Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 lutego 2021 r. sprawy ze skargi A.M. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r., nr [...], II. umarza postępowanie administracyjne, III. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej A.M. kwotę 1117 (jeden tysiąc sto siedemnaście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny (określany dalej jako PPIS) decyzją z dnia [...] września 2020 r., nr [...] – działając m.in. na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 46b pkt 12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1239 ze zm. – określaną dalej jako u.z.z.z.) w zw. z § 19 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 1066 ze zm. – określanego dalej jako rozporządzenie RM) – wymierzył A.M. karę pieniężną w kwocie 5000 zł za niezastosowanie się do obowiązku zakrywania, przy pomocy odzieży lub jej części, maski, maseczki, przyłbicy albo kasku ochronnego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 110, 284, 568 i 695), ust i nosa

w budynku użyteczności publicznej przeznaczonym na potrzeby handlu (sklep spożywczy przy ul. [...]), w dniu [...] lipca 2020 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z dniem 20 marca 2020 r. został wprowadzony na obszarze RP stan epidemii (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii - Dz. U. poz. 491 ze zm.). W dniu [...] lipca 2020 r. skarżąca nie zastosowała się do obowiązku zakrywania, przy pomocy odzieży lub jej części, maski, maseczki, przyłbicy albo kasku ochronnego, ust i nosa w budynku użyteczności publicznej przeznaczonym na potrzeby handlu, co zostało ustalone w oparciu o notatkę urzędową z dnia [...] lipca 2020 r., sporządzoną przez funkcjonariusza Komendy Powiatowej Policji - sierż. sztab. B.B.. Dokument ten organ ocenił jako wiarygodny, rzetelny i stanowiący istotne, kluczowe źródło do ustalenia stanu faktycznego.

Następnie organ wskazał, że w piśmie z dnia [...] sierpnia 2020 r., stanowiącym odpowiedź na zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, skarżąca wyraziła opinię, zgodnie z którą wszczęte postępowanie nie jest zgodne z u.z.z.z. Skarżąca zauważyła, że art. 46b pkt 4 u.z.z.z. stanowi o obowiązku poddania się badaniom lekarskim oraz stosowania innych środków profilaktycznych, zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie. Tymczasem skarżąca nie jest osobą chorą ani podejrzaną o zachorowanie. Ponadto, w ocenie skarżącej, rozporządzeni RM, które zostały wydane w tym roku nie mają oparcia w tej ustawie, ponieważ wykraczają poza materię ustawową. Wskazała też, że kontrola wykonana przez funkcjonariusza Policji odbyła się w przestrzeni otwartej.

Mając na uwadze powyższe organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 46a u.z.z.z.,

w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego

o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. W myśl art. 46b u.z.z.z., w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4; 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 5) obowiązek poddania się kwarantannie;

6) miejsce kwarantanny; 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się.

W dniu 20 czerwca 2020 r. weszło w życie rozporządzenie RM uchylone z dniem 8 sierpnia 2020 r., którego podstawą prawną były art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 u.z.z.z. Zgodnie z § 19 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia RM, do odwołania nakłada się obowiązek zakrywania, przy pomocy odzieży lub jej części, maski, maseczki, przyłbicy albo kasku ochronnego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110, 284, 568 i 695), ust i nosa

w zakładach pracy oraz w budynkach użyteczności publicznej przeznaczonych na potrzeby: administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, kultu religijnego, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, wychowania, opieki zdrowotnej, społecznej lub socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, w tym usług pocztowych lub telekomunikacyjnych, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym, morskim lub wodnym śródlądowym; za budynek użyteczności publicznej uznaje się także budynek biurowy lub socjalny.

Wobec tego PPIS uznał, że zarzuty określone w piśmie skarżącej z [...] sierpnia 2020 r. są niezasadne, a skarżąca swoim postępowaniem naruszyła przepisy wydane na podstawie art. 46b pkt 12 u.z.z.z. (nakaz określonego sposobu przemieszczania się), a nie art. 46b pkt 4 ustawy (obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowania innych środków profilaktycznych, zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie). Organ wyjaśnił, że podstawą prawną decyzji jest art. 48a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 46b pkt 12 u.z.z.z. Zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 1 u.z.z.z., kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 zł do 30000 zł. Zgodnie z art. 48a ust. 3 pkt 1 u.z.z.z., kary pieniężne określone w art. 48a ust. 1, wymierza w drodze decyzji administracyjnej, państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny.

