Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędziowie: WSA Anna Strzelec WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) Protokolant: Asystent sędziego Katarzyna Sugier po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2020 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę.

Sygn. akt III SA/Lu [...]

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję Starosty Ś. z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy P. M..

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. Naczelnik Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w Z. zawiadomił Starostę Ś. o popełnieniu przez P. M. czynu z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, a mianowicie o przekroczeniu dopuszczalnej prędkości na obszarze zabudowanym o 67 km/h. Do zawiadomienia dołączone zostało zatrzymane w czasie kontroli drogowej prawo jazdy P. M..

Starosta Ś. w dniu [...] czerwca 2018 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o zatrzymaniu P. M. prawa jazdy.

Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. strona wniosła o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd powszechny.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. Starosta Ś. zawiesił postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. Starosta Ś. podjął zawieszone postępowanie administracyjne.

Następnie decyzją z dnia [...] września 2019 r. Starosta Ś. orzekł o zatrzymaniu prawa jazdy P. M. na okres 3 miesięcy, licząc od dnia zwrotu prawa jazdy, z zaliczeniem okresu faktycznego zatrzymania dokumentu do dnia [...] czerwca 2018 r. do dnia [...] czerwca 2018 r. (17 dni). Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania - art. 7, art. 8, art. 11, art. 76 § 3, art. 77, art. 78, art. 80, art. 81, art. 81a, art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 107 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia i ustalenia stanu faktycznego sprawy, w szczególności nieodniesienie się do zagadnienia granic błędów pomiarowych urządzenia pomiarowego, zaniechanie zweryfikowania informacji policji oraz błędne przyjęcie, że domniemanie prawdziwości tej informacji oznacza związanie organu jej treścią w sposób wyłączający zgłaszanie przez stronę wniosków dowodowych na okoliczności przeciwne oraz brak zawieszenia postępowania do czasu wydania orzeczeń przez Trybunał Konstytucyjny oraz Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej co do zgodności z prawem procedury zatrzymywania praw jazdy za przekroczenie prędkości na obszarze zabudowanym o więcej niż 50 km/h, a także naruszenie prawa materialnego w postaci art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami poprzez nieumorzenie postępowania pomimo braku możliwości przeprowadzenia jednoznacznego dowodu na okoliczność rzeczywistego przekroczenia przez kierującego prędkości na obszarze zabudowanym o więcej niż 50 km/h. Skarżący podniósł, że treść zawiadomienia policji nie dowodzi przekroczenia prędkości o więcej niż 50 km/h w terenie zabudowanym, a więc nie uprawnia organu do zatrzymania prawa jazdy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że w świetle przepisu art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami obowiązkiem organu jest wydanie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w przypadku przekroczenia przez kierującego pojazdem dopuszczalnej prędkości na obszarze zabudowanym o więcej niż 50 km/h. Organy administracji nie są władne kwestionować ustaleń policji oraz prawidłowości pomiaru przeprowadzonego w czasie kontroli drogowej. Przebieg kontroli drogowej i inne okoliczności jej towarzyszące, a w szczególności prędkość, z jaką poruszał się pojazd w czasie kontroli drogowej czy prawidłowość pomiaru nie mogą być kwestionowane na etapie postępowania administracyjnego. Decyzja wydawana przez właściwego starostę na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1 c ustawy o kierujących pojazdami nie jest decyzją wydawaną w ramach uznania administracyjnego, a organ administracyjny jest związany uzyskaną informacją, o której mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, to jest informacją o zatrzymaniu przez policjanta prawa jazdy w związku z przekroczeniem przez kierowcę dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Wątpliwości interpretacyjne na tle stosowania przepisu art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami zostały rozstrzygnięte uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 3/18. W związku z tym nie mogą być uznane za zasadne podniesione przez stronę zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Organ w dacie orzekania dysponował bowiem materiałem dowodowym niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy - zawiadomieniem Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w Z. z dnia [...] czerwca 2018r. W świetle powołanej uchwały nie było celowe prowadzenie postępowania dowodowego w celu weryfikacji zgodności tego zawiadomienia ze stanem faktycznym, jak również nie było podstaw, po podjęciu postępowania, do kolejnego zawieszenia postępowania na wniosek strony.

Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zaistniała żadna przesłanka skutkująca uchyleniem decyzji i umorzeniem postępowania, w tym przesłanka wynikająca z art. 102 ust. 1aa ustawy o kierujących pojazdami, dodanego na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 października 2016 r., K 24/15. Wskazanym wyrokiem Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował konstytucyjności przepisu art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, który pozostał w obrocie prawnym i stanowi podstawę rozstrzygnięć wydawanych przez organy administracji.

W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego i właściwie obliczył okres zatrzymania prawa jazdy wynikający z art. 102 ust. 1e ustawy o kierujących pojazdami. Dokument prawa jazdy został zatrzymany w dniu kontroli drogowej [...] czerwca 2018 r. W związku z zawieszeniem postępowania oraz wnioskiem strony organ pierwszej instancji zwrócił kierowcy prawo jazdy w dniu [...] czerwca 2018 r. Minęło więc 17 dni okresu zatrzymania prawa jazdy. Po podjęciu postępowania organ pismem z dnia [...] września 2019 r. wezwał stronę do zwrotu dokumentu prawa jazdy. Dokument został zwrócony w dniu [...] października 2019 r., a więc po wydaniu decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Okoliczność ta nie ma jednak wpływu na prawidłowość wydanej decyzji, a jedynie jest istotna z punktu widzenia obliczenia okresu zatrzymania prawa jazdy, który biegnie do [...] grudnia 2019 r. Tym samym zasadnie orzeczono o zatrzymaniu prawa jazdy na 3 miesiące, licząc od dnia jego zwrotu, co nastąpiło [...] października 2019 r., z zaliczeniem wcześniejszego okresu 17 dni zatrzymania dokumentu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie P. M. zaskarżył powyższą decyzję w całości, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 Nr 36, poz. 175) w zw. z art. 14 EKPCz i art. 6 EKPCz w zw. z art. 45 Konstytucji, w zw. z art. 177 Konstytucji, w zw. z art. 7 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw, w zw. z art. 102 ust. 3 ustawy o kierujących pojazdami, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że wyłącznie informacja policji jest wystarczającą przesłanką zatrzymania prawa jazdy, nawet w sytuacji, gdy pomiar prędkości jest oczywiście błędny i jest dokonany nieprawidłowym urządzeniem, które obecnie nie powinno być stosowane, a wobec tego skarżącego zawieszono postępowanie, następnie je podjęto, co stanowi rażące naruszenie równego traktowania;

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 6 i 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., w zw. z art. 7a k.p.a. oraz 7b k.p.a. w związku z art. 32 Konstytucji RP oraz art. 5 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji poprzez recypowanie błędu organu pierwszej instancji i naruszenie prawa do równego traktowania przez władze publiczne, gdyż organ administracji zignorował argumentację skarżącego i jego pełnomocnika co do oczywistego błędu pomiarowego urządzenia, w zakresie: a) zweryfikowania informacji policyjnej, bowiem pomiar wykonano błędnie, a urządzenie nie jest wiarygodne; b) nawet jeśli jest on prawidłowy, to pominięto błąd pomiarowy 3 %, jaki cechuje każde urządzenie;

III. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 35 § 2 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 i 2 k.p.a., w zw. z art. 77 § 1 i 4 k.p.a., w zw. z art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 8 i 11 k.p.a., w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez takie uzasadnienie decyzji drugiej instancji, które nie budzi zaufania strony, nie odnosi się do istoty sprawy, bowiem brak odniesienia się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 października 2016 r., sygn. K 24/15 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. I OSK 2809/17 z dnia 10 kwietnia 2018 r. o konieczności weryfikacji informacji z policji i brak weryfikacji przez organy czy pomiar w ogóle był dokonany, bowiem są w Polsce sprawy, w których policjant przypisywał prędkość bez pomiaru chcąc uzyskać korzyść majątkową;

