Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Makosz - Frymus Sędziowie WSA Bożena Popowska (spr.) As. sąd .Izabela Kucznerowicz Protokolant Sekr.sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2008 r. przy udziale sprawy ze skargi P. B. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie szczepienia ochronnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] r. nr [...] /-/I. Kucznerowicz /-/E. Makosz-Frymus /-/B. Popowska

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...], działając na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t. j. Dz. U. z 2006 r. nr 122, poz. 851 ze zm., dalej jako ustawa o inspekcji sanitarnej), art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o zwalczaniu chorób zakaźnych (Dz. U. nr 126, poz. 1384 ze zm., dalej jako ustawa o chorobach zakaźnych) oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie zasad przeprowadzania szczepień ochronnych przeciwko chorobom zakaźnym (Dz. U. nr 237 poz. 2018) nakazał niezwłocznie poddać E. P. B., urodzonego [...] r. obowiązkowym szczepieniom ochronnym w Przychodni Lekarza Rodzinnego "[...]" w [...], w której to przychodni "dziecko zostało zadeklarowane". Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności oraz wskazano, że wykonanie decyzji jest obowiązkowe pod rygorem zastosowania środków przewidzianych w art. 119 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954 ze zm.) W uzasadnieniu powołano się na zgłoszenie z Ginekologiczno-Położniczego Szpitala Klinicznego w [...] o niedopełnieniu przez adresatów decyzji - rodziców dziecka obowiązku poddania szczepieniom ochronnym swego dziecka. Napisano, że obowiązek wynika z przywołanych przepisów.

W odwołaniu od decyzji rodzice dziecka, W. i P. B. napisali, że zgodnie ze wskazaniami lekarskimi dotyczącymi budowy układu odpornościowego dziecka konieczne jest przesunięcie momentu rozpoczęcia szczepień. Zaznaczając, że dziecko nie chodzi do żłobka i przez cały czas przebywa w domu poinformowali, że szczepienia rozpoczną w przychodni "[...]" z początkiem [...] r.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] działając na podstawie art. 138 §2 kpa, art. 27 ust. 1 ustawy o inspekcji sanitarnej oraz art. 14 ust. 1 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych uchylił w całości decyzję organu I instancji i skierował sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu napisano, że w złożonym " odwołaniu strona nie wykazała dokumentu, z którego wynikałyby obawy i zastrzeżenia wynikające z treści odwołania". Zalecono również podjęcie starań "w celu uzyskania stosownego oświadczenia lekarza prowadzącego dziecko o przeciwwskazaniach do szczepień lub przesunięcia terminu szczepień".

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu P. B. napisał, że organ II instancji powinien wydać rozstrzygnięcie co do istoty sprawy w myśl art. 138 §1 kpa. Stosownie do art. 138 §2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W ocenie skarżącego w sprawie nie zachodziła bezwzględna konieczność uzyskania opinii lekarza prowadzącego w przedmiocie ewentualnych przeciwwskazań do wykonania szczepień ochronnych, a nawet jeżeli zachodziła, to organ II instancji mógł sam wystąpić o wydanie przez lekarza takiego zaświadczenia, bez potrzeby przeprowadzania postępowania wyjaśniającego. Według skarżącego organ II instancji winien wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej meritum.

W odpowiedzi na skargę organ administracji powtórzył argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] r. WSA w Poznaniu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Rozpoznając zawarty w skardze wniosek Sąd podniósł, że brak choćby próby wykazania okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, co uniemożliwia dokonanie stosownej oceny wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja jak również decyzja ją poprzedzająca nie mogą się ostać, jakkolwiek z powodów innych niż wskazane w skardze.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 - zwana dalej usa) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują zatem kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z obowiązującymi w dacie ich wydania przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwana dalej - ppsa) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd ten ma prawo, a nawet obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony.