Organ wskazał również, iż przepisy u.z.z.z. nie regulują odrębnie przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, w związku z czym zgodnie z art. 189a § 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 2020 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. , poz. 256 – określanej dalej jako k.p.a.), w takim przypadku należy stosować regulacje k.p.a. Przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej zostały określone w art. 189d k.p.a. Organ wymierzając skarżącej karę w wysokości 5000 zł przyjął najniższy wymiar kary. Ponadto organ nie znalazł podstaw do zastosowania art. 189f § 1 k.p.a., z uwagi na brak uznania, iż waga naruszenia prawa zachowaniem skarżącej jest znikoma. W ocenie organu skarżąca swoim zachowaniem stworzyła wysokie ryzyko zakażenia innych osób wirusem COVID-19.

Pismem z dnia [...] września 2020 r. A.M. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, podnosząc, że przepisy rozporządzenia dotyczące obowiązku zakrywania ust i nosa zostały wprowadzone z naruszeniem delegacji ustawowej, a więc z naruszeniem art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ograniczenia zostały wprowadzone na podstawie art. 46a, art. 46b pkt 1-6 i 8-12 u.z.z.z., przy czym zgodnie z art. 46a w zw. z art. 46b pkt 4 u.z.z.z. można ustanowić obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie. Tym samym środek profilaktyczny w postaci obowiązku zakrywania ust i nosa na podstawie wskazanej delegacji ustawowej mógł być wprowadzony w drodze rozporządzenia tylko wobec osób chorych i podejrzanych o zachorowanie. Tymczasem, w rozumieniu przepisów rozporządzenia RM, obowiązek ten miał charakter powszechny, co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej i bezpośrednio naruszyło art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Dodatkowo skarżąca podniosła, że nawet § 19 ust. 1 pkt 2c w zw. z ust. 3 pkt 4 rozporządzenia RM zwalnia od obowiązku zasłaniania ust i nosa osoby wykonujące czynności zawodowe, chyba że wykonują bezpośrednią obsługę klientów w trakcie jej wykonywania i wskazała, że rozmowa z policjantem miała miejsce bez udziału klientów

i w przestrzeni otwartej (poza sklepem).

Ponadto, w ocenie skarżącej, brak jest podstawy prawnej do przekazania organom inspekcji sanitarnej dokumentacji z czynności policji, w związku z czym notatka służbowa nie może być uznana za dowód w sprawie. Art. 15zzzn ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem

i zwalczaniem COVID-19 (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) określa, że stwierdzenie naruszenia obowiązku kwarantanny, hospitalizacji lub izolacji może nastąpić

w szczególności na podstawie ustaleń policji, innych służb państwowych lub innych uprawnionych podmiotów. Analogicznego przepisu brak jest w u.z.z.z. Zatem policja

w zakresie naruszenia ograniczeń w przemieszczaniu się prowadziła czynności wyjaśniające na rzecz sanepidu bez wyraźnej podstawy prawnej.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (określany dalej jak PWIS) - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - decyzją z dnia [...] października 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PPIS z dnia [...] września 2020 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności powołał treść art. 46a, art. 46b pkt 12, art. 48a ust. 1 pkt 1 u.z.z.z. i wskazał, że na podstawie tych przepisów w rozporządzeniu można ustanowić nakaz określonego sposobu przemieszczania się. Nakaz taki został zawarty w rozporządzeniu RM, które obowiązywało w momencie stwierdzenia niezastosowania się do obowiązku zakrywania ust i nosa przez skarżącą. Zgodnie z § 19 ust 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia RM