IV. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w zw. z art. 45 Konstytucji, w zw. z art. 6 EKPCz poprzez wydanie decyzji w sytuacji istnienia przesłanki do zawieszenia postępowania ze względu na konieczność rozpatrzenia zagadnienia wstępnego przez Trybunał Konstytucyjny oraz przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej co do zgodności z prawem procedury zatrzymywania praw jazdy za przekroczenie prędkości w terenie zabudowanym o więcej niż 50 km/h, które to procedury zostały rozpoczęte, a rozwiązanie ustawowe jest oczywiście sprzeczne z Konstytucją, Konwencją Praw Człowieka i Kartą Praw Podstawowych, zaś Naczelny Sąd Administracyjny błędnie przyjął, że możliwe jest wznowienie postępowania po uniewinniającym wyroku sądu wykroczeniowego, gdyż wyrok taki powstanie po wydaniu decyzji przez starostę i nie może być podstawą wznowienia - art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a.;

V. obrazę przepisów postępowania, tj. art. 81a § 1 k.p.a. w zw. z § 19 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 17 lutego 2014 r. w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać przyrządy do pomiaru prędkości pojazdów w ruchu drogowym, oraz szczegółowego zakresu badań i sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych, poprzez ich niezastosowanie, wyrażające się w nieuwzględnieniu granic błędu pomiarowego miernika prędkości;

VI. obrazę prawa materialnego, t.j. art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, poprzez jego błędne rozumienie polegające na przyjęciu, że podstawą wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy jest tylko i wyłącznie informacja o zatrzymaniu dokumentu przez policję na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, a nie rzeczywiste przekroczenie prędkości przez kierującego pojazdem o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, które nie jest weryfikowana przez organ.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania.

Zgodnie z art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1268), starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem, w przypadku, gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym.

Stosownie zaś do art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 541 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami jest informacja, o której mowa w pkt 1. Z przepisu art. 7 ust. 1 powołanej ustawy wynika, że informacja taka jest podstawą wydania wymienionej decyzji do dnia wskazanego w komunikacie, który minister właściwy do spraw informatyzacji ogłasza w swoim dzienniku urzędowym oraz na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej, określającym termin wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających wprowadzenie, przekazywanie, gromadzenie i udostępnianie z centralnej ewidencji kierowców danych o naruszeniach, o których mowa rozdziale 15 ustawy o kierujących pojazdami. Takiego komunikatu przed wydaniem zaskarżonej decyzji ani w dniu jej wydania nie ogłoszono.

Z powołanego wyżej punktu 1 ust. 1 art. 7 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw wynika zaś, że podmiot, który ujawnił popełnienie naruszenia, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a Prawa o ruchu drogowym lub wydał prawomocne rozstrzygnięcie za to naruszenie, niezwłocznie powiadamia o tym starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania kierującego pojazdem. Naruszenie, o jakim mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 110 z późn. zm.) dotyczy kierowania pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym.

Starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy na okres 3 miesięcy, nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności oraz zobowiązując kierującego do zwrotu prawa jazdy, jeżeli dokument ten nie został zatrzymany w trybie art. 135 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym (art. 102 ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami).

W świetle treści przywołanych wyżej przepisów nie budzi wątpliwości, że informacja uzyskana od właściwego podmiotu, który ujawnił fakt kierowania pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, stanowi podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Co więcej – uzyskanie takiej informacji obliguje organ do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Brzmienie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, który wprost przewiduje, że "starosta wydaje decyzję administracyjną" nie pozostawia wątpliwości co do związanego charakteru podejmowanego na jego podstawie rozstrzygnięcia.

