Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant St. sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2019 r. sprawy ze skargi M. S. na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 4 lipca 2019 r., Nr XIV/206/19 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) umarza postępowanie w zakresie odnoszącym się do § 5 ust. 19 zaskarżonej uchwały oraz terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...] (karta terenu nr [...]), 2) oddala skargę w pozostałej części.

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez M. S., reprezentowanego przez pełnomocnika adwokata P. K., jest uchwała Rady Miasta Opola z 4 lipca 2019 r., Nr XIV/206/19, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Zakrzów II" w Opolu (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2018 r., poz. 217).

Podjęcie uchwały poprzedziły następujące czynności:

Uchwałą z 5 lipca 2018 r., Nr LXVI/1254, Rada Miasta Opola postanowiła o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Zakrzów II" w Opolu. O podjęciu tej uchwały, a także o przystąpieniu do opracowania projektu planu oraz o możliwości, sposobie i terminie składania wniosków do planu, zgodnie z wymogami art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, z późn. zm. - zwanej dalej u.p.z.p.) i art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016, poz. 353) - Prezydent Miasta poinformował w drodze obwieszczenia z 31 lipca 2018 r., wywieszonego na tablicy ogłoszeń i stronie internetowej Urzędu Miasta Opola oraz zamieszczonego w prasie lokalnej. Zawiadomienie o podjęciu uchwały oraz o terminie składania wniosków Prezydent Miasta przesłał również organom właściwym do uzgodnienia i zaopiniowania planu miejscowego. Po podjęciu w dniu 3 kwietnia 2019 r. rozstrzygnięcia w przedmiocie rozpatrzeniu zgłoszonych wniosków Prezydent Miasta przygotował wymagane materiały planistyczne sporządzone na potrzeby projektu planu miejscowego, w tym między innymi prognozę oddziaływania na środowisko oraz prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego i przekazał projekt planu do zaopiniowania i uzgodnień. Po upływie terminu do przedstawienia opinii i uzgodnień, obwieszczeniem z 21 marca 2019 r., wywieszonym na tablicach ogłoszeń i umieszczonym na stronie internetowej urzędu gminy oraz opublikowanym w prasie lokalnej, Prezydent Miasta poinformował o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu w terminie od 2 kwietnia do 6 maja 2019 r., o wyznaczeniu na dzień 25 kwietnia 2019 r. dyskusji publicznej oraz o możliwości składnia uwag do ustaleń przyjętych w planie w terminie do dnia 20 maja 2019 r. W dniu 26 kwietnia 2019 r. sporządzony został protokół z przeprowadzonej dyskusji publicznej, a 10 czerwca 2019 r. Prezydent podjął rozstrzygnięcie w sprawie rozpatrzenia złożonych uwag, wśród których rozpatrzył także uwagi zgłoszone przez skarżącego w odniesieniu do zapisów planu obejmujących działkę nr a, k.m.[...], obręb [...]. W drodze kolejnego zarządzenia z 17 czerwca 2019 r. rozpatrzył uwagi wniesione po wyznaczonym terminie. Uchwałą Nr XIV/206/19 z 4 lipca 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Zakrzów II" w Opolu, Rada Miasta Opola, działając na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, z 2019 r. poz. 60, z późn. zm. - zwanej dalej w skrócie: u.p.z.p.), przyjęła ww. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (dalej powoływany jako plan miejscowy). W § 1 uchwały stwierdzono, że miejscowy plan nie narusza ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Opola, przyjętego uchwałą z 5 lipca 2018 r., Nr LXVI/1248/18.

Pismem z 5 sierpnia 2019 r. skarżący reprezentowany przez pełnomocnika, złożył skargę na uchwałę Rady Miasta Opola z 26 4 lipca 2019 r., Nr XIV/206/19, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej nieruchomości nr a, k.m.[...], obręb [...] oraz zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także kwoty 17 zł uiszczonej tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Dodatkowo zawnioskował o przeprowadzenie dowodu z dołączonych do skargi dokumentów, a to: 1) odpisu zwykłego księgi wieczystej o numerze: [...]; 2) umowy sprzedaży z [...], objętej aktem notarialnym sporządzonym przez notariusza I. F., Rep. A. nr [...]; 3) pisma skarżącego z 20 maja 2019 r. zawierającego uwagi do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Zakrzów II" w Opolu w części odnoszącej się do działki nr a z k.m. [...] wraz z załącznikami, na okoliczność ich treści. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

1) art. 64 ust. 3 oraz 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego podstawowego przeznaczenia nieruchomości jako strefy aktywności gospodarczej, z wyłączeniem możliwości jej zabudowy stacją paliw, pomimo braku takich ograniczeń w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Opola, a w konsekwencji radykalne ograniczenie możliwości korzystania z działki, a zatem z przekroczeniem władztwa planistycznego, co doprowadziło do naruszenia jego prawa własności;

2) art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. poprzez podjęcie przez Radę Miasta Opola uchwały, która w stopniu rażącym narusza prawo własności skarżącego, nie realizując jednocześnie żadnego z celów gospodarki przestrzennej, który w świetle przepisów tej ustawy mógłby być uznany za istotny z punktu widzenia interesu publicznego, co stanowi jednocześnie nadużycie władztwa planistycznego Rady Miasta Opola i istotnie narusza jego interes prawny jako właściciela nieruchomości;

3) art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez dowolne przedłożenie interesu prywatnego właścicieli nieruchomości mieszkalnych znajdujących się w pobliżu jego nieruchomości nad interes skarżącego oraz jednoczesne pominięcie interesu publicznego, co wprost wynika z wyłączenia możliwości zabudowy tej nieruchomości stacją paliw;

4) art. 17 pkt 12 u.p.z.p. w zw. z art. 20 ust. 1 tej ustawy poprzez brak merytorycznej oceny zgłoszonej 20 maja 2019 r. uwagi do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Zakrzów II" w Opolu, w części odnoszącej się do obszaru nieruchomości oznaczonego symbolem [...].

