Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Maria Zawadzka (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2015 r. sprawy ze skargi J. D. na orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej [ ] z dnia 18 czerwca 2014r. nr [ ] w przedmiocie uznania za niezdolnego do służby w Policji uchyla zaskarżone orzeczenie oraz poprzedzające je orzeczenie organu pierwszej instancji

Orzeczeniem nr [...] z dnia [...] 2014 r. Wojewódzka Komisja Lekarska MSW (dalej: "Wojewódzka Komisja Lekarska" lub "organ I instancji") uznała kandydującego do służby w policji skarżącego J. D. za niezdolnego do służby w Policji z powodu szpecących tatuaży na przedramieniu lewym i prawym podudziu, z powołaniem się na "§ 2 p. 4 "N". Orzeczenie nie zawierało uzasadnienia.

Odwołanie od powyższego orzeczenia wniósł skarżący. Ocenił, że tatuaż, na przedramieniu to zdanie po łacinie "żyj życiem" i nie jest obraźliwy, a tatuaż na prawym podudziu niczego nie symbolizuje i skarżący byłby skłonny go usunąć ale nie stać go na taki zabieg. Skarżący dodał, że nie narusza porządku prawnego, posiada rodzinę i staraniem o pracę w policji chciał zapewnić sobie i rodzinie stabilny byt. Ponadto wszystkie dotychczasowe testy i badania były dla niego pozytywne, natomiast zaskarżone orzeczenie jest dla niego krzywdzące i dyskryminujące.

Orzeczeniem nr [...] z dnia 18 czerwca 2014 r. Okręgowa Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych (dalej: "Okręgowa Komisja Lekarska" lub "organ II instancji"), na podstawie dokonanego rozpoznania: "Rozległe tatuaże na ramieniu prawym, przedramieniu lewym i prawym podudziu szpecące § 2 p 4 N", uznała skarżącego za niezdolnego do służby w Policji. Orzeczenie nie zawierało uzasadnienia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił decyzjom organów oby instancji wadliwość zarówno ze względu na rozpoznanie, jak i sposób ich rozpoznania. Skarżący podniósł, że żadna z zaskarżonych decyzji nie zawierała określenia stopnia niezdolności do służby zgodnie z § 13 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz.U. z 1991 r., Nr 79 poz. 349). Ponadto skarżący zarzucił, brak uzasadnienia wbrew wymogom określonym w § 23 pkt 1 cyt. rozporządzenia. Skarżący podkreślił, że tatuaże, które posiada nie są w żaden sposób wulgarne, ani obraźliwe.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie wskazując, że podstawa do zakwalifikowania skarżącego jako kandydata do kategorii zdrowia N (niezdolny) wynika z § 2 pkt 4 zał. 2 do cyt. wyż rozporządzenia. Dodano, że tatuaże nie mogą być widoczne przy noszeniu umundurowania, a te które nosi skarżące są rozległe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zaskarżone orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej i poprzedzające je orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej nie mogą się ostać.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przed przystąpieniem do merytorycznej kontroli zaskarżonych orzeczeń należy wskazać, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, komisje lekarskie działające w sprawach funkcjonariuszy czy kandydatów do służb mundurowych, w zakresie ustalenia zdolności do służby, są organami administracji publicznej i podejmują swe rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnych, nazwanych orzeczeniami, które podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego (tak trafnie wyrok WSA z 05.07.2011 r., II SA/Wa 930/11; por. też wyrok NSA z 30.04.2010 r., I OSK 93/10 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").

Podkreślenia przy tym wymaga, że tryb postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, określa wskazane wyżej rozporządzenie w sprawie komisji lekarskich, wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej m.in. w art. 26 ust. 2 w zw. z art. 40 i art. 86 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43 poz. 277 z późn. zm.). Przepisy tego rozporządzenia w sposób szczegółowy regulują materię poszczególnych schorzeń i ich wpływu na zdolność do służby. Ponadto normują tryb odwoławczy w przypadku zakwestionowania orzeczenia przez stronę (§ 26–§ 31). Z kolei zasady orzekania o zdolności do służby określają przede wszystkim przepisy § 1, § 10 i § 13 ust. 1 Rozporządzenia.