w związku z wystąpieniem stanu epidemii, do odwołania nakłada się obowiązek zakrywania, przy pomocy odzieży lub jej części, maski, maseczki, przyłbicy albo kasku ochronnego (...) ust i nosa w miejscach ogólnodostępnych, w tym w zakładach pracy oraz w budynkach użyteczności publicznej przeznaczonych na potrzeby: administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, kultu religijnego, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, wychowania, opieki zdrowotnej, społecznej lub socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, w tym pocztowych lub telekomunikacyjnych, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym, morskim lub wodnym śródlądowym; za budynek użyteczności publicznej uznaje się także budynek biurowy lub socjalny. Z uwagi na powyższe, w ocenie PWIS nie ulega wątpliwości, iż na podstawie obowiązującego wówczas rozporządzenia RM skarżąca obowiązana była do zastosowania się do obowiązku zakrywania ust i nosa.

Zdaniem organu nie budzi żadnych wątpliwości, że zgodnie z przepisem art. 46b pkt 12 u.z.z.z. w rozporządzeniu można ustalić nakaz określonego sposobu przemieszczania się, zatem może to dotyczyć także osób zdrowych lub takich, które nie mają świadomości, czy nie są chore, tzn. osób bezobjawowych. "Sposób", o którym mowa w powołanym przepisie należy rozumieć m.in. jako określony tryb postępowania, formę, metodę wykonywania "czegoś". Tym samym należy przyjąć, że uregulowanie zakrywania ust i nosa podczas poruszania w obiektach handlowych mieści się w upoważnieniu ustawowym do wydania rozporządzenia. Tym bardziej, że stosowana regulacja mieści się w rozdziale 6 rozporządzenia, zatytułowanego: "Nakaz określonego sposobu przemieszczania się oraz obowiązek stosowania środków profilaktycznych". Organ podkreślił, że w polskim porządku prawnym obowiązuje domniemanie konstytucyjności aktów prawa powszechnie obowiązującego, a takim jest rozporządzenie RM, do czasu podważenia ich konstytucyjności przez Trybunał Konstytucyjny.

Odnosząc się do zarzutu odwołania o tym, że przepisy rozporządzenia dotyczące obowiązku zakrywania ust i nosa zostały wprowadzone z naruszeniem art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, organ wskazał, że przedmiotowe ograniczenia (zakazy) ustawy zostały wprowadzone na podstawie art. 46a, 46b, pkt 1-6 i 8-12 u.z.z.z. Ochrona zdrowia stanowi dobro publiczne, chronione w imię zasady współodpowiedzialności, które to skarżąca jako właścicielka sklepu i pielęgniarka z zawodu powinna świadomie przestrzegać. Ochronę zdrowia obywateli należy traktować jako dobro ogólnospołeczne. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 68 Konstytucji RP każdy ma prawo do ochrony zdrowia. Krajową politykę zdrowia określa Minister Zdrowia i Rada Ministrów wydając stosowne akty prawne i w jej realizacji każdy świadomy obywatel znający wartość zdrowia i życia ludzkiego powinien też uczestniczyć i dbać o te wartości, które są bezcenne. Każda świadoma osoba powinna przestrzegać

i rozpowszechniać politykę "zero tolerancji dla nieprzestrzegania zasad dotyczących obostrzeń sanitarnych". Dystans, dezynfekcja, maseczka w skrócie "DDM" powinny być bezwzględnie przestrzegane, kiedy nie ma jeszcze szczepionki, a w ciągu każdej doby następuje przyrost potwierdzonych zakażeń wirusem SARS-CoV-2. W dobie eskalacji, pandemii nie ma miejsca na egoizm. Przestrzeganie obostrzeń to nie tylko nasz obowiązek względem siebie, ale odpowiedzialność za inne osoby. Odnosząc się do kolejnego zarzutu odwołania PWIS zauważył, iż z notatek urzędowych funkcjonariuszy policji nie wynika, aby interwencje przebiegały poza sklepem, a wręcz przeciwnie. Na koniec organ odwoławczy pouczył, że skarżąca może wystąpić o zastosowanie ulgi

w zapłacie kary, domagając się jej umorzenia.

Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. A.M., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie:

a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. oraz w zw. z art. 10 §1 k.p.a., przez oparcie zaskarżonej decyzji o zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy, z którym skarżąca została pozbawiona możliwości zapoznania się i możliwości odniesienia się do tegoż materiału;

b) "art. 103 § 3 k.p.a.", przez zaniechanie powołania w uzasadnieniu wydanej decyzji konkretnych dowodów, na podstawie których organ wywiódł naruszenie przez skarżącą przepisów prawa, brak jest bowiem wskazania personalnie imion i nazwisk świadków naruszenia prawa przez skarżącą, brak jest imion i nazwisk funkcjonariuszy, którzy sporządzili notatkę będącą jedyną podstawą wydanej decyzji, a więc sporządzono uzasadnienie w sposób, który uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej oraz sądowej w zakresie oceny poprawności postępowania dowodowego w sprawie:

2. przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

a) przepisów art. 46b pkt 4 i 12, art. 48a ust. 1 pkt. 1 i nast. u.z.z.z. oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, przez błędną interpretację art. 46b pkt 4 i 12 u.z.z.z.

i w konsekwencji wydanie decyzji w oparciu o niewłaściwie zastosowane przepisy rozporządzenia RM, wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 46a ustawy;

b) przepisów § 19 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia RM przez jego niezastosowanie, które doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji nakładającej na skarżącą obowiązek uiszczenia administracyjnej kary pieniężnej;

c) przepisów art. 31 ust. 3, art. 52 ust. 1 i 3, art. 228 ust. 3, art. 233 ust. 1 i 3

w zw. art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, przez oczywiste ich uchybienie z uwagi na oparcie zaskarżonej decyzji na przepisach prawa ustanowionych niezgodnie z dyspozycją art. 2 Konstytucji RP.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie

w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę PWIS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując

w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie, przeprowadzonej na posiedzeniu niejawnym, zarządzonym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych

z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), jest decyzja PWIS utrzymująca w mocy decyzję PPIS, nakładająca na skarżącą karę pieniężną w kwocie 5000 zł za niezastosowanie się w dniu [...] lipca 2020 r. do obowiązku zakrywania ust i nosa, przy pomocy odzieży lub jej części, maski, maseczki, przyłbicy albo kasku ochronnego.

Podstawę materialną powyższych decyzji stanowił art. 48a ust. 1 pkt 1 u.z.z.z. stanowiący, iż kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 1 lub w art. 46b pkt 5 i 9-12, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 zł do 30 000 zł. Organy obu instancji stwierdziły bowiem, iż skarżąca na terenie sklepu spożywczego znajdującego w [...], nie zastosowała się do obowiązku wynikającego z § 19 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia RM. Zgodnie z tym przepisem do odwołania nakłada się obowiązek zakrywania, przy pomocy odzieży lub jej części, maski, maseczki, przyłbicy albo kasku ochronnego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110, 284, 568 i 695), ust i nosa w miejscach ogólnodostępnych, w tym: w zakładach pracy oraz w budynkach użyteczności publicznej przeznaczonych na potrzeby: administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, kultu religijnego, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, wychowania, opieki zdrowotnej, społecznej lub socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, w tym usług pocztowych lub telekomunikacyjnych, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym, morskim lub wodnym śródlądowym; za budynek użyteczności publicznej uznaje się także budynek biurowy lub socjalny. Ponadto nakaz ten – zgodnie § 19 ust. 1 pkt 2 lit. d rozporządzenia RM - obowiązywał w obiektach handlowych lub usługowych, placówkach handlowych lub usługowych i na targowiskach (straganach).