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że jako właściciel nieruchomości gruntowej położonej w [...], oznaczonej jako działka nr a z k.m. [...], obręb [...], dla której Sąd Rejonowy w [...], VI Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi Księgę Wieczystą o numerze [...], w dniach 23 sierpnia 2018 r. oraz 8 marca 2019 r. złożył wnioski dotyczące uwzględnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "Zakrzów II" w Opolu, możliwości zrealizowania na działce nr a inwestycji w postaci stacji paliw, stacji obsługi oraz parkingu. Następnie, w związku z wyłożeniem planu miejscowego do publicznego wglądu 20 maja 2019 r. złożył uwagi do projektu planu miejscowego, wnosząc o zmianę przeznaczenia nieruchomości na teren zabudowy usługowej oznaczonej symbolem 4U. W uzasadnieniu powyższych uwag wskazał, iż nie istnieją żadne obiektywne przesłanki przemawiające za wyłączeniem możliwości zabudowy działki stacją paliw, a projektowane zmiany istotnie ograniczają jego prawo własności. Dodał nadto, iż wydzierżawił ww. nieruchomość A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] - operatorowi stacji paliw, która uzyskała szereg uzgodnień koniecznych dla budowy stacji paliw, tj.: 1) decyzję Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu z 9 listopada 2016 r. w przedmiocie zezwolenia na lokalizację projektowanego zjazdu na działkę nr a z ul. [...] oraz decyzję z 24 lipca 2017 r. w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu na tę działkę z ul. [...]; 2) pozwolenie Wydziału Infrastruktury Technicznej i Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta w Opolu z 27 lipca 2017 r. na zarurowanie rowu [...]; 3) decyzję Prezydenta Miasta Opola z 22 stycznia 2018 r. zatwierdzającą dokumentację hydrogeologiczną określającą warunki hydrogeologiczne i geologiczno-inżynierskie w związku z projektowaną budową stacji paliw wraz z obiektami towarzyszącymi; 4) zapewnienie B w [...] Sp. z o.o. w zakresie dostawy wody oraz odbioru ścieków przemysłowych do i z stacji benzynowej wraz z myjnią automatyczną i ręczną (21 czerwca 2017 r.); 5) decyzję Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu z 26 października 2018 r. na lokalizację w pasie drogowym ul. [...] oraz ul. [...] projektowanej sieci oraz przyłączy do projektowanej stacji paliw na działce nr a; 6) uzgodnienie B w [...] projektu budowlanego w zakresie przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego do stacji paliw i myjni samochodowej (21 grudnia 2018 r.). Wskazał także, iż Prezydent Miasta Opola decyzją z 18 marca 2019 r. ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn. [...] przy ul. [...] w [...], która uprawomocniła się 25 kwietnia 2019 r. Podkreślił, iż podjęcie decyzji środowiskowej zostało poprzedzone konsultacjami społecznymi, w wyniku których wprowadzono modyfikacje pierwotnego projektu budowy stacji paliw m.in. poprzez zamiar montażu ekranu akustycznego o wymiarach 76 m x 4 m na granicy z ulicą [...] w [...]. Tymczasem, 4 lipca 2019 r. Rada Miasta Opola uchwałą Nr XIV/206/19 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Zakrzów II" w Opolu, ustaliła podstawowe przeznaczenie większej części nieruchomości nr a na tereny [...] (oznaczonej symbolem [...]), z wyłączeniem stacji paliw oraz stacji obsługi, a pozostałą część nieruchomości na tereny [...] (oznaczonej symbolem [...]), nie uwzględniając tym samym żadnej z uwag wniesionych przez skarżącego. Zauważył nadto, że Rada Miasta Opola ustosunkowała się jedynie do uwagi dotyczącej części nieruchomości oznaczonej symbolem [...], pomijając przy tym w całości uwagę dotyczącą pozostałej części nieruchomości oznaczonej symbolem [...], co stanowi o naruszeniu przez radę procedury planistycznej, tj. art. 17 ust. 12 u.p.z.p. w zw. z art. 20 ust. 1 tej ustawy. Z kolei, w uzasadnieniu dotyczącym nieuwzględnienia uwagi w zakresie części nieruchomości oznaczonej symbolem [...] Rada Miasta w sposób lakoniczny i dowolny wskazała tylko, że zmiana ta mogłaby wpływać na rozwój konfliktów społecznych i przestrzennych, wynikających ze zwiększenia poziomu zanieczyszczenia powietrza, uciążliwości zapachowych oraz zwiększeniem poziomu hałasu i drgań. Zdaniem skarżącego, rada gminy, jak i jej organ wykonawczy, rozstrzygając co do sposobu rozpatrzenia uwag do projektu planu miejscowego, muszą swoje stanowisko dokładnie oraz przekonująco uzasadnić. Za spełnienie warunku rozpoznania uwag nie może być uznana krótka wzmianka o sposobie ich rozpoznania zawarta w wykazie uwag bez wskazania szczegółowych motywów ich nieuwzględnienia. Brak jest przy tym jakiegokolwiek potwierdzenia, aby dokonano stosownych badań potwierdzających powyższe stanowisko Rady Miasta. Tymczasem, z ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z 18 marca 2019 r. wynika, że w wyniku przeprowadzonych obliczeń rozprzestrzeniania się substancji w powietrzu w otoczeniu planowanego przedsięwzięcia nie stwierdzono przekroczenia poziomów dopuszczalnych ani poziomów zanieczyszczenia powietrza oraz uciążliwości zapachowych. W przedstawionych obliczeniach stwierdzono ponadto, że z przyjętych rozwiązań projektowych, tj. eksploatacji: myjni, odkurzaczy, kompresora w porze dziennej oraz przy zastosowaniu ekranów akustycznych wynika, iż nie wystąpią przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu na terenach zabudowy mieszkaniowej, zarówno w porze dziennej, jak i nocnej. Zdaniem skarżącego, nie polega również na prawdzie twierdzenie organu, iż przyczyną wyłączenia możliwości zabudowy nieruchomości stacją paliw jest bliskie sąsiedztwo zabudowy mieszkaniowej. Stwierdził, że na etapie wydawania decyzji środowiskowej Prezydent Miasta Opola dokonał stosownych pomiarów i ustalił, iż odległość od granicy nieruchomości do elewacji budynków mieszkaniowych położonych przy ul. [...] i [...] w [...] wynosi odpowiednio 21,5 m oraz 15,3 m. Odległość ta, zdaniem skarżącego, jest wystarczająca, albowiem nie przekracza aktualnie obowiązujących norm prawnych w tym przedmiocie. W dalszej kolejności skarżący zarzucił, że Rada Miasta Opola nie dokonała żadnej merytorycznej oceny zgłoszonej 20 maja 2019 r. uwagi do projektu planu miejscowego w części odnoszącej się do obszaru nieruchomości oznaczonego symbolem [...]. Uwaga dotycząca tej części nieruchomości była odrębną uwagą, która również winna zostać rozpoznana. Wobec powyższego, skarżący stwierdził, że uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i ustalając w nim przeznaczenie nieruchomości Rada znacząco ograniczyła jego prawo własności oraz naruszyła jego interes prawny oraz chronione konstytucyjnie prawo własności. Powyższe świadczy o tym, że Rada Miasta nie tylko naruszyła tryb postępowania, ale i upozorowano możliwość skarżącego wpłynięcia na rozwiązania przyjęte w uchwalonym planie.

