Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta R.– Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Krakowie z dnia 24 listopada 2009 r. sygn. akt. II SAB/Kr 93/09 w sprawie ze skargi E.Ż. na bezczynność Burmistrza Miasta R. – Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 24 listopada 2009 r. sygn. akt. II SAB/Kr 93/09 umorzył postępowanie sądowe w sprawie ze skargi E. Ż. na bezczynność Burmistrza Miasta R. – Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

E. Ż. wniósł w dniu 11 września 2009 r. skargę na bezczynność Burmistrza Miasta R.-Z.. Skarżący zarzucił w/w organowi administracji, iż nie udostępnił mu informacji publicznej wnioskowanej w piśmie z dnia 23 czerwca 2009 r. oraz zażądał zobowiązania Burmistrza Miasta R. – Z. do przekazania wnioskowanych informacji. Nadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

Następnie, pismem z dnia 18 listopada 2009 r. skarżący poinformował, że Burmistrz Miasta R.-Z. udostępnił mu wnioskowane informacje już po wszczęciu niniejszego postępowania sądowego i w związku z tym, wniósł o jego umorzenie.

W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 54 § 3ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.; dalej powoływana jako P.p.s.a.) postępowania sądowe w niniejszej sprawie, umorzył.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi do sądu na bezczynność organu, organ ten wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r.; sygn. akt I OPS 6/2008; opubl. LexPolonica nr dokumentu: 2070972).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji skoro, skarżący pismem z dnia 18 listopada 2009 r. poinformował, iż dokumenty o udostępnienie których wnioskował w z dniu 23 czerwca 2009 r., zostały mu udostępnione w dniu 8 października 2009 r. i nie kwestionuje kompletności tych dokumentów, to uznać zatem należy, że organ którego bezczynność zaskarżono, uwzględnił w całości wniesioną przez E. Ż. skargę, a niniejsze postępowanie podlegało umorzeniu.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł również Burmistrz Miasta R.-Z., reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając je w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.) dalej P.p.s.a. przez nieodrzucenie skargi i w konsekwencji jej rozpoznanie, pomimo że skarżący nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.);

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. przez błędne przedstawienie stanu faktycznego sprawy niezgodnie z istniejącym stanem faktycznym oraz oparcie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia na błędnie ustalonym stanie faktycznym;

3. art. 151 P.p.s.a. przez niezastosowanie dyspozycji tego przepisu w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy był objęty hipotezą tego przepisu – organ nie pozostawał bowiem w bezczynności w chwili wnoszenia skargi przez skarżącego, jak też w chwili orzekania;

4. art. 141 § 4 w związku z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a przez nie przedstawienie stanowiska organu zwartego w odpowiedzi na skargę, a dotyczącego odrzucenia skargi oraz nie odniesienia się do tego zarzutu.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. stwierdził, że zgodnie z art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), na skarżącym przed wniesieniem skargi spoczywa obowiązek wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. A zatem warunkiem zaskarżenia bezczynności organu jest uprzednie wezwanie do usunięcia prawa, co w niniejszej sprawie oznaczało wezwanie organu do doręczenia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 23 czerwca 2009 r.

Ponadto, kasator wskazał, że wykonanie czynności nakazanych prawem dotyczy zarówno czynności prawnych, jak i czynności faktycznych bądź materialno-technicznych, a udostępnienie informacji publicznej jest czynnością o takim materialno-technicznych charakterze.

W związku z powyższym, w ocenie autora skargi kasacyjnej wniesienie skargi w niniejszej sprawie możliwe było dopiero po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, a tego obowiązku skarżący nie wykonał. Wskazując na orzecznictwo sądowadministracyjne stwierdził, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego przed upływem terminu do rozpatrzenia przez organ gminy wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest niedopuszczalne.

W konsekwencji kasator nie podzielił stanowiska Sądu pierwszej instancji, że postanowienia ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r., nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) wyłączają stosowanie art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W jego ocenie art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie są bowiem przepisami o charakterze ogólnym, lecz regulacją o charakterze szczególnym w stosunku do innych przepisów ustawowych. Wskazał, że nie było zatem konieczne dokonywanie wykładni systemowej w/w przepisów prowadzącej do konkluzji odmiennej od ich wykładni językowej bowiem, ta wykładnia i jej wynik nie prowadził do absurdalnych, rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji. W jego ocenie, skarżący miał obowiązek wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, a dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia w/w przepisów jest nieprawidłowa.