Nie budzi wątpliwości, iż skarżąca nie stosowała się do powyższego nakazu, gdyż w toku postępowania administracyjnego nie kwestionowała tej okoliczności koncentrując się na braku podstawy prawnej do nakładania tego rodzaju obowiązku. Ponadto z notatki służbowej funkcjonariusza Policji B.B. z dnia [...] lipca 2020 r. jednoznacznie wynikało, że skarżąca oświadczyła, że u niej w sklepie nie nosi się maseczek i nie będzie się ich nosić. Stąd też zarzuty podniesione w skardze, co do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a., art. 81 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a, art. “103 § 3 k.p.a." (prawidłowo art. 107 § 3 k.p.a.), nie mogły odnieść zamierzonego skutku, gdyż nie miały one istotnego wpływu na wynik postępowania. Skarżąca nie wskazała bowiem jakich dowodów nie mogła przedstawić i do jakich odmiennych ustaleń mogłyby one doprowadzić. Natomiast uzasadnienia decyzji organów obu instancji spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu umożliwiającym ich kontrolę przez sąd administracyjny. W świetle powyższego stanu faktycznego skarżąca nie mogła również powoływać się na wyłączenie obowiązku zakrywania ust i nosa wynikające z § 19 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia RM, gdyż nie dotyczyło ono osób wykonujących bezpośrednią obsługę interesantów lub klientów w czasie jej wykonywania.

Odnosząc się do materialnej podstawy wymierzenia kary pieniężnej należy

w pierwszej kolejności zaznaczyć, iż zastosowanie tego rodzaju sankcji prawnej wiąże się z istnieniem w systemie prawnym dwojakiego rodzaju norm – normy sankcjonowanej oraz normy sankcjonującej. Według koncepcji norm sprzężonych, normy sankcjonowane to te, które określają stan faktyczny oraz prawa i obowiązki, jakie mają powstać w związku z jego zaistnieniem, normy sankcjonujące określają natomiast środki przymusu, odpowiedzialność i inne ujemne następstwa za niewywiązywanie się

z obowiązków nałożonych na podstawie norm sankcjonowanych (por. M. Kobak,

R. Sawuła, Problematyka stosowania sankcji administracyjnych [w:] Sankcje administracyjne pod red. M. Stahl, R. Lewickiej i M. Lewickiego, Warszawa 2011, s. 520). Na gruncie tej sprawy normą sankcjonującą zastosowaną przez organ jest norma wynikająca z przywołanego art. 48a ust. 1 pkt 1 u.z.z.z. Przedmiot sankcjonowanego działania odnoszony jest natomiast w tym przepisie do niezastosowania się do nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 1 lub w art. 46b pkt 5 i 9-12 u.z.z.z. W niniejszej sprawie chodzi o nakaz zakrywania ust i nosa

w miejscach ogólnodostępnych, nałożony przez § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM, które jako podstawę do wydania wskazuje art. 46a i 46b ust. 1-6 oraz 8-10 u.z.z.z.

Zgodnie z art. 46a u.z.z.z. w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. W myśl natomiast art. 46b u.z.z.z w rozporządzeniu, o którym mowa

w art. 46a, można ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa

w art. 46 ust. 4; 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia;

9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów;

10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore

i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się.

Niewątpliwie obowiązek zakrywania ust i nosa przy pomocy odzieży, jej części, maski, maseczki, przyłbicy lub kasku, stanowi "obowiązek stosowanie środków profilaktycznych". Świadczy o tym nie tylko sama istota tego obowiązku, ale również jego umiejscowienie w rozdziale 6 rozporządzenia RM zatytułowanym "Nakaz określonego sposobu przemieszczania się oraz obowiązek stosowania środków profilaktycznych". Rozdział ten zawiera dwie jednostki redakcyjne. Pierwsza określa "zasady przemieszczania się w czasie pandemii" (§ 18) – czyli "nakaz określonego sposobu przemieszczania się", natomiast druga "obowiązek zakrywania ust i nosa"

(§ 19) – czyli "obowiązek stosowania środków profilaktycznych".

Przytoczony powyżej art. 46b u.z.z.z. zawiera w pkt 4 upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia w rozporządzeniu obowiązku stosowania środków profilaktycznych, jednakże w odniesieniu do osób chorych i podejrzanych

o zachorowania. Przepis ten nie stanowi zatem delegacji do wprowadzenia powszechnego noszenia maseczek w miejscach ogólnodostępnych przez wszystkie osoby przebywające w tych miejscach niezależnie od tego czy są chore lub podejrzane o zachorowanie. Naruszenie obowiązku stosowania środków profilaktycznych przez osoby wskazane w art. 46b pkt 4 u.z.z.z. jest sankcjonowane przez art. 48a ust. 1 pkt 5 u.z.z.z.