W odpowiedzi na skargę organ uznając zarzuty skarżącego za bezpodstawne, wniósł o oddalenie skargi. W odniesieniu do pierwszego zarzutu organ wyjaśnił, że działka nr a, k.m.[...], obręb [...] położona jest na terenach [...] (tereny [...]) oraz [...] (tereny [...]). W Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Opola (Uchwała nr LXV1/1248/18 Rady Miasta Opola z dnia 5 lipca 2018 r.), teren ten znajduje się na obszarze [...], czyli w strefie [...] oraz na obszarze [...], czyli w strefie [...]. Organ przypomniał, że ustawą z 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wprowadzono nowelizację do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która zmieniła konieczność "zgodności" planu miejscowego ze studium na obowiązek stwierdzenia przez radę gminy, że plan ten "nie narusza" ustaleń studium. Podkreślił, że studium stanowi o kierunkach rozwoju gminy, a nie o przeznaczeniu terenu. Konkretne przeznaczenie danego obszaru ma miejsce dopiero na etapie sporządzania planu miejscowego. Dodał, że przeznaczenia poszczególnych obszarów są ustalane według potrzeb i możliwości w planie miejscowym, po analizie uwarunkowań właściwej do skali opracowania planu miejscowego, a nie w studium jako dokumencie o charakterze generalnym, które uchwalane jest jako jeden dokument w granicach administracyjnych całej gminy, w odpowiedniej dla takiej szczegółowości skali opracowania. Podkreślił, że ustalenia miejscowego planu kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W ocenie organu, planowane przez skarżącego zamierzenie inwestycyjne w żaden sposób nie przesądza o możliwości jego realizacji, albowiem możliwość taką daje dopiero właściwe przeznaczenie w planie miejscowym lub w przypadku jego braku decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z szeregiem innych niezbędnych dokumentów i ostatecznym pozwoleniem na budowę. W przedmiotowej sprawie działanie organu w ramach tzw. "władztwa planistycznego" mieści się w granicach wyznaczanych przepisami prawa, zawartych zarówno w przepisach prawa zagospodarowania przestrzennego, jak i w innych przepisach szczególnych. Ponadto, zgodnie z art. 140 K.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może też rozporządzać rzeczą. W świetle powyższego organ stwierdził, że skarżący w najmniejszym stopniu nie został pozbawiony żadnego z atrybutów prawa własności, a jego zarzuty opierają się na czysto hipotetycznym, abstrakcyjnym naruszeniu uprawnień i nie stanowią faktycznej szkody. Odwołując się do treści aktu notarialnego przedstawionego przez skarżącego, organ podniósł, że skarżący zakupił działkę stanowiącą grunty orne i rowy, zatem rzeczywiste zagospodarowanie tego terenu było mu znane w chwili zawarcia umowy kupna. Przeznaczenie istniejących gruntów rolnych i rowów w zaskarżonym planie na tereny usług oraz zieleni urządzonej niewątpliwie znacząco wpływa na wzrost jej wartości. Działka w części została bowiem przeznaczona na tereny zabudowy usługowej, w tym: budynki hoteli, budynki zakwaterowania turystycznego, budynki biurowe, budynki handlowo-usługowe, ogólnodostępne obiekty kulturalne, budynki muzeów i bibliotek, co spowodowało wzrost wartości tej nieruchomości. Zatem, zgodnie z art. 35 u.p.z.p. skarżący może korzystać z posiadanych terenów rolnych w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem, ponieważ w planie nie ustalono innego sposobu ich tymczasowego zagospodarowania. Organ podkreślił także, iż skarżący nigdy nie uzyskał decyzji o warunkach zabudowy na realizację wskazanej przez niego inwestycji. Wprawdzie wystąpił on z wnioskiem do Wydziału Urbanistyki, Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta Opola, jednakże 21 stycznia 2017 r., za pośrednictwem pełnomocnika, złożył pismo z prośbą o wycofanie ww. wniosku. Dodał ponadto, iż przy opracowaniu planu miejscowego możliwe jest przyjęcie innych rozwiązań niż wynikające z wydanych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wówczas na mocy art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. decyzja taka zostaje wygaszona. Wbrew również twierdzeniom skarżącego, zapisy Planu "Zakrzów II" uwzględniają wymogi przepisu art. 1 ww. ustawy. Wprowadzone przeznaczenia terenu ([...] i [...]) dla przedmiotowej działki skarżącego spełniają obowiązki dotyczące kształtowania ładu przestrzennego, walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności, potrzeb interesu publicznego, czy też potrzeb w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej. Przepis art. 1 ust. 2 ww. ustawy wskazuje szereg równorzędnych przesłanek, które winny zostać wzięte pod uwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymieniając wśród nich w pkt 2 walory architektoniczne i krajobrazowe, w pkt 3 wymagania ochrony środowiska, w pkt 7 prawo własności, w pkt 9 potrzeby interesu publicznego. Ustawodawca nie przyznaje przy tym szczególnej ochrony prawu własności, stawiając je na równi z innymi wartościami, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., a które winny być w działaniach gminy wyważone, stosownie do realizowanych celów. Obowiązek respektowania przez organ wymagań takich jak m.in. wymagania ochrony środowiska, ochrony dziedzictwa kulturowego, ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, walorów ekonomicznych przestrzeni zdeterminował przyjęcie na tym terenie argumentów przemawiających przeciwko lokalizacji stacji paliw płynnych oraz gazu LPG, w której w skład inwestycji wchodzi: budynek stacji, podziemne zbiorniki magazynowe paliw płynnych, gazu płynnego, odmierzacze paliw płynnych i gazu płynnego, instalacje technologiczne, w tym urządzenia do magazynowania i załadunku paliw płynnych, instalacje wod.-kan., gazu i energetyczne, utwardzone podjazdy i parkingi dla samochodów osobowych i ciężarowych, zadaszenie, słupy reklamowe i informacyjne, myjnie dla samochodów osobowych i ciężarowych. Taka inwestycja jest potencjalną przyczyną konfliktu przestrzennego z uwagi na zwiększenie natężenia ruchu kołowego zarówno samochodów osobowych, jak i ciężarowych oraz związane z tym uciążliwości. Wśród argumentów przeciwko budowie są także m.in.: obniżenie wartości rynkowej mieszkań, zwiększenie hałasu i natężenia ruchu, hałas nocny. Organ podkreślił, że wprowadzony w planie pas terenu zieleni urządzonej ma na celu stworzenie pasa buforowego między obszarem zabudowy a usługami, w tym m.in. ochronę zdrowia mieszkańców poprzez zmniejszenie możliwości występowania hałasu generowanego przez ruch samochodowy oraz zmniejszenie niebezpieczeństwa wdychania szkodliwych dla zdrowia oparów paliw płynnych i gazów. W przeciwnym wypadku warunki życia mieszkańców stanowczo mogłyby się pogorszyć. Stosowny wniosek w tym zakresie został złożony przez Wydział Ochrony Środowiska UMO pismem z 23 sierpnia 2018 r., zgodnie z którym: "Projektując w ramach mpzp teren o funkcji przemysłowej, usługowo-przemysłowej, bądź usługowej w sąsiedztwie terenu z zabudową mieszkaniową jedno bądź wielorodzinną, winno się wyraźnie wyznaczyć strefę buforową (o rożnym charakterze) pomiędzy tymi obszarami, np. w postaci pasa zieleni niskiej i wysokiej, w tym zieleni zimozielonej". Organ zauważył ponadto, że zabudowa położona przy ulicy [...] znajduje się w strefie [...] ochrony konserwatorskiej, mającej na celu ochronę charakterystycznych cech osiedla domków jednorodzinnych. Wobec powyższego, przyjęte rozwiązania w planie miejscowym nie zostały przyjęte w sposób dowolny, lecz wyważony, uwzględniający istniejące uwarunkowania, lokalne potrzeby i możliwości. Nie można zatem uznać, że w jakikolwiek sposób organ nie zrealizował celów gospodarki przestrzennej wymienionych w ustawie, nie ma również podstaw do zarzutu naruszenia przez organ prawa własności. Zgodnie z przepisem art. 1 ust. 3 u.p.z.p., ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. W dniu 5 lipca 2018 r. podjęto uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia zaskarżonego planu. W tym też okresie organ dysponował już licznymi wnioskami, protestami społecznymi wniesionymi przez znaczną grupę mieszkańców dzielnicy Zakrzów (w tym w szczególności mieszkańców nieruchomości usytuowanych przy ul. [...], graniczącej bezpośrednio z działką skarżącego) w trakcie trwania postępowania w sprawie przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia (stacji paliw) na środowisko, którego wnioskodawcą był skarżący. W dniu 28 maja 2018 r. do Urzędu Miasta Opola wpłynął protest mieszkańców Dzielnicy Zakrzów wraz z listą 130 podpisów osób sprzeciwiających się takiej inwestycji. Ponadto z pisma Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa UMO z 22 sierpnia 2019 r. wynika, iż w późniejszym czasie do organu złożono jeszcze 14 podobnych sprzeciwów. Z uwagi na obowiązujące w chwili wydania decyzji środowiskowej przepisy prawa, protestujący nie mogli zostać uznani za uczestników postępowania, bowiem ich działki nie graniczyły bezpośrednio z działką skarżącego (pomiędzy działkami znajduje się droga), jednak na etapie opracowywania projektu planu organ musiał uwzględnić ewentualny konflikt społeczny, który mógłby się w związku z powyższym pojawić. W trakcie przeprowadzanych analiz organ stwierdził również, iż przedmiotowa dzielnica ma charakter przemysłowo-usługowy przemieszany zabudową mieszkaniową, z nielicznymi terenami zieleni i rekreacji. Stan faktyczny działki, jak i terenów przyległych na północ i zachód od niej, stanowią grunty orne. Przeznaczenie ich na tereny zielni umożliwi mieszkańcom bliski zasięg terenów zielni, terenów rekreacyjnych oraz wypoczynku, które wpływają pozytywnie na jakość życia mieszkańców. Wprowadzone w przedmiotowym planie funkcje na działce skarżącego pozwolą z jednej strony na zaspokojenie potrzeb mieszkańców (tereny [...]), jak i możliwość realizacji licznych inwestycji z zakresu usług (tereny [...]), co w znaczny sposób wpłynie na zwiększenie wartości jego działki. Wbrew twierdzeniom skarżącego, organ gminy sporządzający projekt m.p.z.p. "Zakrzów II" w Opolu dokonał dogłębnej analizy oraz wyważenia interesu prywatnego skarżącego oraz mieszkańców nieruchomości położonych w sąsiedztwie planowanej inwestycji, których liczne protesty i ich skala dały podstawę do zakwalifikowania ich jako interesu publicznego. Odnosząc się do wydanej 18 marca 2019 r. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. [...] przy ul. [...] w [...], organ wyjaśnił, że w ramach postępowania w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest oceniana lokalizacja takiego przedsięwzięcia. Co do zasady w ramach tego postępowania identyfikowane są rodzaje oddziaływań charakterystycznych dla danego rodzaju przedsięwzięcia i w odniesieniu do poszczególnych komponentów środowiska. Oznacza to, że decyzja taka nie determinuje przeznaczenia i sposobu zagospodarowania danej nieruchomości, a jedynie wskazuje jakie wymagania środowiskowe należałoby spełnić w sytuacji, gdyby taka inwestycja mogła być i była tam zlokalizowana, w zgodzie z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Uzyskanie powyższej decyzji, jak również uzgodnień w zakresie zjazdu czy uzbrojenia terenu nie jest gwarancją uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. To miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest głównym instrumentem planowania i zagospodarowania przestrzennego. Władztwo planistyczne stanowi przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu (w drodze aktu prawa miejscowego, a w przypadku braku planu w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu). Podstawę tego uprawnienia stanowi art. 4 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Ustosunkowując się do zarzutu braku dokonania merytorycznej oceny zgłaszanej przez skarżącego 20 maja 2019 r. uwagi w części odnoszącej się do obszaru jego nieruchomości oznaczonego symbolem [...], organ wskazał, że z załącznika do zarządzenia Prezydenta Miasta Opola z 10 czerwca 2019 r. w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Zakrzów II" w Opolu, jak i z rozstrzygnięcia Rady Miasta Opola w sprawie sposobu rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Zakrzów II" w Opolu wynika, iż organy gminy w swojej ocenie odniosły się do całej działki nr a należącej do skarżącego, a więc zarówno części leżącej na terenie o przeznaczeniu [...], jak i na terenie [...]. Reasumując organ stwierdził, że skarżącemu przysługują wszystkie atrybuty prawa własności, a szkoda, na którą się powołuje ma charakter czysto hipotetyczny i nie może skutkować nieważnością zapisów planu. Plan nie narusza również zapisów obowiązującego studium, został podjęty w zgodzie z przepisami prawa, z zachowaniem trybu przewidzianego w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w granicach przysługującego organowi z mocy art. 4 ust. 1 u.p.z.p. tzw. władztwa planistycznego, a także po dogłębnej analizie i wyważeniu interesu publicznego i prywatnego.