Powodem uchylenia przez Sąd obu zapadłych w sprawie decyzji jest ranga i liczba naruszeń prawa procesowego, jakich dopuściły się oba organy administracji, a także brak wskazania właściwych przepisów prawa materialnego, będących podstawą rozstrzygnięcia. Sąd nie zgadza się natomiast z zarzutem skargi, ponieważ z przepisów prawa procesowego nie wynika wykazywany w skardze obowiązek organu II instancji do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. To organ wyższego stopnia (a nie strona) ocenia, czy zebrany w sprawie materiał upoważnia do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 bądź w art. 138 § 2 kpa. Poniżej przytoczone przepisy prawa materialnego wyraźnie wskazują, w jakich przypadkach może dojść do zwolnienia od poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym oraz do przesunięcia terminu szczepień. I tak zgodnie z §3 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień (Dz. U. nr 237 poz. 2018 ze zm., dalej jako rozporządzenie w sprawie wykazu i zasad przeprowadzania szczepień) od poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym zwolnione są osoby, które wcześniej poddały się obowiązkowym szczepieniom ochronnym w zakresie wymaganym w rozporządzeniu i posiadają dokumentację stwierdzającą ten fakt, a od wykonania szczepienia minął okres nie dłuższy od okresu utrzymywania się odporności. Kwalifikacyjne badanie lekarskie do szczepień ochronnych przeprowadza wyłącznie lekarz posiadający niezbędną wiedzę z zakresu szczepień ochronnych, znajomości wskazań oraz przeciwwskazań do szczepień, a także niepożądanych odczynów poszczepiennych (§8 rozporządzenia w sprawie wykazu i zasad przeprowadzania szczepień). W myśl §13 ust. 1 analizowanego rozporządzenia, po przeprowadzeniu kwalifikacyjnego badania lekarskiego lekarz potwierdza zakwalifikowanie osoby badanej do szczepienia ochronnego podpisem w karcie uodpornienia i książeczce szczepień oraz wynik tego badania wpisuje w dokumentacji medycznej tej osoby, natomiast w przypadku stwierdzenia przez lekarza okresowych przeciwwskazań do szczepienia ochronnego przesuwa się termin szczepienia do chwili ich ustąpienia, co lekarz odnotowuje w karcie uodpornienia i w książeczce szczepień (§13 ust. 2 analizowanego rozporządzenia), przy czym stwierdzenie przez lekarza stałych przeciwwskazań do szczepienia ochronnego wymaga potwierdzenia przez lekarza specjalistę i odnotowania w karcie uodpornienia oraz w książeczce szczepień (§13 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wykazu i zasad przeprowadzania szczepień). Stąd, wobec zebranej w aktach dokumentacji, organ II instancji miał kompetencję, by uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania.

Przed wyjaśnieniem motywów niniejszego wyroku, należy podkreślić, że w przypadku uprawomocnienia się wyroku, sprawa wraca do organu I instancji (tak jak zadecydował organ wyższej instancji), przy czym uchylenie przez Sąd decyzji organów: I i II instancji, w związku z ich wadami, daje Sądowi możliwość przedstawienia stanu prawnego oraz sformułowania wskazówek wiążących organy w sprawie, co w przypadku ponownego rozpoznania sprawy powinno przesądzić o wydaniu prawidłowego orzeczenia.

Stan faktyczny niniejszej sprawy nie jest sporny, choć wbrew wymogom art. 107 §3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako kpa) nie znalazł on całościowego odbicia ani w uzasadnieniu faktycznym decyzji organu I instancji ani uzasadnieniu faktycznym decyzji organu II instancji. E. B. urodził się dnia [...] r. w [...]. Tego samego dnia rodzice dziecka: W. i P. B. złożyli oświadczenie, w którym nie wyrazili zgody na zaszczepienie dziecka przeciwko gruźlicy i WZW. W aktach administracyjnych znajduje się również notatka służbowa st. pielęgniarki ds. szczepień Oddziału Położniczego [...] Szpitala [...] o odstąpieniu z ww. powodu od szczepienia dziecka, notatka wskazująca na przekazanie informacji "o załatwieniu sprawy szczepień noworodka E. B." Poradni Lekarza Rodzinnego w [...] oś. [...], oraz notatki informujące o próbach kontaktów z rodzicami dziecka. Wynika z nich, że doszło do dwóch rozmów telefonicznych (w dniu [...] r. oraz w dniu [...] r. - a zatem już po wydaniu decyzji przez organ i instancji) z ojcem dziecka, który potwierdził brak zgody na ww. szczepienia syna. Jak z powyższego wynika, służby medyczne konsekwentnie dążyły do przeprowadzenia szczepień E. B. , a Rodzice konsekwentnie odmawiali zgody.