W kontrolowanej sprawie organy obu instancji wywodziły, iż obowiązek zasłaniania nałożony w § 19 rozporządzenia RM znajduje uzasadnienie w delegacji wynikającej z art. 46b pkt 12 u.z.z.z., a mianowicie z upoważnienia do ustanowienia nakazu określonego sposobu przemieszczania się. Sąd nie podziela tego stanowiska. Odwołując się do wykładni językowej należy wskazać, iż sposób to "określona metoda, forma wykonywania, ujęcia czegoś" (Słownik j. polskiego, PWN 1989, t.III, s. 299). Przemieszczanie się jest to natomiast rzeczownik pochodzący od słowa przemieszczać się i oznacza "zmianę miejsca, zajęcie innego położenia, przesunięcie się na inne miejsce" (Słownik j. polskiego, PWN 1989, t. III, s. 986). Stąd też określony sposób przemieszczania należy rozumieć jako określoną metodę, formę zmiany miejsca, zajęcia położenia. Tą metodę (formę) należy jednak odnosić jedynie do czynności prowadzącej do zmiany miejsca, a nie do innych kwestii, które dla przemieszczenia nie mają żadnego znaczenia. Stąd też z tej podstawy można byłoby wywodzić upoważnienie to ustanowienia nakazu przemieszczania się np. pieszo czy przy użyciu określonych środków transportu. O tym, iż nawet organ wydający sporne rozporządzenie nie traktował nakazu zakrywania ust i nosa jako "sposobu przemieszczania się" wskazuje również opisana powyżej forma zredagowania tego aktu prawnego, wyraźne bowiem oddzielono i rozróżniono "zasady przemieszczania się" od "obowiązku stosowania środków profilaktycznych". Za taką wykładnią przemawia również to, iż na mocy art. 15 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 28 października 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 2112) zmieniającej m.in. u.z.z.z. z dniem 29 listopada 2020 r., dodano

w art. 46b pkt 13 upoważniający do ustanowienia w rozporządzeniu nakazu zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu. Gdyby rzeczywiście było tak, jak twierdziły organy inspekcji sanitarnej, iż art. 46b pkt 12 u.z.z.z. upoważniał do ustanowienia nakazu zakrywania ust i nosa, to wprowadzenie do u.z.z.z. art. 46b pkt 13 byłoby zbędne. Taka konstatacja w procesie dokonywania wykładni przepisów jest jednak niedopuszczalna. Tym samym właściwa normatywna podstawa prawna sankcjonowanego obowiązku zakrywania ust i nosa w miejscach ogólnodostępnych

w krajowym porządku prawnym zaistniała dopiero z dniem 29 listopada 2020 r., abstrahując w ogóle od możliwości wprowadzania tego rodzaju regulacji rozporządzeniem, a nie ustawą.

W konsekwencji należało uznać, iż regulacja zawarta w § 19 rozporządzenia RM wykracza poza delegację ustawową. Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Przepis ten określa z jednej strony wymogi, jakie muszą zostać spełnione przez ustawodawcę przy udzielaniu upoważnień do wydawania rozporządzeń, a z drugiej strony wymogi, jakie muszą spełniać rozporządzenia wydawane na podstawie tych upoważnień (por. wyrok TK z 14 lutego 2006 r., P 22/05). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, rozporządzenia muszą mieścić się w granicach upoważnienia ustawowego, a ponadto powinny realizować cele określone przez ustawę. Rozporządzenie jest bowiem formą prawodawstwa delegowanego (por. B. Skwara, Rozporządzenie jako akt wykonawczy do ustawy w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2010, s. 223 i n.) i może być wydawane tylko na podstawie szczegółowej dyspozycji zawartej w ustawie. Z kolei upoważnienie musi określać: organ uprawniony do wydania rozporządzenia (szczegółowość podmiotowa), zakres spraw przekazanych do uregulowania (szczegółowość przedmiotowa) oraz wytyczne dotyczące treści rozporządzenia (szczegółowość treściowa). Integralnym składnikiem konstrukcyjnym upoważnienia ustawowego, stanowiącym materialną gwarancję wykonawczego charakteru rozporządzenia, są wytyczne treściowe (por. K. Działocha, B. Skwara, Gwarancje wykonawczego charakteru rozporządzeń (aspekt materialny), PiP 2007, nr 10). Jeśli chodzi o wytyczne dotyczące treści rozporządzenia kluczowe znaczenia dla potrzeb tej sprawy ma zauważenie, że ich kształt musi pozostawać w zgodzie