W piśmie procesowym z 30 października 2019 r. skarżący, ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę, podtrzymał stanowisko w sprawie. Dodatkowo wyjaśnił, że kwestionuje ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Zakrzów II" w Opolu w zakresie dotyczącym całej jego nieruchomości, tj. zarówno części działki oznaczonej symbolem [...] - tereny [...], jak i pozostałej części tej nieruchomości oznaczonej symbolem [...] – tereny [...] . Nie godził się z argumentacją organu, że nie doznał faktycznej szkody w związku z ustaleniami tego planu. Akcentował, iż z treści aktu notarialnego bezspornie wynika, że w dacie przeniesienia na skarżącego prawa własności tej nieruchomości brak było jakichkolwiek ograniczeń, co do rodzaju inwestycji realizowanych na tej działce. Możliwość realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym wprost został przewidziana przez Miasto Opole w dacie przeniesienia prawa własności do nieruchomości. W dalszej kolejności, przywołując treści orzeczeń sądów administracyjnych wywodził, że organ nie dokonał szczegółowej analizy wpływu wymagań ochrony środowiska, ochrony dziedzictwa kulturowego, ochrony zdrowia praz bezpieczeństwa ludzi i mienia i walorów ekonomicznych podczas ewentualnej realizacji inwestycji w zakresie budowy stacji paliw, czy naruszył "władztwo planistyczne".

Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte. Zaważył, że nie uzyskał informacji od Wojewody Opolskiego w kwestii czy zapadłe rozstrzygnięcie nadzorcze jest prawomocne.

Pełnomocnik skarżącego odnośnie przeznaczenia części działki skarżącego i oznaczenia go symbolem [...] podnosił, że argumentacja związana z hałasem i oddziaływaniem potencjalnej inwestycji na środowisko nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia, a ochrona interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich może być zapewniona w innym postępowaniu. Akcentował, że organy Gminy Opole nie działają spójnie, gdyż wydana została m.in. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach oraz poprzedzające ją uzgodnienia.

Pełnomocnik organu radca prawny A. S. wnosiła i wywodziła jak w odpowiedzi na skargę. Zauważyła, że Sąd ocenił stopień związania z ustaleniami przedmiotowego studium z rozwiązaniami planistycznymi i uczynił to w sprawie o sygn. akt II SA/Op 546/18.

Pełnomocnik skarżącego zwrócił uwagę, że stanowisko mieszkańców było artykułowane w innym postępowaniu i zgłaszane przed przystąpieniem do procedury planistycznej.

Pełnomocnik organu A. W. podnosiła, że wyważone zostały interesy stron jak i interes publiczny i dodatkowo wyjaśniła, że mieszkańcy sąsiednich nieruchomości nie byli stronami w postępowaniu środowiskowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badaniu podlega jedynie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa procesowego i materialnego w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, z późn. zm.), zwanej p.p.s.a. sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, co powoduje, że niezależnie od podnoszonych zarzutów, ocenie sądu poddane jest nie tylko zastosowanie w sprawie prawa materialnego, ale także postępowanie poprzedzające wydanie kontrolowanego aktu.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. uwzględniając skargę na uchwałę Sąd stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W razie braku podstaw do uwzględnienia skargi w całości lub w części, zgodnie z art. 151 P.p.s.a. Sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części.

W niniejszej sprawie kontroli sądowej poddana została uchwała Rady Miasta Opola z 4 lipca 2019 r., Nr XIV/206/19, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Zakrzów II" w Opolu (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2018 r., poz. 217), która zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, z późn. zm.), zwanej nadal u.p.z.p., jest aktem prawa miejscowego.

Skarga na ten akt wniesiona została przez M. S. w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, z późn. zm.), zwanej dalej u.s.g., i wobec tego w pierwszej kolejności koniecznym było dokonanie oceny legitymacji skarżącego do wniesienia skargi.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z powyższego wynika zatem, że merytoryczne rozpoznanie skargi wniesionej w tym trybie wymaga ustalenia, że postanowienia skarżonej uchwały naruszają interes prawny wnoszącego skargę. Nie jest natomiast wymagane uprzednie spełnienia warunku bezskutecznego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa i zachowania w związku z tym określonego terminu do wniesienia skargi.

Badając w niniejszej sprawie legitymację skarżącego Sąd przyjął, że w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. naruszenie interesu prawnego oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą (por. wyrok NSA z 29 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2859/14 - dostępny, jak wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu, na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Musi mieć ono charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą zatem naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Ten z kolei może wynikać m.in. z prawa własności, którego granice wyznacza art. 140 K.c. W tych też granicach przyjąć należy, że każda regulacja zawarta w planie miejscowym, wprowadzająca zakaz określonego wykorzystywania nieruchomości lub prowadząca w inny sposób do ograniczenia możliwości korzystania z niej, której właściciel musi się wbrew własnej woli podporządkować, prowadzi do naruszenia uprawnień właścicielskich, chronionych art. 140 K.c. Naruszenie postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nie polega na tym, że uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego "dokonuje zaboru czegokolwiek z nieruchomości właściciela", lecz na tym, że sprzecznie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego wpływa na ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności. Naruszenie interesu prawnego nie polega więc na odjęciu jakiejś dotychczasowej wartości prawnej (uprawnienia, możliwości prawnej), ale również na spowodowaniu, że w przyszłości jakaś wartość prawna nie będzie mogła być realizowana (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., II OSK 17/08 i wyrok WSA w Opolu z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Op 603/17).

W tym kontekście, badając w niniejszej sprawie legitymację skargową, Sąd miał na uwadze, że skarżący wskazał, iż posiada prawo własności nieruchomości obejmujące działkę nr a, k.m.[...], która znajduje się na obszarze objętym zapisami zaskarżonego planu miejscowego. W skardze wniesionej do Sądu, skarżący podniósł okoliczność naruszenia swojego interesu prawnego w związku z zapisami obejmującymi działkę nr a - położoną w obszarze oznaczonym na planie miejscowym symbolem [...] i [...]. Dlatego, oceniając legitymację skarżącego Sąd uwzględnił, że kontrolowana w niniejszej sprawie uchwała podlegała zaskarżeniu w części dotyczącej tych zapisów planu, które obejmują działkę nr a.