Zgodnie z § 12 ust. 1 Rozporządzenia orzeczenie o stanie zdrowia i stopniu zdolności do służby komisje lekarskie wydają na podstawie wykazu chorób i ułomności, stanowiącego załącznik nr 2 (a w stosunku do kandydatów do służby w Państwowej Straży Pożarnej oraz strażaków – załącznik nr 2a do rozporządzenia), zwanego dalej wykazem, po wszechstronnym zbadaniu przez członków komisji, z uwzględnieniem wyników badań specjalistycznych, w tym badań psychiatrycznych, psychologicznych i dodatkowych, a gdy zachodzi potrzeba – po przeprowadzeniu obserwacji szpitalnej w zakładzie służby zdrowia resortu spraw wewnętrznych, zakładzie służby zdrowia podległemu Ministrowi Obrony Narodowej lub zakładzie społecznym służby zdrowia. Wzór orzeczenia stanowi załącznik nr 3 do Rozporządzenia.

W świetle § 2 ust. 1 Rozporządzenia postępowanie orzecznicze jest dwuinstancyjne: w pierwszej instancji orzekają wojewódzkie komisje lekarskie, a w drugiej – okręgowe komisje lekarskie. Od każdego nieprawomocnego orzeczenia komisji lekarskiej przysługuje prawo odwołania (§ 26 ust. 1 Rozporządzenia).

Sąd w niniejszym składzie przyłącza się do tego ze stanowisk prezentowanych w orzecznictwie sądowym, w świetle którego okoliczność, że w niniejszej sprawie obowiązują przepisy szczególne, tj. opisane wyżej rozporządzenie w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich (...), nie wyłącza stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach nieuregulowanych w tym rozporządzeniu (zob.: wyrok NSA z 19.05.2001 r., II SA/Łd 1446/99; wyrok WSA z 05.07.2011 r., II SA/Wa 930/11 – CBOSA; por. też: wyrok NSA z 18.11.1999 r., III SAB 121/98, LEX nr 47437; postanowienie SN z 23.061994r., III ARN 39/94, OSNAPiUS 1994, nr 6. poz. 91). Uzupełniające stosowanie regulacji kodeksowych znajduje swoje oparcie w treści klauzuli generalnej wysłowionej w art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a. – który to przepis stanowi, że Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych – przy jednoczesnym braku wyraźnego wyłączenia stosowania tego kodeksu do spraw orzekania o zdolności fizycznej i psychicznej kandydatów do służb mundurowych (tu: do Policji). Z uwagi jednak na dość szczegółowe uregulowanie kwestii proceduralnych w omawianym Rozporządzeniu, konieczność i zasadność posiłkowania się regulacjami kodeksowymi ujawniać się będzie przede wszystkim na płaszczyźnie stosowania zasad ogólnych postępowania administracyjnego (art. 6–art. 16 k.p.a.).

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego orzeczenia Sąd wskazuje, że w Rozporządzeniu zawarto szczegółowe unormowania w zakresie orzekania o zdolności do służby. Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 1 i 2 Rozporządzenia, komisje lekarskie podległe Ministrowi Spraw Wewnętrznych, oceniają na podstawie badań lekarskich zdolność fizyczną i psychiczną do pełnienia służby kandydatów na policjantów i funkcjonariuszy innych wymienionych formacji mundurowych.

W myśl § 10 ust. 1 Rozporządzenia stopień zdolności kandydatów do służby m.in. w Policji ustala się przez zaliczenie osoby badanej do jednej z następujących kategorii:

1) kategoria "Z" – zdolny, co oznacza, że stan zdrowia badanego nie budzi żadnych zastrzeżeń albo że stwierdzone schorzenia lub ułomności fizyczne albo psychiczne nie stanowią przeszkody do pełnienia służby,

2) kategoria "N" – niezdolny, co oznacza, że stwierdzone u badanego schorzenia lub ułomności fizyczne albo psychiczne uniemożliwiają pełnienie służby.