z ogólnymi zasadami wyłączności ustawy i charakterem materii przekazanej do regulacji w drodze rozporządzenia (zob. np. wyroki TK z 6 maja 2003 r., P 21/01; z 6 listopada 2007 r., U 8/05; z 11 lutego 2010 r., K 15/09; z 8 czerwca 2011 r., K 3/09; z 22 maja 2014 r., U 10/13, a także W. Brzozowski, Wytyczne dotyczące treści rozporządzenia (uwagi na tle formułowania upoważnień ustawowych), Przegląd Sejmowy 2013, nr 4, s. 69), jak i to, że stopień szczegółowości wytycznych powinien być wyższy, gdy przekazywane do uregulowania w rozporządzeniu sprawy dotyczą "sytuacji prawnej obywateli" (§ 66 ust. 2 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" /t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283/; por. też wyroki TK: z 26 października 1999 r., K 12/99; z 26 kwietnia 2004 r., K 50/02; z 9 marca 2011 r., P 15/10). Im większy jest stopień ingerencji w sferę konstytucyjnych wolności i praw jednostki, tym węższy może być zakres upoważnienia ustawowego i tym bardziej musi być ono szczegółowe (por. wyroki TK z 29 maja 2002 r., P 1/01; 9 maja 2006 r., P 4/05). Z perspektywy rozpoznawanej sprawy doniosłe znaczenie przypisać należy stanowisku Trybunału akcentującemu, iż

w niektórych dziedzinach (np. prawo karne, czy – mówiąc szerzej – regulacje represyjne) zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy, nakazująca normowanie w samej ustawie właściwie wszystkich elementów definiujących stronę podmiotową czy przedmiotową czynów karalnych. W innych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych. Nigdy jednak nie może to prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego. Innymi słowy, im silniej regulacja ustawowa dotyczy kwestii podstawowych dla pozycji jednostki (podmiotów podobnych), tym pełniejsza musi być regulacja ustawowa i tym mniej miejsca pozostaje dla odesłań do aktów wykonawczych (por. wyrok TK z 16 stycznia 2007 r., U 5/06; z 10 września 2001 r., K 8/01). Co do zasady, ustawodawca nie może przekazywać do unormowania w drodze rozporządzenia spraw o istotnym znaczeniu dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka i obywatela zagwarantowanych

w Konstytucji. Wymienione sprawy muszą być regulowane bezpośrednio w ustawie (por. wyrok TK z 28 czerwca 2000 r., K 34/99; teza powtórzona następnie m.in. w wyrokach TK z: 19 lutego 2002 r., U 3/01; 8 lipca 2003 r., P 10/02; 26 listopada 2003 r., SK 22/02). Wykonawczy charakter rozporządzenia, jako aktu wydawanego na podstawie szczegółowego upoważnienia ma i ten skutek, że rozporządzenie nie może uzupełniać ustawy, tj. rozbudowywać przesłanek zrealizowania jakiejś normy prawnej, określonej w ustawie ( por. wyrok TK z 12 lipca 2007 r., U 7/06, wyrok TK z 11 maja 1999 r., P 9/98; a także: K. Działocha, op. cit., s. 21). Odstępstwa od treści upoważnienia nie mogą być usprawiedliwione względami praktycznymi ani potrzebami związanymi z rozstrzyganiem konkretnych problemów prawnych.

Podkreślić należy, że organy administracji publicznej nie są upoważnione do dokonywania oceny legalności i zgodności aktu prawnego z ustawa lub z Konstytucją. Nie mogły więc w kontrolowanej sprawie organy inspekcji sanitarnej badać, czy wydawana przez nie decyzje ma ważną i skuteczną podstawę prawną. Organy były bowiem związane treścią wydanego rozporządzenia RM.