Wobec powyższego, Sąd uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu.

Na wstępie stwierdzić należy, że ostatecznym rozstrzygnięciem nadzorczym z 9 sierpnia 2019 r., Nr [...], Wojewoda Opolski stwierdził nieważność w części uchwały Rady Miasta Opola z 4 lipca 2019 r., Nr XIV/206/19, w zakresie odnoszącym się min. do terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...] oraz odpowiadających mu ustaleń w § 5 ust. 19 (karta terenu nr [...]), a więc w odniesieniu dla tej jednostki redakcyjnej, która między innymi wskazana została w skardze. Skarga na powyższe rozstrzygnięcie nie został złożona do Sądu, w związku z powyższym przepis § 5 ust. 19 planu miejscowego został ostatecznie wyeliminowany z jego zapisów, co oznacza, że jego regulacje nie odnoszą skutku do części nieruchomości skarżącego, tj. tej części działki oznaczonej nr. ew. a oznaczonej symbolem [...], a zatem Sąd w punkcie pierwszym umorzył postępowanie sądowe. Stosownie bowiem do art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Stwierdzenie zatem nieważności uchwały zaskarżonej w zakresie objętym skargą powoduje, że prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi M. S., w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem [...] (§ 5 ust. 19 planu miejscowego), stało się bezprzedmiotowe.

Pozostała zatem do rozpoznania ta część skargi, która dotyczy ustaleń planu w odniesieniu do działki nr a, oznaczonej w planie miejscowym symbolem [...]. Najistotniejszym zarzutem skargi w odniesieniu do tej części nieruchomości jest zarzut naruszenia prawa własności skarżącego przez ograniczenie mu pełnej możliwości wykorzystania nieruchomości do zabudowy tej nieruchomości stacją paliw.

W związku z tymi zarzutami wskazać należy, iż prawo własności - co niejednokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny, nie jest prawem absolutnym i nieograniczonym. Jedną z prawnych form kształtowania jego treści jest właśnie plan zagospodarowania przestrzennego, który zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego. W świetle art. 87 ust. 2 Konstytucji akty prawa miejscowego wchodzą w skład konstytucyjnego systemu źródeł prawa. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, przez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Nie ma zatem podstaw prawnych do uznania, że każde przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego terenu w sposób odbiegający od oczekiwań czy planów właściciela gruntu stanowi naruszenie przepisów prawa. Stanowi ono przejawi wyraz tzw. "władztwa planistycznego" gminy, które oczywiście nie może być nieograniczone; musi mieścić się w granicach wyznaczonych przepisami prawa, w szczególności z uwzględnieniem zasad wyrażonych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Istotna jest też wynikająca z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasada proporcjonalności działań władczych i używanych przez organy państwa lub administracji publicznej środków mających na celu realizację celów publicznych w odniesieniu do praw innych podmiotów. Zgodnie z tym przepisem, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie prawnym dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób.

Dokonując oceny zasadności skargi Sąd uznał, że naruszenie interesu prawnego skarżącego nie było związane z nieuprawnioną i bezprawną ingerencją organu. Podejmując zaskarżoną uchwałę, organ działał bowiem na podstawie obowiązującego prawa i nie przekroczył granic przyznanego mu przez ustawodawcę władztwa planistycznego. Dokonana w sprawie ocena legalności wykazała zatem, że skarga w pozostałym zakresie, tj. w części działki nr a oznaczonej w planie miejscowym symbolem [...], nie zasługuje na uwzględnienie.

Przechodząc do rozważań w zakresie powyższej oceny, podkreślić wyraźnie trzeba, że stwierdzenie naruszenia interesu prawnego skarżącego, choć stanowi warunek konieczny, to jednak nie jest wystarczające do uwzględnienia skargi na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Rozpoznając skargę sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona.

Kontrola legalności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonywana jest z uwzględnieniem regulacji art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który jako przepis szczególny względem art. 91 ust. 1 u.s.g., określa przesłanki nieważności przedmiotowej uchwały. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważność planu miejscowego w całości lub części powodują: istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Dokonywana na tej podstawie sądowa kontrola władztwa planistycznego nie może dotyczyć badania celowości, racjonalności czy słuszności przyjętych przez organy gminy rozwiązań planistycznych. Ogranicza się ona wyłącznie do badania zgodności z prawem w zakresie przestrzegania właściwości organów, zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Oceniając legalność zaskarżonej uchwały - w granicach wskazanego w skardze interesu prawnego skarżącego, Sąd nie stwierdził, aby przy jej podjęciu zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności planu określone w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Dostrzec w związku z tym trzeba, że kolejne etapy procedury sporządzania planu zostały określone w art. 17 u.p.z.p. Zaskarżona uchwała nie została podjęta z istotnym naruszeniem tego trybu, który - co należy dostrzec - został udokumentowany zgodnie z wymogami określonymi w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1587), zwanego dalej rozporządzeniem. Zauważyć trzeba, że zachowane zostały wszystkie etapy postępowania w tym na podstawie art. 17 pkt 6 u.p.z.p., pismem z 17 stycznia 2019 r., 20 lutego i 4 kwietnia 2019 r. Prezydent Miasta Opola wystąpił do właściwych organów o wymagane opinie i uzgodnienia. Zachowano również terminy z art. 17 pkt 1, 9 i 12 ustawy, a w ramach wymaganej dokumentacji planistycznej została sporządzona m.in. prognoza skutków finansowych, prognoza oddziaływania na środowisko. Stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwalono po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (co wynika wprost z § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały), rozstrzygając jednocześnie (w załączniku nr 4 do uchwały) o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, a rysunek planu - będący integralną częścią zaskarżonej uchwały sporządzono w odpowiedniej skali 1:1000 (stosownie do art. 16 ust. 1 u.p.z.p.) i z zachowaniem wymogów przewidzianych dla projektu planu w rozporządzeniu. W załączniku nr 3 do uchwały Rada rozstrzygnęła też o sposobie realizacji i zasad finansowania inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych.