W konsekwencji organ wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy nie prowadzi własnych ustaleń dotyczących faktu rażącego przekroczenia prędkości. Organ ten nie jest uprawniony do weryfikowania przypisanego kierowcy wykroczenia pod względem merytorycznym, gdyż do tego uprawniony jest sąd powszechny prowadzący postępowanie w sprawie o wykroczenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 maja 2018 r., sygn. I OSK 2190/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 marca 2020 r., sygn. VII SA/Wa 2714/19 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 15 lutego 2018 r., sygn. III SA/Gd 900/17).

Zwrócić należy uwagę, że przedmiotem postępowania dowodowego są fakty mające znaczenie dla sprawy, a zatem dotyczące danej sprawy administracyjnej oraz mające znaczenie prawne. Zakres postępowania dowodowego wyznaczają zatem przepisy prawa materialnego. W sprawie zatrzymania prawa jazdy, w związku z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym, o zakresie prowadzonego postępowania dowodowego przesądza tym samym treść art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami w związku z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw. Z treści powołanych przepisów jednoznacznie zaś wynika, że podstawą wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy jest informacja uzyskana od podmiotu, który ujawnił kierowanie pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Wskazana informacja pełni rolę sformalizowanego źródła wiedzy o popełnionym wykroczeniu, a przekazanie tej informacji jest zdarzeniem mającym doprowadzić do wszczęcia postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy. Należy zatem przyjąć, że "informacja o zatrzymaniu prawa jazdy" jest informacją o ujawnieniu czynu uzasadniającego zatrzymanie prawa jazdy na podstawie art. 135 ust.1 pkt 1a Prawa o ruchu drogowym. Tym samym jedyną i wyłączną okolicznością, która przesądza o obowiązku wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, jest wymieniona informacja. Oznacza to, że organ wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy opiera swoje rozstrzygnięcie na przekazanej mu informacji o zatrzymaniu prawa jazdy. Organ nie jest zatem zobligowany do oczekiwania na prawomocne zakończenie postępowania sądowego w sprawie wykroczenia drogowego. Celem postępowania o zatrzymanie prawa jazdy jest szybkie podjęcie czynności administracyjnych o charakterze prewencyjnym i zabezpieczającym zmierzających do wyeliminowania z ruchu drogowego kierowców stwarzających dla niego zagrożenie. Prawomocne rozstrzygnięcie w przedmiocie odpowiedzialności wykroczeniowej kierującego pojazdem za przekroczenie dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2020 r., sygn. I OSK 2042/18 oraz z 7 maja 2020 r., I OSK 4157/18).

Powyższe stanowisko nie było początkowo jednolicie wyrażane w orzecznictwie. Wyrazem przeciwnego poglądu jest powoływany przez skarżącego wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2018 r., wydany w sprawie I OSK 2809/17. Na treść ostatnio wymienionego wyroku zwrócił uwagę Rzecznik Praw Obywatelskich występując do Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie przytoczonych wyżej przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Na skutek tego wniosku Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 1 lipca 2019r. I OPS 3/18 orzekł, że podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2019 r., poz. 341 ze zm.) w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 541 ze zm.) może stanowić wyłącznie informacja o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu powyższej uchwały, zatrzymanie prawa jazdy w oparciu o art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami jest sankcją administracyjną o charakterze prewencyjnym (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 października 2016 r., K 24/15, OTK-A 2016/77). Sankcja administracyjna stanowi konsekwencję niewykonania obowiązku wynikającego z prawa administracyjnego. Istotą sankcji administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 października 2009 r., Kp 4/09, OTK-A 2009/9/134). Zatrzymanie prawa jazdy w przypadku naruszenia zakazu administracyjnego ograniczającego prędkość poruszania się pojazdem mechanicznym na obszarze zabudowanym realizuje cel prewencyjno-ochronny i zabezpieczający. Instytucja zatrzymania prawa jazdy jest instrumentem, który w założeniu ustawodawcy ma służyć zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a przez to przyczyniać się do ochrony życia i zdrowia jego uczestników. Skuteczność realizowania celu prewencyjno-ochronnego sankcji administracyjnej w postaci czasowego zatrzymania prawa jazdy ustawodawca zapewnił poprzez obligatoryjność i natychmiastowość jej zastosowania, aby oddziaływać odstraszająco na kierujących pojazdami i zniechęcić ich do nadmiernego przekraczania prędkości na obszarze zabudowanym.