W związku z istniejącym stanem faktycznym pozostaje pytanie o podstawy prawne działania organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a więc o kompetencje organów PIS oraz o prawa i obowiązki rodziców dziecka. Podstawy prawne działania organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku z obowiązkiem osób przebywających na obszarze RP do poddania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym powinny, zgodnie z wymogami art. 107 § 1 kpa oraz zasadą dwuinstancyjności, wskazywać obie decyzje. Nadto, zgodnie z art. 107 § 3 kpa obie decyzje powinny zawierać uzasadnienie prawne, tj wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] r. nie wymienia wszystkich przepisów prawa materialnego, które normują kompetencje tego organu w sprawach szczepień ochronnych, w związku z obowiązkami obywateli. Wręcz stwierdzić trzeba, że wskazany przepis - art. 27 ust. 1 ustawy o inspekcji sanitarnej nie stanowi podstawy dla wydawania decyzji ws. szczepień ochronnych, bowiem dotyczy innych kwestii (art. 27 ust. 1 ustawy o inspekcji sanitarnej nakłada na państwowego inspektora sanitarnego, w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych obowiązek nakazania, w drodze decyzji, usunięcia w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień.) Z kolei decyzja II instancji wymienia, obok art. 27 ust. 1 ustawy o inspekcji sanitarnej także art. 14 ust. 1 ustawy o chorobach zakaźnych, ale i ten przepis nie stanowi podstawy do wydawania nakazów obywatelom (w myśl wskazanego przez organ przepisu osoby przebywające na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym zgodnie z programem szczepień ochronnych oraz w przypadku stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego).

Powyższe stwierdzenia nie znaczą jednak, że organy inspekcji sanitarnej nie są właściwe w sprawach dotyczących obowiązkowych szczepień ochronnych. Natomiast organy administracji powinny wskazać i omówić podstawy prawne swojego działania, również wyjaśniając zasadność przesłanek, które legły u podstaw orzeczenia tak, aby w ten sposób w miarę możliwości doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (zgodnie z art. 11 kpa organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu).

Sąd ustalił obowiązujący stan prawny w zakresie niniejszej sprawy, o czym niżej i wobec tego stwierdza, że organ I instancji miał podstawę prawną do wydania decyzji z dnia [...] r. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i doktryną decyzja administracyjna, która nie zawiera powołania podstawy prawnej, określa ja ogólnikowo lub błędnie, nie będzie wydana bez podstawy prawnej, a dotknięta będzie tylko wadą formy z racji naruszenia przepisu art. 107 § 1 kpa. W takim bowiem przypadku podstawa realnie istnieje, lecz nie ma o niej prawidłowej informacji w decyzji administracyjnej ( J. Borkowski, B. Adamiak, kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck, Warszawa 2004, s. 723).

Na stan prawny niniejszej sprawy składają się przepisy ustawy o inspekcji sanitarnej oraz ustawy o chorobach zakaźnych a także przepisy wykonawcze. Odnośnie właściwości organów administracji, to zgodnie z art. 1 ustawy o państwowej inspekcji sanitarnej jest ona powołana do realizacji zadań - między innymi - w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych. Wykonywanie zadań określonych w art. 1 polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska, a także na prowadzeniu działalności oświatowo-zdrowotnej (art. 2 tej ustawy). W myśl art. 5 pkt 3 ustawy o państwowej inspekcji sanitarnej, do jej zakresu działania w dziedzinie zapobiegania i zwalczania chorób, o których mowa w art. 2, należy ustalanie zakresów i terminów szczepień ochronnych oraz sprawowanie nadzoru w tym zakresie, oraz wydawanie zarządzeń i decyzji lub występowanie do innych organów o ich wydanie - w wypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych (art. 5 pkt 4 tejże ustawy). Z art. 12 ustawy o inspekcji sanitarnej wynika, że organem właściwym w niniejszej sprawie jest państwowy powiatowy inspektor sanitarny zaś organem wyższego stopnia w rozumieniu kpa jest państwowy wojewódzki inspektor sanitarny. Zgodnie z art. 37 tejże ustawy, w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o chorobach zakaźnych, osoby przebywające na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym zgodnie z programem szczepień ochronnych oraz w przypadku, o którym mowa w art. 15 ust. 1 (dotyczy epidemii). W art. 14 ust. 8 ustawodawca nakazał ministrowi właściwemu do spraw zdrowia określić, w drodze rozporządzenia, wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych, zasady przeprowadzania i dokumentacji szczepień, uwzględniając w szczególności:

1) choroby zakaźne, przeciw którym prowadzone są szczepienia ochronne, wiek i grupy osób objętych obowiązkiem szczepień,

2) kwalifikacje osób przeprowadzających szczepienia i sposób prowadzenia szczepień,

3) szczegółowe zasady dotyczące prowadzenia dokumentacji i sprawozdawczości ze szczepień z podaniem form, rodzajów, wzorów, terminów i sposobu obiegu dokumentów, w których odnotowuje się szczepienia.