Z kolei uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 i art. 151 P.p.s.a wyjaśnił, że skarżący miał odebrać dokumenty osobiście w ciągu 14 dni. A zatem wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, w sytuacji niestawienia się skarżącego po ich odbiór w dniu 23 sierpnia 2009 r. tj. w terminie zakreślonym przez organ w piśmie z dnia 29 czerwca 2009 r., organowi nie można zarzucić pozostawania w bezczynności. Kasator wskazał, że skarżący określił w swoim wniosku sposób udostępnienia informacji publicznej, a zatem zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, nie miał on obowiązku przekazania skarżącemu żądanej informacji za pośrednictwem poczty. Przy czym, skarżący do dnia przesłania skargi ani nie zmienił przedmiotowego wniosku, ani nie stawił się w celu osobistego odbioru dokumentów.

Kastor podał, że dopiero w dniu 5 października 2009 r. skarżący zmodyfikował swój wniosek z dnia 23 czerwca 2009 r. i poinformował, że żądana informacja ma być mu przesłana drogą pocztową.

W konsekwencji, autor skargi kasacyjnej stwierdził, że Burmistrz Miasta R. –Z. nie pozostawał w bezczynności, natomiast udostępnienie żądanej informacji publicznej nie nastąpiło w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a., lecz było konsekwencją modyfikacji wniosku przez skarżącego. W jego ocenie Sąd pierwszej instancji błędnie zatem jako podstawę umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego w tej sprawie przyjął art. 161 § 1 pkt 1 w związku z art. 54 § 3 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.) dalej P.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przyczyny określa § 2 art. 183 P.p.s.a.

Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta R.-Z. wskazać należy, iż w pierwszej kolejności należało rozważyć kwestię dopuszczalności drogi sądowej, będącą jedną z przyczyn nieważności postępowania wymienioną w art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a.

W świetle art. 52 § 1 tej ustawy warunkiem dopuszczalności skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05 (niepubl.) stwierdził, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Wskazał, że w odniesieniu do aktów z art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a środka zaskarżenia należy poszukiwać w art. 52 § 3 P.p.s.a, a nie w art. 52 § 4 P.p.s.a. przy czym, ustawa o dostępie do informacji publicznej tego typu środków zaskarżenia nie przewiduje, a w odniesieniu do aktów i czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. nie przewiduje ich również K.p.a.

Zauważyć należy, że przepis art. 52 P.p.s.a. uzależnia uruchomienie drogi postępowania sądowoadministracyjnego od wyczerpania środków zaskarżenia. Ma to jednak miejsce wówczas, gdy takie środki przysługują, czy to na podstawie K.p.a., czy to przepisów szczególnych. Jak wyżej wskazano środków takich nie przewiduje zarówno ustawa o dostępie do informacji publicznej, jak i w zakresie aktów i czynności K.p.a. Wykładnia językowa art. 52 § 3 P.p.s.a. upoważnia do stwierdzenia, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynności w zakresie wydawania aktów. Uwagi te dotyczą także art. 52 § 4 P.p.sa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, iż w sprawach dotyczących udostępniania informacji publicznej wymogu takiego nie ustanawia również art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że skoro skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej zmierza do jak najszybszego rozpatrzenia wniosku, a ustawa nie stawia dodatkowych warunków do jej wniesienia, to może być ona wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

W okolicznościach tej sprawy stwierdzić zatem należy, iż wniesienie przez E. Ż. skargi do Sądu pierwszej instancji, nie stanowiło podstawy do jej odrzucenia.

Z tych względów zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a nie zasługiwał na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. przypomnieć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08 LEX nr 463487, stwierdził, iż przepis art. 161 § 1 pkt 3 z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności.

W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że udostępnienie żądanej informacji publicznej, nastąpiło po wniesieniu przez skarżącego skargi na bezczynność organu. Tym samym postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe, co obligowało Sąd pierwszej instancji do jego umorzenia na podstawie w/w przepisu. A zatem zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. należy uznać za chybiony.

Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Wyjaśnić należy, iż obowiązku "przedstawienia stanu sprawy", o którym mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a., nie można rozumieć jako obowiązku szczegółowego i drobiazgowego przedstawienia wszystkich okoliczności sprawy, lecz przedstawienia stanu sprawy (podobnie jak i zarzutów skargi, stanowisk pozostałych stron oraz wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia) w sposób zwięzły. Oznacza to konieczność odniesienia się do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Obowiązkiem Sądu pierwszej instancji jest bowiem, wyjaśnienie stronie, dlaczego w świetle przepisów prawa jej stanowisko jest prawidłowe bądź nieprawidłowe. A zatem uzasadnienie wyroku powinno mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez strony danego postępowania (i ewentualnie przez Sąd drugiej instancji), czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestionowane skargą kasacyjną uzasadnienie postanowienia spełnia wymogi w/w normy prawa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawidłowo ustalił stan faktyczny przyjmując, że w dacie wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, a następnie w sposób wyczerpujący i przekonujący przedstawił przesłanki umorzenia postępowania.

Za chybiony należy również uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 P.p.s.a., albowiem omawiany przepisy nie miał w tej sprawie zastosowania.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a, skargę kasacyjną oddalił.