Jednocześnie w uchwale w sprawie I OPS 3/18 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że prawomocne rozstrzygnięcie w przedmiocie odpowiedzialności wykroczeniowej kierującego pojazdem za przekroczenie dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) w postępowaniu w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2019 r., poz. 341 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w świetle treści analizowanych przepisów celem ustawodawcy nie było oczekiwanie na prawomocne zakończenie postępowania dotyczącego powyższego naruszenia lecz niezwłoczne podjęcie czynności administracyjnych o charakterze prewencyjnym i zabezpieczającym zmierzających do wyeliminowania z ruchu drogowego kierowców stwarzających dla niego zagrożenie.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale z dnia 1 lipca 2019 r. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na pośrednio wiążący charakter przytaczanej uchwały. Uchwała ma charakter abstrakcyjny, nie została wydana w konkretnej sprawie, należy jednak przypomnieć, że jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, musi przedstawić powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi (art. 269 § 1 p.p.s.a.). W ocenie Sądu nie ma żadnych podstaw do zakwestionowania stanowiska i argumentacji wyrażonych w powołanej uchwale i przedstawienia nowego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W okolicznościach niniejszej sprawy pozostaje poza sporem, że w dniu [...] czerwca 2018 r. do Starosty Ś. wpłynęło zawiadomienie Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w Z. z dnia [...] czerwca 2018 r., zawierające informację o popełnieniu przez P. M. w dniu [...] czerwca 2018 r., o godzinie 17.00, w miejscowości S., czynu z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a Prawa o ruchu drogowym, polegającego na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości na obszarze zabudowanym o 67 km/h. W załączeniu Naczelnik Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w Z. przekazał prawo jazdy P. M., zatrzymane w związku z ujawnionym naruszeniem.

Jak wyjaśniono wyżej, powyższa informacja stanowiła wystarczającą i wyłączną podstawę do wszczęcia postępowania, a następnie do wydania przez Starostę Ś. decyzji z dnia [...] września 2019 r. orzekającej o zatrzymaniu prawa jazdy P. M. na okres 3 miesięcy, licząc od dnia zwrotu prawa jazdy, z zaliczeniem okresu 17 dni faktycznego zatrzymania dokumentu do dnia [...] czerwca 2018 r. do dnia [...] czerwca 2018 r.

Ostatnio wymieniony okres wynikał z faktu zatrzymania prawa jazdy przez policjanta w trybie przewidzianym w art. 135 ust. 1 pkt 1a Prawa o ruchu drogowym (art. 102 ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami) oraz okoliczności zwrotu skarżącemu zatrzymanego prawa jazdy w dniu [...] czerwca 2018 r., w związku z wydaniem w tym samym dniu przez Starostę Ś. postanowienia o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak wskazano jednak już wcześniej, prawomocne rozstrzygnięcie w przedmiocie odpowiedzialności kierującego pojazdem za przekroczenie dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym w trybie postępowania wykroczeniowego nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami (por. także np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 maja 2020, I OSK 4157/18). Dlatego też zasadnie postępowanie zostało podjęte postanowieniem Starosty Ś. z dnia [...] lipca 2019 r. i wbrew zarzutowi podniesionemu w skardze nie było podstaw do uwzględnienia kolejnego wniosku strony o zawieszenie postępowania administracyjnego z tej przyczyny. Brak było także podstaw do zawieszenia postępowania ze względu na postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie zarejestrowanej pod sygnaturą Ts 213/16, na co powoływał się skarżący w postępowaniu administracyjnym, gdyż postanowieniem z dnia 24 marca 2017 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej w tej sprawie, a następnie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. nie uwzględnił zażalenia na wcześniejsze postanowienie.