Mając na uwadze zarzuty skargi, stwierdzić też trzeba, że w związku z wyłożeniem projektu miejscowego planu do publicznego wglądu zachowana została procedura z art. 17 pkt 9 -12 u.p.z.p., a uwagi wniesione do planu w terminie do dnia 20 maja 2019 r. - w tym także przez skarżącego, zostały rozpatrzone z zachowaniem wymaganego terminu. W tym zakresie zauważyć przyjdzie, że w ogłoszeniem z 21 marca 2019 r. Prezydent Miasta Opola poinformował o wyłożeniu projektu planu w dniach od 2 kwietnia do 6 maja 2019 r., o przeprowadzeniu dyskusji publicznej dnia 25 kwietnia 2019 r. oraz o wyznaczeniu 14-dniowego terminu na składanie uwag, do dnia 20 maja 2019 r. Następnie, jak wynika z protokołu załączonego do dokumentacji planistycznej, wniesione uwagi (w tym dotyczące działki skarżącego) organ rozpatrzył 10 czerwca 2019 r. Zachowany więc został wymagany termin 21 dni, o którym mowa w art. 17 pkt 12 u.p.z.p.

Stosownie do powyższego brak jest podstaw do stwierdzenia, że w zakresie procedury planistycznej doszło do istotnego naruszenia trybu uchwalenia zaskarżonej uchwały.

Istotne naruszenie nie wystąpiło również w odniesieniu do zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej. W ocenie Sądu, zapisy zakwestionowanego planu zagospodarowania przestrzennego, które określają przeznaczenie należącej do skarżącego nieruchomości, nie stanowią nadmiernej ingerencji w prawo własności i nie zostały ustalone z przekroczeniem granic władztwa planistycznego.

Stwierdzić należy, że możliwość ograniczenia prawa własności dopuszczona została w samej Konstytucji RP. W tym zakresie przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji przewiduje możliwość wywłaszczenia, które jest dopuszczalne wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W myśl art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona w drodze ustawy i w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Natomiast, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczalne są ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, które mogą być ustanawiane w ustawie i wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Nie mogą one przy tym naruszać istoty wolności i praw.

Stosownie do przywołanych zapisów Konstytucji przyjąć należy, że ingerencja w sferę prawa własności jest według Konstytucji RP dopuszczalna. Musi jednak pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

W myśl art. 3 ust. 1 u.p.z.p., do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Upoważnienie gminy do ingerencji w prawo własności ustalone zostało wprost w art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z regulacji tej wynika, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wpływają na sposób wykonywania prawa własności, a gmina ma możliwość planowania przestrzeni niezależnie od istniejących stosunków własnościowych.

Wprawdzie uprawnienia w zakresie władztwa planistycznego nie są dowolne, gdyż w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. określone zostały wartości, które powinny zostać uwzględnione w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, niemniej jednak podkreślić trzeba, że ustawodawca nie przyznał w tym względzie pierwszeństwa prawu własności, stawiając je na równi z innymi wartościami, które powinny być w działaniach gminy wyważone, stosownie do realizowanych celów. Oznacza to, że możliwe jest dokonanie w planie miejscowym zmiany przeznaczenia terenu wbrew woli jego właściciela, jeśli jest to konieczne z punktu widzenia kształtowania polityki przestrzennej i realizacji wartości określonych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., takich jak chociażby wymagania ładu przestrzennego, czy potrzeby interesu publicznego. Ingerencja w prawo własności jest dopuszczalna, gdy pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości. To właśnie zachowanie proporcjonalności ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice władztwa planistycznego. Zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p., ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.

W konsekwencji, ocena nadużycia władztwa planistycznego sprowadza się do zbadania, czy ustalone w planie miejscowym ograniczenia prawa własności nieruchomości są konieczne dla ochrony takich wartości, jak bezpieczeństwo i porządek publiczny lub ochrona środowiska, zdrowie i moralność publiczna, a także wolność i prawa innych osób. Dla oceny zarzutu nadużycia władztwa planistycznego istotne znaczenie ma również okoliczność, czy skarżący lub ich poprzednicy prawni, na etapie prac planistycznych, zgłaszali zarzuty lub protesty wobec projektu planu (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2383/17, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Określone obszary gminy mogą mieć jednak określone przeznaczenie w planie miejscowym, jeśli jest ono zgodne z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Stosownie bowiem do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a w myśl art. 20 ust. 1 ww. ustawy rada gmin uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Przyjąć zatem należy, że ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium, które bezwzględnie wiążą przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan będzie naruszał ustalenia studium wtedy, gdy przeznaczenie i funkcję poszczególnych terenów określi w sposób odmienny. Uwzględnić jednak należy, że studium jest aktem określającym jedynie kierunki polityki przestrzennej gminy. Dlatego, stopień związania planów zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium, które nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy ma doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji.

Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że w granicach interesu prawnego skarżącego, zaskarżona uchwała nie została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzenia planu miejscowego. Dokonując takiej oceny Sąd uwzględnił ustalone w planie przeznaczenie działki skarżącego oraz zgodność zapisów planu z odpowiednimi zapisami studium. Miał na uwadze, że niezależnie od istniejących stosunków własnościowych, działając w granicach władztwa planistycznego, Rada Miasta Opola uwzględniła m.in. wymogi ładu przestrzennego, ochrony środowiska i przyrody.

Z przedłożonej dokumentacji wynika, że działka nr a, oznaczona została w zaskarżonym planie miejscowym:

- częściowo symbolem [...], dla którego w § 5 pkt 11 planu ustalono przeznaczenie podstawowe: tereny zabudowy usługowej: budynki zakwaterowania turystycznego, budynki biurowe, budynki handlowo-usługowe, ogólnodostępne obiekty kulturalne, budynki muzeów i bibliotek z zastrzeżeniem tiret od drugie do trzecie. Z klasy budynków biurowych włączono budynki centrów konferencyjnych i kongresów, sądów i parlamentów, z kolei z klasy budynków handlowo usługowych wyłączono stacje paliw i stacje obsługi;