W stosunku do kandydatów do pododdziałów antyterrorystycznych Policji oraz policjantów pełniących służbę w tych pododdziałach, obok określenia zdolności do służby w Policji według kategorii wymienionych w cytowanym ust. 1, orzeczenie powinno zawierać jedno z następujących określeń wskazanych w § 10 ust. 2 Rozporządzenia, tj.:

1) zdolny do służby w pododdziałach antyterrorystycznych Policji,

2) czasowo niezdolny do służby w pododdziałach antyterrorystycznych Policji,

3) niezdolny do służby w pododdziałach antyterrorystycznych Policji.

Z kolei w § 13 ust. 1 Rozporządzenia enumeratywnie wymieniono pojęcia i ustalono kryteria ich zastosowania dla określenia stopnia przydatności funkcjonariusza do pełnienia służby w danej formacji. Zgodnie z tym przepisem orzeczenie komisji lekarskiej powinno zawierać:

1) określenie "zdolny do służby" – jeżeli po przeprowadzeniu podstawowego badania lekarskiego oraz ewentualnych badań specjalistycznych i dodatkowych nie stwierdzono żadnych schorzeń;

2) określenie "trwale niezdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku" – jeżeli w stanie zdrowia badanego stwierdzono schorzenia, które zmniejszają jego sprawność fizyczną lub psychiczną i nie pozwalają na pełnienie służby na zajmowanym stanowisku, jednak schorzenia te nie stanowią przeszkody do dalszego pełnienia służby na innym stanowisku; w takim przypadku komisja lekarska określa, jakie warunki służby są przeciwwskazane dla badanego;

3) określenie "czasowo niezdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku" – jeżeli w stanie zdrowia badanego stwierdzono schorzenia, które czasowo zmniejszają jego sprawność fizyczną lub psychiczną, ale które mogą rokować poprawę jego stanu zdrowia i odzyskanie pełnej sprawności i zdolności do służby na zajmowanym stanowisku; przy określaniu powyższego komisja wyznacza termin powtórnego badania i wydania ostatecznego orzeczenia o zdolności badanego do służby na zajmowanym stanowisku;

4) określenie "zdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku" – jeżeli w stanie zdrowia badanego stwierdzono pewne schorzenia, które zmniejszają wprawdzie zdolność fizyczną lub psychiczną, ale nie są przeszkodą do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku;

5) określenie "całkowicie niezdolny do służby" – jeżeli w stanie zdrowia badanego stwierdzono schorzenia, które nie pozwalają na pełnienie służby.

W obu wydanych w sprawie orzeczeniach komisje lekarskie uznały skarżącego za "niezdolnego do służby". Skarżący zarzucił, że orzeczenie w ww. zakresie powinno zawierać jedno z określeń zawartych w par. 13. Sąd nie podziela poglądu skarżącego i stoi na stanowisku, że organy w wydanych orzeczeniach prawidłowo zamieściły kwalifikację określną w par. 10 ust. 1 pkt 2 cyt. rozporz. Nie ma wątpliwości, że paragraf ten dotyczy kandydatów, a taki status miał skarżący. Ponadto z treści cyt. paragrafu wynika, że niezdolny, oznacza, że stwierdzone u badanego schorzenia lub ułomności fizyczne albo psychiczne uniemożliwiają pełnienie służby. Nie ma wątpliwości, że tatuaże skarżącego mogły być zakwalifikowane jedynie jako ułomności fizyczne, ponieważ z pewnością nie są schorzeniem. Z tego też powodu nie było możliwe – jak chce skarżący – umieszczenia kwalifikacji z paragrafu 13 ust. 1 pkt 5 czyli "całkowicie niezdolny do służby" albowiem jest to możliwe jedynie wtedy jeżeli w stanie zdrowia badanego stwierdzono schorzenia, które nie pozwalają na pełnienie służby. Zatem paragraf ten nie przewiduje zastosowania kwalifikacji "całkowicie niezdolny do służby" w przypadku zaistnienia ułomności fizycznej.

Pomimo jednak, że powyższy zarzut okazał się bezzasadnym Sąd stwierdził, że przy wydaniu tych orzeczeń doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Obydwa orzeczenia nie zawierając uzasadnienia przez co w ocenie Sądu uchybiono jednej z kardynalnych zasad postępowania administracyjnego, a to zasadzie wyjaśniania (perswazji), unormowanej w art. 11 k.p.a., której refleks stanowi wymóg należytego uzasadnienia wydanego aktu administracyjnego.