W ustalonych okolicznościach sprawy zachodziły podstawy do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, zgodnie z przepisem art. 102 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 102 ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami. Dodać należy, że informacja przekroczeniu przez skarżącego prędkości dopuszczalnej i o zatrzymaniu z tego powodu prawa jazdy przez policjanta zobowiązywała organ do wydania decyzji. Przepis art. 102 ust. 1 pkt 4 nie daje bowiem organowi możliwości odstąpienia od zatrzymania prawa jazdy w drodze decyzji w przypadku uzyskania informacji, o której mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw i braku podstaw do jej kwestionowania z punktu widzenia formalnych wymogów dokumentu urzędowego.

Z przyczyn wskazanych wyżej w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zatrzymania prawa jazdy w oparciu o omawianą podstawę prawną nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty i argumenty dotyczące wywodzonej przez skarżącego wadliwości pomiaru prędkości, co miało wynikać z niewiarygodności urządzenia, przy użyciu którego dokonano kontroli prędkości i błędnego dokonania pomiaru, a także pominięcia błędu pomiarowego urządzenia.

Wymaga podkreślenia, że informacja, o której mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw jest dokumentem urzędowym i ten jej walor jest weryfikowany w trybie postępowania administracyjnego. W okolicznościach sprawy informacja stanowiąca podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego zawierała wszystkie wymagane przepisami prawa elementy. Natomiast odpowiedzialność za treść tej informacji ponosi podmiot, który ujawnił popełnienie naruszenia, a w aspekcie odszkodowawczym Skarb Państwa (por. uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie I OPS 3/18, a także np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 maja 2020 r., I OSK 1244/19). Dlatego też, wbrew zarzutom skarżącego, organ administracji nie był zobligowany do merytorycznego zweryfikowania informacji policji. Stanowisko przeciwne, wyrażone w powołanym przez skarżącego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2018 r., I OSK 2809/17 nie zasługuje na podzielenie wobec jednoznacznie odmiennej treści uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie I OPS 3/18.

W przywołanym przez skarżącego wyroku z dnia 11 października 2016 r. w sprawie K 24/15 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym: a) w zakresie, w jakim przewiduje stosowanie wobec tej samej osoby, za ten sam czyn, sankcji administracyjnej w postaci zatrzymania prawa jazdy i odpowiedzialności prawnokarnej za wykroczenie, jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego 22 listopada 1984 r. w Strasburgu (Dz.U.2003.42.364) i art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku 19 grudnia 1966 r. (Dz.U.1977.38.167), natomiast b) w zakresie, w jakim nie przewiduje sytuacji usprawiedliwiających - ze względu na stan wyższej konieczności - kierowanie pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, jest niezgodny z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji.

Na skutek powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego ustawą z dnia 12 kwietnia 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz ustawy o kierujących pojazdami w art. 102 ustawy o kierujących pojazdami dodano ust. 1 aa w brzmieniu: "Przepisów ust. 1 pkt 4 i 5 nie stosuje się, jeżeli kierujący pojazdem dopuścił się naruszenia, o którym mowa w tym przepisie, działając w celu uchylenia bezpośredniego niebezpieczeństwa grożącego dobru chronionemu prawem, jeżeli niebezpieczeństwa tego nie można było uniknąć inaczej, a poświęcone dobro w postaci bezpieczeństwa na drodze przedstawiało wartość niższą od dobra ratowanego."

