskiej, jako zbyt ogólna, nie może stanowić jedynego wzorca dla rozwiązania zagadnienia ograniczenia dostępu do informacji publicznej. Nie bez znaczenia, dla wykładni norm polskiego systemu prawnego, także w dziedzinie dostępu do informacji, pozostają niewiążące formalnie rekomendacje Komitetu Ministrów Rady Europy. W Rekomendacji nr Rec (2002) 2 z dnia 21 lutego 2002 r. stwierdzono, że państwa członkowskie powinny posiadać margines swobody w dokonywaniu oceny, które z dokumentów należy zaliczyć do dokumentów publicznych.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 204 pkt. 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.