Taką władzę kognicyjną ma wyłącznie sąd, w tym wypadku administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 178 ust. 1 Konstytucji sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. W ramach sądowej kognicji mieści się również ocena konstytucyjności i legalności rozporządzenia, jako aktu podstawowego, dokonana przez sąd rozpatrujący sprawy indywidualne, w których przepis taki mógłby być zastosowany (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 13 stycznia 1998 r., sygn. akt U 2/97, OTK 1998/1/4). Powyższe stanowisko jest ugruntowane również w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki i uchwały NSA: z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, z 30 października 2000 r., OPK 13/00, z 18 grudnia 2000 r. , OPK 20-22/00, ONSA 2001, z 21 lutego 2000 r., OPS 10/99, z 22 maja 2000 r., OPS 3/00, z 21 czerwca 2011 r., I OSK 2102/10).

Mając na uwadze powyższe Sąd odmówił w niniejszej sprawie zastosowania przepisu § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM nakładającego obowiązek zakrywania ust i nosa w miejsca ogólnodostępnych, w tym zwłaszcza określonych w pkt. c i d., jako wydanego bez upoważnienia ustawowego. Konsekwencją czego było uznanie, iż brak było normy sankcjonowanej, której istnienie uzasadniało zastosowania normy sankcjonującej, tj. przepisu art. 48a ust. 1 pkt 1 u.z.z.z. Organy dopuściły się zatem naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik postępowania. Wobec tego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - określanej dalej jako p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Nawet gdyby podzielić stanowisko organów inspekcji, iż obowiązek zakrywania ust i nosa, można było wywodzić z upoważnienia do ustanowienia nakazu określonego sposobu przemieszczania się, zawartego w art. 46b pkt 12 u.z.z.z., to zapadłoby tożsame rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Zważyć bowiem należy, iż przepis ten ingeruje w jedną z konstytucyjnych wolności, a mianowicie wskazaną w art. 52 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem każdemu zapewnia się wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu. Jest to tzw. zasada wolności przemieszczania się, która jest przejawem ogólnej wolności osobistej (art. 31 ust. 2 zdanie drugie i art. 41 ust. 1 Konstytucji) oraz prawa decydowania o swoim życiu osobistym (art. 47 Konstytucji). Wolność przemieszczania się może podlegać ograniczeniom, ale wyłącznie określonym w ustawie (art. 52 ust. 3 Konstytucji). Ponadto z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie

i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to w świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (por. orzeczenia TK z 12 stycznia 2000 r., P 11/98; z 28 czerwca 2000 r., K 34/99; z dnia 20 lutego 2001 r., P 2/00; z dnia 10 kwietnia 2001 r., U 7/00; z 7 marca 2012 r., K 3/10). Powyższe standardy konstytucyjne nie zostały spełnione w przypadku zakwestionowanego § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM. W niedopuszczalny sposób przeniesione zostały przez ustawodawcę na Radę Ministrów przepisy ograniczające wolności i prawa obywatelskie.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego, co oznacza, że wystąpiła przesłanka przewidziana w art. 145 § 3 p.p.s.a. uzasadniająca umorzenie postępowania administracyjnego. Przepis ten jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017). W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję

o umorzeniu postępowania (por. uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk sejmowy Nr 1633 i 2538, VII kadencja, s. 17). Umorzenie postępowania nie zależy więc od woli sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, co występuje w rozpatrywanej sprawie. Jeżeli nie nastąpiło naruszenie prawa podlegające karze pieniężnej, to nie jest możliwe dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie jej nałożenia i postępowanie administracyjne należało umorzyć w całości.

Jako, że skarga została uwzględniona Sąd – na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. - zasądził od organu na rzecz skarżącego poniesione przez niego koszty postępowania, które sprowadzają się do:

- wpisu od skargi uiszczonego w wysokości 200 zł, wynikającej z § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U nr 221, poz. 2193 ze zm.); - wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 900 zł, ustalonego zgodnie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 265),

- opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.

-----------------------

#

2