Zaznaczyć jednak należy, że w niniejszej sprawie skarżący ani w postępowaniu administracyjnym, ani w postępowaniu przed sądem nie powoływał się na kierowanie pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym ze względu na stan wyższej konieczności. Natomiast z treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika, że Trybunał, poza zakresem wymienionym w punkcie b) sentencji wyroku, nie zakwestionował konstytucyjności przepisu art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, który pozostał w obrocie prawnym i stanowi podstawę rozstrzygnięć wydawanych przez organy administracji. W wyroku tym Trybunał zaakceptował dualizm trybów postępowania w odniesieniu do kwestii związanych z przekroczeniem prędkości na obszarze zabudowanym o ponad 50 km/h, zarówno tryb postępowania administracyjnego, jak i przed sądem powszechnym.

W konsekwencji niezasadne są zarzuty naruszenia zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jak podkreślono w uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie I OPS 3/18, Konstytucja RP nie statuuje uprawnienia do posiadania prawa jazdy jako prawa podstawowego (por. A. Tokarz, Glosa do wyroku WSA w Poznaniu z dnia 8 marca 2017 r., II SA/Po 1034/16, OSP 2018/6/65). Zasady nabywania, utraty i zawieszenia uprawnień do kierowania pojazdami są regulowane przez ustawodawcę, a instytucja zatrzymania prawa jazdy osobie przekraczającej dopuszczalną prędkość o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym polega jedynie na czasowym zatrzymaniu tego dokumentu.

W konsekwencji, w ocenie Sądu nie zasługuje także na podzielenie zarzut naruszenia przepisów Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Wynikające z powołanych przez skarżącego przepisów prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą (art. 6 Konwencji) oraz do korzystania z praw i wolności wymienionych w Konwencji bez dyskryminacji (art. 14 Konwencji), a także prawo do poszanowania mienia każdej osoby fizycznej i prawnej (art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji) nie stoją w sprzeczności z treścią zaskarżonej decyzji.

W uchwale podjętej w sprawie I OPS 3/18 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że instytucja zatrzymania prawa jazdy osobie przekraczającej dopuszczalną prędkość o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym polega jedynie na czasowym zatrzymaniu tego dokumentu. Jednocześnie zakończenie postępowania administracyjnego ostateczną decyzją o zatrzymaniu prawa jazdy będzie uprawniało stronę do wznowienia tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jeżeli później zostanie ustalone, że pomiar prędkości został błędnie dokonany, albowiem wyjdzie na jaw istotna dla sprawy nowa okoliczność faktyczna istniejąca w dniu wydania decyzji, nieznana organowi, który wydał decyzję. Skarżący błędnie neguje to stanowisko, odwołując się do okoliczności wydania wyroku przez sąd powszechny już po wydaniu decyzji administracyjnej w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. Skarżący pomija bowiem, że podstawę wznowienia przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowią nie tylko nowe dowody, ale także nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Jeśli chodzi zaś o zasady wynikające z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności zauważyć należy, że zgodnie z jego treścią nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Zarazem przepis zawiera zastrzeżenie, wedle którego powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych. Jak podniesiono już wyżej, w uchwale w sprawie I OPS 3/18 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił czasowość zatrzymania dokumentu prawa jazdy, zwracając uwagę, że celem przedmiotowej sankcji jest jedynie czasowe wyeliminowanie z ruchu drogowego kierujących pojazdem z prędkością przekraczającą prędkość dozwoloną i stwarzających zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego K 24/15, OTK–A 2016/77, Dz.U. z 2016 r., poz. 2197). Niewątpliwie też w interesie powszechnym leży zapobieganie naruszeniom prawa wiążącym się ze stwarzaniem zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Nie można zatem uznać zaskarżonej decyzji za rozstrzygnięcie ingerujące w sposób nieuprawniony w sferę własności skarżącego.

Z omówionych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wbrew zarzutom podniesionym w skardze postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją zostało przeprowadzone w sposób zgodny z wymaganiami kodeksu postępowania administracyjnego, a w sprawie został zgromadzony materiał dowodowy dający w pełni podstawę do wydania decyzji, która pozostaje w zgodzie ze znajdującymi zastosowanie w sprawie przepisami prawa materialnego.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.