Jak już powyżej wskazano komisje lekarskie działające w sprawach funkcjonariuszy czy kandydatów do służb mundurowych, w zakresie ustalenia zdolności do służby, są organami administracji publicznej i podejmują swe rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnych, nazwanych orzeczeniami, które podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Immamentnym składnikiem decyzji jest jej uzasadnienie (art. 107 par. 1 K.p.a.), które jest potrzebne nie tylko po to by przekonać stronę o słuszności rozstrzygnięcia ale także umożliwić organom wyższej instancji lub sądom kontrolę zaskarżonych aktów.

Ponadto obowiązek uzasadnienia orzeczeń można pośrednio wywieść z treści samego rozporządzenia, które w treści § 25 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia wskazuje, że "Niezwłocznie po wydaniu orzeczenia przewodniczący komisji lekarskiej doręcza osobiście lub przesyła zainteresowanemu treść orzeczenia według wzoru stanowiącego załącznik nr 10 do rozporządzenia. Jeżeli osoba zainteresowana ubiega się lub nabyła prawo do emerytury policyjnej lub renty, o treści orzeczenia przewodniczący komisji powiadamia także właściwy organ emerytalny. Fakt wręczenia lub przesłania orzeczenia odnotowuje się w księdze orzeczeń. W zawiadomieniu należy podać w szczególności rozpoznane schorzenia lub ułomności fizyczne albo psychiczne, określenie stopnia zdolności do służby, związek schorzeń lub ułomności ze służbą, uzasadnienie orzeczenia oraz pouczyć zainteresowaną osobę o prawie wniesienia odwołania od orzeczenia komisji lekarskiej".

Takie wyjaśnienie przyczyn zapadłego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było niezbędne, gdyż brak jest podstaw do uznania, że sam fakt posiadania tatuażu czynni kandydata niezdolnym do służby w każdym przypadku. Przeciwnie, w załączonym do rozporządzenia wykazie schorzeń i ułomności (Załącznik nr 2), w Dziale II ("Skóra, tkanka podskórna i węzły chłonne"), w rubryce poświęconej tatuażom (§ 2 pkt 4), przy kandydatach do służby oraz na policjantów w służbie kandydackiej (kolumny 4 oraz 5 tabeli) figurują obie kategorie opisane w § 10 ust. 1 Rozporządzenia, tj. (w kolejności) "Z" i "N". Oznacza to, że w zależności od konkretnych okoliczności – których w Rozporządzeniu w żaden sposób nie dookreślono – kandydat posiadający tatuaże może zostać uznany za zdolnego ("Z") albo niezdolnego ("N") do służby. Zważywszy zaś, że w odniesieniu do kandydatów i policjantów pododdziałów antyterrorystycznych Policji (kolumna 11 tabeli) kolejność wskazanych przez prawodawcę kategorii jest odwrotna (najpierw "N", a następnie "Z"), należy uznać, że owa kolejność wskazań odzwierciedla relację: "zasada – wyjątek", co oznacza, iż w przypadku kandydatów "zwykłych" (nie-antyterrorystów) posiadanie tatuażu, co do zasady, nie stanowi przeszkody w orzeczeniu zdolności do służby, zaś orzeczenie przeciwne ("niezdolny") winno być traktowane jako wyjątek.

Takie rozumowanie znajduje potwierdzenie, przynajmniej pośrednio, w analizie pozostałych kolumn rubryki "Tatuaże" (kolumny 6–10, gdzie została wskazana tylko kategoria "A"), z których wynika, iż w przypadku funkcjonariusza w służbie czynnej posiadanie tatuażu nigdy nie może stanowić podstawy do orzeczenia niezdolności do służby.

Brak należytego uzasadnienia kontrolowanych orzeczeń jest tym bardziej rażący, jeśli się zważy, że orzeczona wobec skarżącego niezdolność do służby w Policji w istocie zamyka mu dostęp do służby publicznej.

Rozpoznając ponownie sprawę komisja lekarska uwzględni powyższe uwagi i oceny prawne, i w ich świetle raz jeszcze oceni rzeczywisty wpływ tatuaży posiadanych przez skarżącego na jego zdolność do służby w Policji, a podjęte rozstrzygnięcie należycie uzasadni.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.