W aktualnie obowiązującym studium, działka nr a położona jest na obszarze jednostki urbanistycznej nr 17- Zakrzów, w strefie mieszkaniowej oznaczonej symbolem [...] oraz w strefie aktywności gospodarczej oznaczonej symbolem [...]. W ocenie Sądu, zapisy planu ustalające przeznaczenie dla działki nr a nie naruszają w tym względzie ustaleń studium. Przeznaczenie terenu pod zabudowę usługową z wyłączeniem min. stacji paliw, stacji obsługi oraz budynków centrów konferencyjnych i kongresów oraz sądów i parlamentów przy takich postanowieniach studium nie oznacza niezgodności planu ze studium. W ocenie Sądu, naruszenie interesu prawnego skarżącego zaskarżonym planem, nastąpiło zgodnie z prawem i nie było wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień czyli tzw. władztwa planistycznego, nie doszło do przekroczenia jego granic. Zauważyć również trzeba, iż z treści aktu notarialnego wynika bezspornie, że skarżący zakupił działkę stanowiącą grunty orne i rowy za cenę wylicytowaną w przetargu, zatem rzeczywiste zagospodarowanie tego terenu było mu znane w chwili zawarcia umowy kupna. Zgodzić należało się z organem, że przeznaczenie istniejących gruntów rolnych i rowów w zaskarżonym planie na tereny usług oraz zieleni urządzonej niewątpliwie znacząco wpływa na wzrost wartości nieruchomości skarżącego. Działka nr a w części została bowiem przeznaczona na tereny zabudowy usługowej, w tym: budynki hoteli, budynki zakwaterowania turystycznego, budynki biurowe, budynki handlowo-usługowe, ogólnodostępne obiekty kulturalne, budynki muzeów i bibliotek, powyższe zaś spowodowało wzrost wartości tej nieruchomości

Podkreślenia również wymaga, iż na gruncie planowania przestrzennego konieczne jest takie wyważenie interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Ograniczenie właścicieli w ich prawie własności w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uzasadnia tylko interes publiczny, ale także tylko wówczas, gdy innego rozwiązania, choć go szukano, nie można było znaleźć. Dlatego, zgodzić należało się z organem, że inwestycja dotycząc budowy stacji paliw płynnych, w której w skład inwestycji wchodzi: budynek stacji, podziemne zbiorniki magazynowe paliw płynnych, gazu płynnego, odmierzacze paliw płynnych i gazu płynnego, instalacje technologiczne, w tym urządzenia do magazynowania i załadunku paliw płynnych, instalacje wod.-kan., gazu i energetyczne, utwardzone podjazdy i parkingi dla samochodów osobowych i ciężarowych, zadaszenie, słupy reklamowe i informacyjne, myjnie dla samochodów osobowych i ciężarowych niewątpliwie, stanowi potencjalną przyczynę konfliktu przestrzennego, co uzasadniało wprowadzenie ograniczenia w zakresie lokalizacji takiej inwestycji w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Niewątpliwie, przeciwko budowie są także m.in.: obniżenie wartości rynkowej mieszkań, zwiększenie hałasu i natężenia ruchu, hałas nocny. Zauważyć ponadto trzeba, że zabudowa położona przy ul. [...] znajduje się w strefie [...] ochrony konserwatorskiej, mającej na celu ochronę charakterystycznych cech osiedla domków jednorodzinnych. Wobec powyższego, zgodzić należało się z organem, że przyjęte rozwiązania w planie miejscowym nie zostały przyjęte w sposób dowolny, lecz wyważono, uwzględniający istniejące uwarunkowania, lokalne potrzeby i możliwości. Nie można zatem uznać, że w jakikolwiek sposób organ nie zrealizował celów gospodarki przestrzennej wymienionych w ustawie, nie ma również podstaw do zarzutu naruszenia przez organ prawa własności. Ustalając bowiem przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. W dacie podjęcia uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia zaskarżonego planu, organ dysponował licznymi wnioskami, protestami społecznymi wniesionymi przez grupę mieszkańców dzielnicy Zakrzów, złożonymi w tracie postępowania w sprawie przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia (stacji paliw) na środowisko, którego wnioskodawcą był skarżący. Ponadto, jak argumentował organ 28 maja 2018 r. do Urzędu Miasta Opola wpłynął protest mieszkańców Dzielnicy Zakrzów wraz z listą 130 podpisów osób sprzeciwiających się takiej inwestycji. Z kolei, z pisma Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa UMO z 22 sierpnia 2019 r. wynika, iż w późniejszym czasie do organu złożono jeszcze 14 podobnych sprzeciwów. Wobec powyższego, na etapie opracowywania projektu planu organ musiał uwzględnić ewentualny konflikt społeczny, który mógłby się w związku z powyższym pojawić. Wbrew twierdzeniom skarżącego, organ gminy dokonał dogłębnej analizy oraz wyważenia interesu prywatnego skarżącego oraz mieszkańców nieruchomości położonych w sąsiedztwie planowanej inwestycji, których liczne protesty i ich skala dały podstawę do zakwalifikowania ich jako interesu publicznego. Podzielić należało również stanowisko organu, że w ramach postępowania w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest oceniana lokalizacja takiego przedsięwzięcia, co oznacza, że decyzja wydana w tym przedmiocie nie determinuje przeznaczenia i sposobu zagospodarowania danej nieruchomości, a jedynie wskazuje jakie wymagania środowiskowe należałoby spełnić w sytuacji, gdyby taka inwestycja mogła i była tam zlokalizowana, w zgodzie z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Również uzyskanie decyzji, bądź uzgodnień w zakresie zjazdu czy uzbrojenia terenu, nie jest gwarancją uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. To miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest głównym instrumentem planowania i zagospodarowania przestrzennego. Władztwo planistyczne stanowi przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Podstawę tego uprawnienia stanowi art. 4 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 u.p.z.p.

O ile zatem, zapisy planu wpływają na prawo własności skarżącego, to na mocy art. 4 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie w planie przeznaczenia terenu obejmującego jego działkę położoną na obszarze [...] oraz określenie sposobów jej zagospodarowania i warunków zabudowy, mieściło się w granicach władztwa planistycznego i nie nastąpiło z istotnym naruszeniem prawa.

Biorąc powyższe pod uwagę, należy stwierdzić, że fakt, iż w przedmiotowej sprawie ustalenia planu ingerują w interesy prywatne skarżącego w sposób odbierany przez niego jako niekorzystny, nie jest powiązany z przekroczeniem granic władztwa planistycznego. Prawo własności, mimo, iż jest najsilniejszym prawem podmiotowym, nie ma - jak wskazano wyżej - charakteru absolutnego i nieograniczonego. Działanie organu administracyjnego w ramach tzw. władztwa planistycznego mieściło się w granicach, wyznaczonych przepisami prawa, zawartych w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Reasumując, Sąd uznał, że zarzuty skargi M. S. są nietrafne i nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego w sposób naruszający zasadę proporcjonalności i równości, i ograniczający prawo własności skarżącego, a ponieważ Sąd z urzędu nie dopatrzył się w procedurze planistycznej żadnych uchybień formalnoprawnych, skarga M. S., jako niezasadna, podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.