Na podstawie tej delegacji Minister Zdrowia wydał przywołane i cytowane już rozporządzenie w sprawie wykazu i zasad przeprowadzania szczepień. Przepis §4 wymienionego rozporządzenia przewiduje, że szczepienia ochronne prowadzone są indywidualnie lub grupowo, zgodnie z programem szczepień ochronnych na dany rok, publikowanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 14 ust. 9 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o chorobach zakaźnych i zakażeniach. Art. 14 ust. 9 ustawy o chorobach zakaźnych głosi zaś, że program szczepień ochronnych ze szczegółowym schematem stosowania poszczególnych szczepionek oraz wskazaniami do szczepień obowiązkowych i zalecanych, wynikający z aktualnej sytuacji epidemiologicznej i rozporządzeń, o których mowa w ust. 8 i art. 9 ust. 1, podaje Główny Inspektor Sanitarny w formie komunikatu publikowanego do końca I kwartału każdego roku. W świetle postanowień Komunikatu, w ciągu 24 godzin po urodzeniu się dziecka obowiązkowe jest szczepienie przeciw wirusowemu zapaleniu wątroby typu B - domięśniowo (pierwsza dawka) oraz gruźlicy - śródskórnie szczepionką BCG. W 6-8 tygodniu życia dziecka (ale po 6 tygodniach od szczepienia przeciw wirusowemu zapaleniu wątroby typu B i gruźlicy) obowiązkowe jest podanie drugiej dawki szczepionki przeciwko wirusowemu zapaleniu wątroby typu B oraz podanie pierwszej dawki (podskórnie lub domięśniowo) szczepionki DTP przeciwko błonicy, tężcowi i krztuścowi. Taki komunikat z dnia [...] r., (w roku w którym urodził się E. B.) wraz z załącznikiem został opublikowany w Dzienniku Urzędowym MZ nr [...] poz. [...].

Tak więc, jako podstawy prawne decyzji organu I instancji, poza wskazanymi wyżej przepisami ustaw, (art. 5 pkt 3 ustawy o państwowej inspekcji sanitarnej w związku z art. 14 ust. 1 ustawy o chorobach zakaźnych) powinien być wymieniony także obowiązujący w chwili urodzenia dziecka Komunikat, wraz z konkretnym wskazaniem wieku dziecka, szczepionki i choroby, przeciwko której szczepionka jest podawana, o ile nie zachodzą okoliczności, zwalniające rodziców dziecka z poddania dziecka obowiązkowi szczepienia.

W tym miejscu należy dodać, że zgodnie z art. 9 kpa organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W niniejszej sprawie mogłoby chodzić zwłaszcza o uprawnienia dotyczące nadmienionej wcześniej instytucji "przesunięcia terminu szczepień". Organ przed wydaniem decyzji winien poinformować rodziców dziecka o takiej możliwości, wskazując równocześnie na związane z tym wymogi. Takiego działania organów administracji w niniejszej sprawie zabrakło.

Ponieważ w odwołaniu od decyzji organu I instancji rodzice dziecka wskazali, że szczepienia dziecka nastąpią z początkiem maja 2007 r., organ administracji, ponownie rozpoznając sprawę winien przede wszystkim w postępowaniu wyjaśniającym ustalić, czy wobec E. B. przeprowadzono zaległe i bieżące obowiązkowe szczepienia ochronne. Pozytywny wynik takiego ustalenia spowoduje, że nie będzie przedmiotu postępowania. Jeżeli jednak wynik ustaleń faktycznych będzie odmienny, to organ I instancji winien przeprowadzić szczegółowe postępowanie administracyjne oraz podjąć wszelkie przewidziane prawem działania stosownie do sytuacji, uwzględniając przedstawione wyżej uwagi i wskazówki Sądu. Zarazem Sąd podkreśla, że powodem uchylenia zapadłych w sprawie decyzji były wyłącznie zauważone i opisane wyżej uchybienia, jakie popełniły organy administracji. Nie budzi natomiast wątpliwości Sądu istniejący - co do zasady - obowiązek poddania się (poddania dziecka) szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym.

W związku z powyższym, wobec naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

/-/ I. Kucznerowicz /-/ B. Popowska /-/ E. Makosz-Frymus

AT